2005年黄河流域及西北内陆河大型开发建设项目水土保持督查的收获与体会
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2006-02-23 打印本文章 【字体】 大 中 小
黄河流域及西北内陆河地区水土流失严重，生态环境脆弱。随着国家西部大开发战略的深入实施，自然资源开发与基础设施建设的规模和力度越来越大，开发与保护的矛盾日趋尖锐，生态环境面临巨大压力。据不完全统计，截至2005年底，黄河流域（片）共有各级各类开发建设项目13000多个，涉及行业十余个，其中水利部批复的大型开发建设项目已达403项。随着水土保持预防监督工作的深入开展，水利部加大了对水土保持方案编报工作的管理力度，大型开发建设项目的水土保持方案编报审批率已实现100%，而水土保持方案的实施情况普遍还难以令人满意。以开发建设项目水土保持方案实施为核心，加强开发建设过程的监督检查，已成为推动水土保持“三同时”制度落实、提高水土保持监督管理工作成效的关键环节。
为了进一步加强管理，促进落实，水利部于2004年及时下发了《关于加强开发建设项目水土保持监督检查工作的通知》（办水保[2004]97号），明确要求流域机构代部行使水土保持监督检查权，对部批大型开发建设项目水土保持方案实施情况进行督查。按照水利部要求，黄委于2004年下半年及时组织开展了重点抽查工作，共督查项目28个，取得了初步经验。在此基础上，黄委全面部署，精心安排，制定办法，落实责任，在9省（区）及相关市（县）水土保持监督部门的大力协助下，于2005年全面启动开展了大规模的开发建设项目水土保持督查行动，为探索开发建设项目水土保持监督管理机制、促进水土保持方案落实做出了积极的努力，取得了显著成效。
一、2005年水土保持督查历程
（一）高度重视，全面部署
黄委对开发建设项目水土保持督查工作非常重视，2005年初就将督查工作列入年度水土保持重点工作进行部署，并及时进行专题安排，要求黄河上中游管理局抓紧组织其直属的黄委晋陕蒙接壤区水土保持监督局和天水、西峰、绥德水土保持治理监督局以及各省区水行政主管部门，按照水利部要求，对流域内自1996年以来部批水土保持方案的大型开发建设项目全部督查一遍。黄河上中游管理局认真制订督查实施计划，制作督查项目一览表及各类调查表，及时向流域各省区下发督查通知，要求水行政主管部门按时将督查通知送达每一个建设单位，并做好相关协助工作。各省区水行政主管部门积极配合，提前通知相关基层水土保持监督部门，并由其向建设单位送达通知。督查工作安排一环紧扣一环，使各级水行政主管部门和每一个建设单位都清楚了督查的目的、内容、要求等，并提前做好了协助或配合的准备，为督查工作的高效、有序开展打下了基础。
（二）颁布办法，公开程序
黄河流域部批开发建设项目数量多，分布地域广，涉及行业多，各类已建、在建、拟建的项目水土保持情况错综复杂，开展执法督查任务非常繁重。为使督查工作有据可依，确保督查工作合法、规范、高效，黄委于2005年5月正式颁布了《黄河流域及西北内陆河地区大型开发建设项目水土保持督查办法（试行）》（黄水保[2005]5号，简称《督查办法》），明确了督查工作的基本原则、主要内容、工作程序、各方责任和处理措施等。其中明确要求建设单位要接受并配合督查，如实报告情况和提供资料，及时落实督查意见，并承担相应的责任；各级地方水土保持监督部门要协同开展现场检查，督促落实督查意见，并按要求做好常规性检查等。《督查办法》的颁布实施，还表明了黄委依法、公开行使水土保持督查权的态度。
（三）组织培训，规范行为
在黄河流域及西北内陆河地区首次开展大规模、全方位的水土保持督查活动，是一项非常艰巨而细致的工作。为了切实做好督查工作，黄河上中游局管理局在督查展开前做了大量充分的准备工作。其中之一就是举办了督查专题培训，组织西峰、天水、绥德、榆林4个基层局的水土保持监督人员，认真学习了水土保持法律法规、水利部[2004]97号文、黄委督查办法等，邀请有关领导和专家做了专题讲座等。通过培训，黄委系统的每一个监督人员都全面掌握了督查依据、程序、内容、要求和有关问题处理措施等，进一步加深了认识，规范了行为。
（四）深入现场，逐项检查
