中国水土流失与生态安全综合科学考察南方红壤区福建组

（中国科学院南京土壤研究所，南京 210008）

 

    2005年10月，中国水土流失与生态安全综合科学考察南方红壤区福建组一行25人，带着许多好奇与疑问，来到了我国东南沿海美丽富饶的福建省，按照科考领导小组的部署与要求，科考人员认真地完成了每项科考工作。在将近半个月的科考过程中，大家最直接的感受就是福建省、市、县三级水土保持管理机构比较健全，科考组每到一县（市），参与座谈会的部门很多，不仅有水土保持部门，还有政府办、发改委、财政、宣传、农业、林业、水利、水文、环保、交通、国土、矿产、财政、建筑等22家政府职能部门和煤炭、铁路等大型国有企业代表，这些部门之间的关系比较融洽，易交流，易协调，他们对水土保持工作的重要性认识比较一致。显而易见，是水土保持委员会（简称“水保委”，下同）在起作用，因为这些部门都是水保委的成员单位，水保委赋予了每个成员单位都有责任和义务治理水土流失和保护水土资源。调查发现，福建水保委的确在福建省水土保持工作中起到了决定性的推动作用,特别是在协调各个部门之间的关系上，具有不可替代的作用。让科考组的专家们从福建省水保委的身上，看到了中国水土保持的希望与未来。下面，就福建水保委的现状、沿革、运行和作用，做一些简单分析，仅供参考。

    福建省水土保持委员会自1956年成立以来，一波三折，经历了“大跃进”和“文革”的洗礼，风风雨雨地走过了近半个世纪。“文革”结束后不久，福建省很快就恢复了水保委，并一直延续到今。目前，福建省水土保持工作机构，在省、市、县三级都设立了以政府分管领导担任主任，由20个左右的政府部门和单位作为成员单位，组成了水保委，每个成员单位都有一位副职担任委员，水保委下设办公室，挂靠水利厅。福建全省省市县三级现有水保委及办公室85个，水土保持监督站83个，水土保持试验站21个，水土保持监测站15个。现有水土保持干部职工621 人，其中专业技术人员466 人,委员会还主办了一份公开发行的水土保持刊物《福建水土保持》，现更名为《亚热带水土保持》，是我国南方唯一的地方性刊物。

据调查，福建省省级水保委组成，由福建省政府、福建省委宣传部、福建省发改委、福建省财政厅、福建省水利厅、福建省农办、福建省经贸委、福建省科技厅、福建省建设厅、福建省农业厅、福建省林业厅、福建省司法厅、福建省交通厅、福建省国土资源厅、福建省环保局、福建团省委、闽江工程局、福建省建材、福建省冶金、福建省煤炭、福建省水土办、南昌铁路分居福州办事处、福建省水文水资源勘测局、福建省科协、福建省教育厅、福建农业综合开发办、福建省绿化办共27个政府职能部门和单位组成，水保委委员要求由一名副职来(一般是副厅长、副主任)担任，副省长刘德章担任水保委主任，全面负责水保委德工作，杨学震担任水保委办公室主任。

    福建省水土保持委员会，设立于1956年6月23日，其前身是1953年福建省防汛总指挥部下设的水土保持办公室。解放福建的炮声刚刚停息，新生的人民政府，工作千头万绪，百废待兴，省政府就把水土保持工作提上议事日程。1950年9月，省政府就发出了“保持水土，严禁开荒，提倡封山育林”的指示，开始了群众性治理水土流失工作。

    1958年3月，省水电厅成立，下设水土保持办公室，负责全省水土保持工作。同年省委做出“关于开展水土保持工作的决定”，水土保持工作出现了新局面。然而，“大跃进”和三年自然灾害，使水土保持工作形势急转直下：乱砍滥伐森林，盲目开荒种地，植被严重破坏，水土流失加剧。面对严峻形势，1963年1月，省政府恢复成立了省水保委及办公室，由省长魏金水亲自任委员会主任，组织全省开展了艰苦但却卓有成效的水土保持工作。同年10月召开的全省水土保持工作会议确定了“以防为主，防治并重，防治与养护并举，以生物措施为主，生物、工程、农业措施并举，集中治理，综合治理，连续治理的方针”。全省20个严重水土流失的县相继成了水保委及办公室，全面开展了水土流失调查、水保规划、治理与科研工作。但是，“文革”浩劫又一次造成了水土保持工作停顿，机构撤消，人员下放，水土流失又进一步加剧。

    党的十一届三中全会，迎来改革开放的春天。1981年10月，省水保委及其办公室恢复，省水土保持试验站和各地县的水土保持机构也相继恢复和建立。1982年国务院发布《水土保持工作条例》，1987年省政府颁布《福建省水土保持条例》，省委省政府再次把水土保持工作摆上重要议事日程。

在此不能不提一下项南同志， 1982年他在福建任省委书记，不但有很强的改革开放精神，还有很强的环境意识，他意识到了水土流失的严重后果，多次以省委省政府名义召开全省水土保持工作会议，组织力量开展水土流失的综合治理，指导制定了水土保持规划，指示加大经费投入，发动有关部门开展了水土流失综合治理的大会战，并多次深入长汀等严重水土流失区调研，指出“长汀的水土流失极为严重，不能怪县委，也不能怪地委，主要责任在省委和省政府，因为我们对这个问题的严重性没有足够的认识，也没有认真的抓”，主动的承担起责任。在调研的基础上，他还总结提出的水土保持“三字经”：“责任制，最重要；严封山，要做到。多种树，密植好；薪炭林，乔灌草。防为主，治抓早；讲法制，不可少。搞工程，讲实效；小水电，建设好。办沼气，电饭煲；省柴灶，推广好。穷变富，水土保；三字经，永记牢”。他把落实责任制列为第一位，在当时可谓是阻力层层，在落实农业生产联产承包责任制的形势下，对各级领导起到很好的示范作用，也在全省掀起一轮群众性的治理水土流失的高潮。

    1991年6月29日，全国人大常委会通过颁布了《中国人民共和国水土保持法》，也是我国较早出台的环境资源法之一，水土保持工作逐步走上法制化的轨道，水土保持监督、治理、监测都有章可循，有法可依，水土保持机构的建立和加强有了法律依据。1995年省人大常委会通过了《福建省实施“中华人民共和国水土保持法”办法》，确定了福建省水土保持“以防为主”的方针，各级水土保持监督执法机构、监测机构也相继建立。在1999年的机构精简中，不但没有被精简，依据法律，反而增加了省水土保持监测站和10名人员编制。

    总之，自80年代初以来，历经几次机构改革，福建省仍保留了各级水保委及其办公室，作为各级政府水土保持工作的协调、决策机构。其成员由政府有关部门领导构成，由政府分管领导兼任委员会主任。水保委定期召开成员会议，听取并审议水保委各成员单位水保工作汇报，决定水土保持工作的重大方针任务，协调各成员单位工作。

    2000年调整后的省水保委由省委常委、常务副省长刘德章任主任。

   专家们一致认为水土保持工作是一个公益事业，更是一项综合性的社会工作，需要有关部门和单位共同努力完成。因为水土保持工作与其他部门关系密切，如果部门之间协调不好，极易出现“一方治理、多方破坏，一边治理、一边破坏，一边建设、一边破坏”的现象。在其他省的科考中发现，政府的很多部门，在生产的过程当中，或多或少的要影响到地表，引起一定程度的水土流失，比如：采矿采石、修路、农业开发等，由于对水土流失的危害性认识不足，法制观念淡薄，一些地区和单位任意破坏地貌植被，随意倾倒废土弃石，对取土场、开挖面以及排弃的固体废弃物不采取任何水土保持措施，以牺牲环境为代价，求得暂时的经济效益，结果给生态环境带来灾难性的后果。有的时候，水土保持部门永远是奉献者，对于水土流失治理的成果，总是归其他部门管理，而其他部门在生产中造成的新的水土流失区域，由回到了水土保持部门的手中，又需要治理。比如：辛辛苦苦在坡地上修好的梯田，很快划归农业部门管理，在严重水土流失区，通过生物、工程措施，恢复了森林生态后，归林业部门所有。而在福建省，这种现象比较少，一旦某个部门出了问题，由水保委出面协调，很容易达成共识。