本次督查项目共165项，覆盖黄河流域及西北内陆河地区9省区，涉及行业十余个；既有点状工程，如电厂、煤矿、建筑等，也有线性工程，如天然气管线、公路、铁路等；既有分布于荒漠戈壁的，也有分布于山区丘陵的；造成的人为水土流失形式和特点也千差万别。根据建设项目地域分布和特点等，督查主要分青海-甘肃组、宁夏-陕西组、内蒙-晋陕蒙接壤区组、山西-河南-山东组、新疆组、晋陕蒙接壤区重点督查组等6组进行，前后历时三个多月，行程数万公里。督查采用流域机构-省区-市（县）联合的形式进行，黄委(包括黄委水土保持局、黄河上中游管理局及其直属的黄委晋陕蒙接壤区水土保持监督局和天水、西峰、绥德水土保持治理监督局)牵头，9省区水行政主管部门以及120多个市（县）监督部门协助。参加督查的人员既有流域机构水土保持主管局长，也有省区水土保持主管厅（局）长，还有各级水土保持监督人员，甚至地方领导如内蒙古准格尔旗人民政府旗长、山西省偏关县县长等。督查主要采用现场检查-听取汇报-查阅资料-询问/答疑-通报督查意见等方式进行。现场检查时，督查组对照水土保持方案到现场逐一检查核实水土保持措施布设与落实情况；听取汇报时，既听取建设单位对主体工程进展与水土保持工作情况的汇报，也听取地方监督部门就有关监督管理工作的汇报；查阅资料：主要是查阅与水土保持有关的管理办法、施工合同、监理、监测等资料；询问：如机构人员设置、临时措施、日常管理等问题；答疑：主要为建设单位提出的问题提供法律、政策解释。最后进行座谈、交流，督查组现场通报督查意见。督查结果表明，在建的113个建设项目，工程措施和植物措施的实际完成量都只占设计量的47％，开展后续设计的项目占24%，开展水土保持监理的项目占21%，开展水土保持监测的项目占25%。水土保持方案落实情况不容乐观。
（五）下发意见，强化要求
督查现场，督查组及时向建设单位通报了督查意见，在肯定成绩的同时，针对问题提出了明确的整改要求。对个别在开发建设过程中造成严重人为水土流失的建设单位提出了严厉的口头警告，要求建设单位立即予以纠正。现场督查完毕，黄委对每个开发建设项目都下发了正式的督查意见，主要是指出问题并提出相应的整改要求。其中，不仅要求建设单位要落实措施，强化管理，全面落实各项水土保持措施，并加强与地方监督部门的联系与协作，而且要求有关地方水土保持监督部门要强化服务意识，协助与督促建设单位落实督查意见。对个别问题严重的单位，除要求其立即停止和纠正有关违法行为，依法履行各项水土保持责任外，还要求其及时上报整改情况报告。同时黄委将督查意见抄送其行业上级主管部门，以多方面加大管理力度。我局则根据情况进行跟踪督查。
（六）及时总结，推动全局
督查后，黄河上中游管理局组织其下属的4个监督局对督查工作进行了全面的总结，汇总了相关调查资料，取得了大量有价值的数据。通过统计分析，发现了一些带有普遍性的问题。为进一步落实措施，解决问题，推动全流域（片）的建设项目水土保持工作，黄委于2005年12月在西安召开了大型开发建设项目水土保持工作会议。参加会议的主要有流域（片）各省区水行政部门主管水土保持的（厅）局长、一百多个涉及十余个行业的建设单位主管水土保持的老总及其主要负责人等160多人。这种建设单位老总与水行政主管领导面对面地就如何搞好水土保持工作进行研讨，在流域还是第一次。会议内容主要包括：通报2005年督查情况、表彰先进单位、总结交流经验、部署下一步工作等。会上，黄委廖义伟副主任代表李国英主任发表了重要讲话，进一步明确了各方责任，并强调：凡依法做好建设项目水土保持工作的建设单位，我们将同有关各方一道共同维护企业的社会声誉，保障企业的经济利益，促进企业进一步发展壮大；反之，对不依法履行责任和义务、不认真做好开发建设项目水土保持工作的建设单位，我们将依法采取一切有效的手段，使其不仅得不到任何好处，而且要为此付出更多的成本、更大的代价，坚决杜绝由于政府、监督管理部门和开发建设单位不认真履行法定职责、不作为而造成新的水土流失情况的发生。曾大林副司长亲临大会指导。他以国内外大型开发建设项目注重水土保持的实践经验为例，提出了工程建设与水土保持友好结合的富有建设性的新理念，如最大限度保护植被、提高施工设计标准、土方工程与水保工程相衔接、重视水保工程标准和投资等，为参会代表上了生动的一课。与会的建设单位代表纷纷表示，这次会议收获很大，了解了各自存在的差距，明确了今后努力的方向，进一步增强了做好开发建设项目水土保持工作的信心和决心。
（七）表彰鼓励先进，查处违法行为
督查中发现，一批建设单位能够按照水土保持法律法规及水利部的要求，认真履行水土保持法定责任和义务，积极编报水保方案，规范建设过程管理，落实水土流失防治措施，为减少人为水土流失、保护和改善生态环境、促进区域经济社会可持续发展做出了积极的贡献。为激励先进，进一步调动开发建设单位的积极性，全面推动开发建设项目水土保持工作，黄委制订评选标准，遴选项目，并与省区交换意见，选出了19个在开发建设项目水土保持工作中态度积极、工作主动、成效显著的建设单位进行了表彰，并颁发了奖牌。对个别不重视建设过程中水土保持工作而造成严重水土流失的建设单位，如某省的康家滩煤矿，向黄河一级支流大量弃矸弃渣，对煤炭开采形成的大面积采空塌陷区不采取任何防治措施，对地方各级水保监督部门在多次监督检查中提出的整改意见从不落实，督查组现场提出了严厉警告，要求立即纠正，并将正式督查意见通报其上级行业主管部门和水利部。在各方协同推动下，该单位立即纠正了违法行为，将整改情况及时上报黄委，并对相关责任人进行了处理。
（八）建立制度，强化管理
为及时把握动态，强化监管，黄委向各建设单位发布了《大型开发建设项目水土保持报告制度》（黄水保[2005]47号）（简称《报告制度》），明确了报告的对象、内容及填报的程序、要求等。内容涉及建设项目水土保持设施建设、监理、监测等有关单位基本情况，水土保持方案实施进展情况，水土保持督查的有关内容以及水土保持情况调查等5类表上百个指标。明确要求开发建设单位在项目开工至水土保持设施专项验收期间，每年6月20日、12月20日前必须上报半年和年度报表及文字材料，且必须经由项目所在地的县级水行政或水土保持主管部门核实盖章。《报告制度》的颁布实施，使监督管理工作由被动转为主动，管理力度进一步加大。
（九）主动服务，促进落实
现场督查中，对建设单位不了解或了解不全面或有误解的问题，督查人员主动解惑答疑，耐心解释，并及时进行相关法规政策的宣传、引导，使建设单位对水土保持方案实施的每个环节及其特点、难点等有了更清楚、更深入的认识和理解，促进了各项措施的落实。为了方便建设单位随时查阅、了解相关法律法规、政策，黄委及时印发了《开发建设项目水土保持管理手册》。该手册汇集了水土保持法律法规、部委规章和规范性文件28项，覆盖了水利部等对水土保持方案的编报审批、设计施工、监督检查、设施验收等建设管理的全过程要求，为建设单位更好地落实水土保持方案提供了有效支持。
二、主要成效
1、提高了建设单位对水土保持工作重要性的认识
现场督查本身就是一个直接向建设单位宣传水土保持法规政策并进行相关技术服务的过程。通过督查，提高了建设单位的水土保持法律意识，使其认识到做好项目建设中的水土保持是法律赋予每个建设单位的重要责任，是与主体工程建设同等重要的任务，是一件大事，必须真抓实干。一些重审批轻实施的建设单位认识到位了，责任感增强了，把原来束之高阁的方案摆上了案头，知道对照方案抓落实了；一些心存侥幸、得过且过的建设单位，认识深刻了，工作开展得更深入，能够主动按方案要求提高水土保持措施建设质量和标准。北方联合电力有限责任公司的老总，甚至自觉带领其下属的10个电厂的负责人参加了建设项目水保会议。同时，黄委对一批在建设项目水土保持工作中认识到位、工作积极、成效显著的建设单位及时进行了表彰，对不重视水土保持工作而造成严重水土流失的建设单位进行了坚决的查处，鼓励了先进，鞭策了后进，触动了仍在彷徨观望的建设单位。许多建设单位负责人表示，这次督查让他们惊醒了：建设项目水保工作不干不行，干不好也不行，那就只有干好一条路了。
2、促进了水土保持方案的实施
现场督查后，黄委对每个开发建设项目都下发了正式的督查意见，针对其各自存在的问题提出了具体的、可操作的整改要求，并要求建设单位和地方水土保持监督部门各负其责，把各项水土保持措施切实落到实处。黄委及有关省区监督部门及时进行了跟踪督查，要求建设单位反馈情况。从初步反馈结果看，建设单位很重视整改意见，参加建设项目会议时都带来了相应的整改情况报告，说明企业重视了、行动了，问题正在不断解决中。如某省的一个违法向河道倾倒废弃煤矸石的建设单位，按督查意见积极行动，及时清理了现场，并按水土保持方案要求将废弃的矸石堆放到了固定地点，进行了有效防护。
3、促进了流域的监督执法工作