    近些年来，福建水保委更加重视部门的合作，在开展生态修复试点、水库库区重要水源地水保生态建设试点、加强山地开发水土保持工作、加强开发建设项目的水土保持工作、进一步开展水土保持科教普及活动时都由相关部门联合发文，共同实施，增强了责任感，发挥了部门的优势。每次水保委表彰先进时，也重点考虑相关部门的名额分配，充分体现了各负其责，各记其功的原则。

    在相关单位的开展工作时，各级水土保持机构也积极主动参与，如团省委牵头的保护母亲河行动、林业部门牵头的绿色通道工程建设、农业部门牵头的生态农业建设、国土部门牵头的全省"青山挂白"治理、环保部门牵头的流域污染整治等工作，各级水土保持机构都主动参加，或成为主办单位之一，或提供技术咨询。相互的支持和沟通，提高了办事效率，增进了团结，体现了政府部门间职能的相互补充，减少了部门的扯皮、推委，水保工作也更得到相关部门的支持，机构更加稳定，工作更加有效。有人形象地把机构设置和有效运行方式表述为：“党委政府导演，水保委指挥、水土办领唱、各部门合唱”。

2000年来福建省委省政府把长汀作为重点治理县后，长汀的水土流失治理明确了17家单位作为协办单位，每年筹集的省级资金1000万元，连续10年，其中400多万元都是由协作单位筹集的，开展工作二年后，发现各单位资金到位时间参差不齐，影响了工作，经水保委协调，扶持长汀的资金由财政统一从协办单位划拨，保证了水保资金的全额及时到位。可见，水保委的协调作用是显而易见的。

    福建省水保委赋予了每个成员单位，有责任和义务进行水土保持工作。这种责任和义务包括两层含义，其一是水保委成员在自己的工作过程中需要防止水土流失的发生；其二就是有义务对福建省水土流失区进行治理支持，包括政策和财力上的支持；其三就是水保委成员有义务宣传水土流失危害、水土保持法律和政策，以增强全民水土保持意识。

    新一届的水保委领导明确指示，水保委机构不同于各种形式的领导小组或指挥部，其成员应该有明确的工作职责，应落实工作职责并每年向水保委做出书面工作汇报。从2001年开始，就形成了各水保委成员单位每年向水保委书面汇报工作的制度，并确定由各单位相关处室领导担任水保委联络员，由省水土办牵头，定期协商、交流工作。由于落实了水保委机构的运行的机制，相关部门经常协商、交流合作，增进了团结和互相支持，任务完成的较好，碰到困难也易于解决。对于水土流失治理任务，包括农林水各家应承担相应的任务，多年来福建都采取征求机关部门的意见，再以省水保委名义统一下达。市县水保委照此办法，落实任务。各级水土办则在具体承当水利部门的治理任务的同时，对各部门的任务进行了协调和督促。

    福建省水保委一般每年召开1次水保委成员会议，听取并审议全省水土保持年度工作报告和第二年的工作安排意见，审议水土保持规划和重大水土保持项目安排，听取典型经验介绍、讨论决定表彰事宜等。各成员单位确定并派出联络员，由省水土办公室负责召开定期或不定期联络员会议，讨论交流和协调有关工作。从2002年开始，根据水保委决定，落实了各成员单位水土保持工作职责，并形成了各成员单位每年以书面形式向召开的水保委成员会议汇报执行水保工作职责情况的制度。针对具体不同项目任务，涉及任务的相关成员单位还经常采取联合下文，联合督查等形式，加强综合协调工作。

    福建省水保委办公室挂靠在水利厅，既承担了省水保委的日常工作，又具体承担省水利厅的水土保持行政职能，机关事业编制6人。水利厅对水土办的正式定位为：对内作为水利厅的一个处室，对外仍为水土保持办公室，作为省水保委的日常办事机构，和省防汛抗旱指挥部办公室一样可正式对外行文，其财务单独设立。仍然保留强调了对外的综合协调职能。此外，省级还设立了财政全额拨款的三家水保事业机构：省水保监督站、省试验站和省监测站，分别负责水保监督执法、科研、推广示范和监测等工作，编制依次为7名、34名和10名。试验站和监测站行一套人马，两块牌子的运作方式，由同一人担任站长。

     全省86家承担水土保持任务的市、县（区），除长汀县水保局作为正科级机构独立设立外，各市县基本都参照省级建立了水保委、水土办和监督站，由于编制有限，市县的水土办和监督站多实行一套人马，两块牌子的运行方式。全省9个市和少数县建立了水保监测站，全省共建立21个水保试验站。

市县水保委主任全部由市县分管领导兼任，在86个设立水保委的市县中，分别有74个和71个落实了水保委成员单位工作职责和建立了定期协调水土保持工作的工作制度。

省级四家机构都是正处级单位，市级定为科级，75个县级水保机构，其中18个定为副科级，其余都定为股级。

    据统计，福建全省水土保持干部职工共621人，其中75％的有中高级专业技术职称。

    福建是全国改革开放的前沿，引进外资，发展经济是各级领导的工作重点。福建的水土保持工作不属于全国的重点地区，历来得不到中央的支持，经费少，只好另辟溪径。92年开始福建省就开展酝酿引进国际金融组织贷款，开展水土保持工作。当时人才、经验都缺乏，他们全力以赴引进人才，组织学习培训，经过几年努力，95年终于签订了“福建水土保持与乡村发展”的6500万美元的亚行贷款协议，这在当时是全省第一个引进国际金融贷款用于农业的项目，也是全国第一个引进亚行贷款用于水土保持的项目，为水土保持工作与乡村发展的结合摸索一条有益的路子，受到姜春云副总理的表扬。项目执行结果被亚行评为“高度成功”的项目，还为签订二期8000万美元项目贷款奠定了基础。

    三农问题是水保委关心的问题之一，其核心是提高农民收入问题。实践证明水土保持能否取得成效，其核心问题同样也是提高农民收入问题。在组织水土流失治理过程中，因地制宜，稳步推进开发性的治理，80年代，全省水土保持部门，在水土流失治理区大力推广种植杨梅、余甘、龙眼、荔枝、绿麻竹、铁观音等优良经济作物，使群众得到实惠，增加了收入，其经验和做法受到各级领导和群众的欢迎。

     由于气候、市场等原因，西北部山区种植优良茶果树的困难大，效果不好，近年来，福建省又引进推广了杂交狼尾草等优良牧草的种植，推广草牧沼的生态模式，取得良好的生态和经济效益，已经为许多群众接受并争相推广，认为其经验为解决三农问题开辟了一条新途径。

    福建省矿产丰富，但无序和缺乏有效水保措施的开采，造成新的环境问题。矿山生态的严峻形势以及星罗棋布的小型采石矿山造成“青山挂白”的景观破坏现象，深深牵动了各级领导的心。近年来，福建省推广应用了百喜草、圆叶决明、香根草、类芦等优良草种和总结了许多有效的治理模式。在果园覆盖，增加地力，矿山覆盖等方面成效显著，解决了生产实践中的许多重要难题，获得省政府的科技进步奖，也受到群众的欢迎。

     近年来，饮水安全问题日益提到各级领导的议事日程上，水土保持部门抓住莆田东圳水库由于水土流失造成饮水质量下降，群众反映强烈的机会，探索水土保持生态建设和水资源保护的结合点。在深入调查的基础上，提出开展“水库库区重要水源地水土保持生态建设”工作的意见，制定了“实施纲要”，在省水保委全体成员会上得到省领导和有关部门的肯定和支持，会议决定在全省选择10个水库开展试点，总结经验，稳步推广，把保证群众的饮水安全和水土保持工作紧密结合起来，把“以人为本”的观念落实到工作实践中，此项工作还得到了水利部领导的表扬。