这次大规模的督查活动，拔掉了一些长期不能认真落实水土保持法律法规的“钉子项目”，解决了一些难点问题，原来地方促不动的工作如今有了积极的响应；个别态度生硬、不配合的企业，在强大的督查攻势下，端正了态度，做了检讨，采取了有效措施，纠正了违法行为。不少水保工作做的不好的企业向督查组表示：“你们明年来检查，保证不会再是这样了。”同时，督查工作也为地方水土保持监督部门撑了腰、鼓了劲，各省区监督部门利用本次督查的有利时机，加大了对本区内开发建设项目的管理力度。有的省在黄委督查后，立即召开了全省的水土保持预防监督工作会，部署下一步工作，加强执法监督力度。
4、促进了开发建设项目水土保持工作的规范化
这次督查从开始的策划、通知，到组织现场督查，再到下发正式督查意见等，严格按照水土保持法律法规以及督查办法进行，做到了程序规范。企业老总们说：水利部对生态环境的管理就是规范。
在大型开发建设项目水土保持工作会上，曾大林副司长对黄委2005年的督查工作给予了充分肯定。
三、主要体会
1、加强监督检查是当前开发建设项目水土保持工作的重中之重
通过多年的努力，黄河流域目前水土保持方案编制工作已取得很大成效，基本做到了每个大中型开发建设项目都有方案。但是，方案的落实还存在不少问题，如不少建设单位还不能按方案要求全面落实水土保持措施，水土保持监理与监测工作也不能严格按有关规定执行等。解决这些问题，目前最迫切、最重要、最有效的措施就是各级监督部门要认真履行职责，按水利部要求，扎扎实实做好监督检查。通过检查，能够及时发现并解决问题，促进水土保持方案落实的全面落实。
目前，党中央提出了树立全面、协调、可持续的科学发展观，建设和谐社会的宏观要求。在这一大的形势下，各级政府、开发建设单位认识到搞好建设项目的水土保持，保护和改善生态环境已是大势所趋，不可逆转，为水土保持监督管理工作创造了前所未有的发展机遇。紧紧抓住这个机遇，加大监督检查力度，能够进一步增强建设单位的水土保持法律意识，提高其履行水土保持法定责任的自觉性和主动性，加快水土保持措施落实步伐，及时防治开发建设过程中的人为水土流失。
2、各级监督部门密切配合是做好水土保持监督管理工作的必要条件
在本次督查中，省、市、县等各级水土保持监督部门密切配合，送达督查通知，引领问题现场，核实调查数据等，确保了督查的有序、高效开展。在监督工作中，各级水土保持监督部门各有各的优势：基层监督部门掌握情况多，最了解问题所在，是监督工作的先头兵和主力军；省区监督部门组织能力强，协调作用大；流域机构代部行使监督检查权，能够排除地方行政干预，并能对建设单位产生显著的震慑力，尤其是对规模大、范围广、级别高的开发建设项目督查、处理力度大。各级水土保持监督部门共同参与督查，可起到优势互补作用，形成强大的合力，大大提高督查成效。
3、依法行政是做好水土保持监督管理工作的有力保障
行使水土保持监督检查权是一项法律、政策要求很高的行政管理行为。随着国家依法治国战略的深入贯彻，建设单位的法律意识也在不断增强，执法不规范很可能被拒之门外或让对方钻了空子，执法效果会大打折扣。要做好监督检查，监督人员必须知法懂法，依法行政，来不得半点含糊。如对某省一个公路项目进行督查时，刚开始建设单位很不配合，督查人员不急不噪，对照水土保持方案不断提问题，问得建设单位无言以对，才知道督查是依法管理，照章行事，从此心悦诚服地接受督查。
四、下一步打算
本次督查为进一步做好开发建设项目水土保持监督检查工作打下了良好的基础，但督查任务仍非常繁重，黄河流域（片）仅2005年由水利部批复水土保持方案的就有247项，是之前近十年审批项目总和的1.6倍，水土保持监督管理工作仍任重而道远。下一步，黄委将按照水利部的要求，与各省区水土保持部门一道，继续坚持不懈、不折不扣地做好水土保持督查工作。
1、进一步做好跟踪督查，每年对部批水土保持方案的开发建设项目督查一遍，同时做好水土保持设施竣工验收的准备工作。
2、深入研究水土保持方案实施中存在的各种管理问题，进一步完善各项法规制度，依法促进水土保持“三同时”制度的落实。
3、适时抽查省区中小型项目水土保持工作情况，全面推动黄河流域（片）水土保持监督管理工作。
4、对有国家重点治理项目的县（市）的水土保持监督管理工作进行抽查，逐步将治理项目安排与监督工作好坏挂起钩来，努力遏止边治理、边破坏的现象发生。
5、落实开发建设项目水土保持报告制度，实施公告制度，提高监督管理成效。
水利部黄河水利委员会
二○○六年二月二十二日