    水土流失的监测是一项投资大，技术性强的工作。在水利部组织开展全国水土流失遥感调查的工作中，福建省积极支持科研部门主要依靠自身的力量，并联合高校科研机构，开展3S技术的研究和应用，既胜利地完成了遥感调查任务，又培养了一批熟悉应用3S技术的专业队伍，还获得了省政府的科技进步奖，成为全省大规模应用遥感技术的先进单位。为水利，林业，农业等涉农部门开展遥感技术的应用树立了榜样，并为数字福建的建设提供了有效数据。

    水土保持工作需要长期不懈的努力，但根本之策应该立足于全社会的重视、公众素质的提高和生态意识的增强。福建省在工作实践中意识到应该在坚持传统的工作的同时，应把以青少年为重点的水保普及教育纳入福建省的视野，拓展工作领域，用不多的投入取得更加有效的成果。在学习台湾水土保持“户外教室”的经验基础上，福建省开展了水保科教园建设和水保科教普及教育活动的工作，受到各级领导的肯定和支持。国际水土保持同行考察后也高度称赞这种做法。加强青少年为重点的水保科教普及活动更得到教育界领导和广大教师同学的欢迎，认为这和教育部门当前强调的加强素质教育和建立研究性课程的改革思路不谋而合，广大教师热情高，很快编出了全国第一本《水土保持教育行动基点中学校本教材——水土保持》，并在20多个学校率先推广使用。

    福建给人以“青山绿水”的深刻印象，历来森林植被良好，是我国的四大林区之一，但是由于受台风影响，降水强度大且集中，占国土面积85%以上的山地丘陵区山高坡陡，红壤赤红壤化学风化剧烈，土层薄，土壤抗蚀能力差，人口稠密，人为活动频繁，在局部地区也存在极严重的水土流失现象，尤其是汀江上游的革命老区，比如：长汀、连城、宁化、安溪、惠安、南安等，是国家级的贫困县，局部地区表土流失殆尽，“火焰山”随处可见，给人留下不可磨灭的印象。早在1940年，国民党政府就在长汀县建立了“土壤保肥试验区”，开展水土流失试验研究和水土流失治理，说明当时的福建省水土流失极为严重。

    改革开放以来，在水利部的指导支持和福建省各级党政重视领导下，在各级水保委的努力下，福建省水土流失综合治理工作取得了良好成效。据统计，从1985年至2000年，全省通过治理，共减少水土流失面积8003 km²，每年减少533平方公里，水土流失面积已从1985年的2.11万km²降到2000年的1.31万km²，到2004年末，全省水土流失面积为1.0万km²，仅占土地总面积的8.8%，较1985年下降了8.5个百分点。根据《福建生态省建设总体规划纲要》和全省水土保持规划，福建省将认真树立和落实科学发展观，奋力拼搏，争取2010年水土下降到6.4%，2020年下降到4.7 %左右，实现福建山川秀美的奋斗目标。在治理的过程当中，总结并推广了在全国颇有影响的综合治理模式，如“变水土流失区为经济作物区”的模式、“上截下堵中绿化”的崩岗治理模式、“草灌乔一齐上，以草先行，以草促树”的侵蚀劣地治理模式等。

   鉴于以上分析，建议成立“国家水土保持委员会”，这有利于遏制我国水土流失进一步发展和生态环境建设。目前，我国水土流失治理任务十分艰巨，尚有200多万km²的水土流失面积亟待治理，按照目前的治理进度，全国所有流失面积初步治理一遍也需要半个世纪的时间。令人振奋的是，随着国家经济快速发展，保护水土资源、改善生态环境已经成为全社会共同关注的突出问题,意识到了水土保持是关系国计民生、社会经济可持续发展的一项重要工作，党中央、国务院已经从国家经济社会可持续发展的战略高度、从国家生态安全的高度、从中华民族生存与发展的高度来认识水土保持工作，已经把把水土保持生态建设摆在突出的位置，这是前所未有的，也是难能可贵的。