西部大开发水利要先行——关于豫陕蒙水利及生态环境的调查报告
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小汪恕诚部长在翟浩辉副部长
《关于豫陕蒙水利及生态环境的调查报告》上的批示
《关于豫陕蒙水利及生态环境的调查报告》上的批示
这是一篇很好的报告，很值得一读。请办公厅在《内部情况通报》登载，可增发计委、国土资源部、财政部、农业部、林业局、环保局等单位。此报告单报温副总理一份。
第五部分西部大开发中的水资源问题，从近期来看，要抓节水和管理两条，就远期而言，要实施跨流域调水。
汪恕诚
2000年4月20日
汪部长并部党组：
2000年4月6日至16日，正当历史上少见的“沙尘暴”肆虐袭击北京之际，我带领部水土保持司司长焦居仁和农村水利司司长冯广志等到“沙尘暴”源地黄土高原和毛乌素沙漠进行了以水土保持生态环境建设和农村水利为重点的调查研究。调研的地区主要包括河南省西部、陕西省中北部和内蒙古的中西部。通过10天的实地察看和了解，我们深切体验到了西北地区广大人民群众缺水之苦和各地方为改善生态环境、发展生态经济的创新之举，看到了当地老百姓依照党中央、国务院的指示努力建设秀美山川、坚决退耕还林还草的积极性，既看到了困难，也看到了希望。
西北地区水资源严重短缺，生态环境恶劣，不仅影响和制约着当地经济和社会发展、西部大开发战略的实施，而且通过日趋严重的“沙尘暴”和水土流失造成的江河中下游泥沙淤积和河床抬高，对东部地区的自然环境和防洪安全也构成了较大的威胁。因此，在西部大开发中，有关水利及生态环境的事情势必要优先考虑，统筹安排。否则，不仅西部大开发难以顺利进行，同时也将会直接影响到东部地区经济的持续、稳定发展和人民生活质量的进一步提高。
现将这次调研后形成的有关想法和体会报告如下：
一、西部地区是风沙之源，北京连年的“沙尘暴”为我们敲响了生态环境恶化的警钟。事实证明，引起生态环境变化的关键因素在于水。
今年入春以来，北京已连续遭受六次“沙尘暴”的袭击，据气象预报，近日还有“沙尘暴”发生。社会各界对此十分关注，国家重点工程“三北防护林”已经实施多年，“沙尘暴”发生的频率却越来越高、程度越来越深，这使很多人都感到不同程度的困惑。
据我们调查分析，“三北防护林”在防风减沙、改善地区小气候方面的作用是应该首先得到肯定的，造成北京严重“沙尘暴”的主要原因，一方面是受全球气候变化的影响，西北地区气候异常，特别是今年尤其干旱少雨、大风天气增多，另一方面是天然水资源严重萎缩枯竭，维持生态环境现状的水资源量不足，土地沙化严重，水蚀和风蚀交错进行。陕西省水土流失面积13.75万平方公里，占全省总土地面积的三分二，大部份分布在陕北黄土高原风沙区。内蒙古自治区水土流夫面积达79.28万平方公里，约占全区总面积的67.02％。内蒙古自治区阿拉善盟黑河流域由于上游来水逐年减少，造成下游断流，居延海干涸，连抗旱能力极强的大片胡杨林也枯死了。这与新疆塔里木河下游断流。河段缩短、两岸大片胡杨林枯死现象是十分相似的。因缺少水而造成的生态环境恶化，使部分地区沙进入退，成为“沙尘暴”的发源地，对人类的生存构成极大威胁。
这次调查中发现，不少地方在退耕还林过程中，只强调植树造林，不强调水源工程建设。我们认为，缺乏水源保证、单纯为造林而造林的植树活动，其成效值得认真核实和仔细评估。据原林业部调查，黄土高原地区植树造林多年来保活率仅为15％左右。
相反，地处毛乌素沙漠边缘、历史上由于风沙所迫曾三次南迁的陕北榆林市，建国以来，特别是70年代以来，通过开发利用丰富的地下水资源，大搞水土保持，植树、种草，取得了显著的成效，初步实现了从“沙进人退”到“人进沙迟”的转变。榆林市无定河流域呈现出一派“江南景色”，“远看沙丘连绵，近看片片良田”，一些移动沙丘也被各种植被所覆盖和固定。
事实表明，在于旱少雨的风沙区，“有水一片绿，无水一片黄”。在植树造林、种草的过程中，如果不把水的因素首先考虑进去，势必造成“年年栽树不见树，年年种草不见草”的后果，甚至连已经成林的地区都会重新荒漠化。有水或无水是引起生态环境改善或恶化的关键因素。建议国家有关部门对此引起注意。
二、创立生态环境目标与经济利益相统一的市场运行与管理机制，加快退耕还林（草）和“四荒”治理进程，促进生态环境改善；口贫困地区人民群众脱贫致富奔小康步伐。
1999年8月，朱总理视察延安时提出“退耕还林（草），封山绿化，以粮代赈，个体承包”的政策措施后，西北地区各地退耕还林（草）的积极性很高，步伐很快。据延安市山川秀美建设办公室按照万分之一地图对照填块计算，该市至今已退耕128万亩。
调查中了解到，延安市延川县刘马家屹塔村自1996年起就创立了以生态环境目标与经济利益相统一的市场管理和运行机制实行退耕还林还草。其具体做法是：由该村出身的西安兴昌牧工商有限责任公司负责人刘世杰，将自己开办企业时积累的资产600多万元投入到全村1.5万亩黄土高原坡耕地和荒地资源的治理开发屯公司以面粉换取土地使用权，向全村每个人发面粉，大人每人每月30斤，小孩每人每月20斤，公司投资，村民投劳，以企业管理的方式，退耕还林还草，治理开发荒山，改善生态环境。公司已兴建2000亩果园，返耕种草9000多亩，舍养小尾寒羊1100多只，并在3000亩沟边塌地种上了灌木，基本实现了生态效益、经济效益和社会效益的统一。这种创新机制应在西部大开发中认真总结推广。
调查中在许多地方还了解到，在退耕还林还草中，如果不能保证农民的基本口粮和基本农田，退耕还林（草）的措施将很难得到持久、真正的贯彻落实；在生态环境建设屯如果不结合一定的经济利益，广大农民治山治水的积极性也难以调动和发挥。有的地方提出“修一退二还三”的口号，即修一亩高标准基本农田保证农民的口粮，退二亩25度以上的坡耕地，还三亩土地于林草，逐步、稳妥、有效地实施退耕还林（草）措施。
三、紧紧依靠科技进步，大力推广实用技术和高新技术，提高西部大开发中的科技含量，积极选用有利于蓄水保土的工程技术和优良植物品种。
一是淤地坝技术。此技术最显著的作用是蓄水拦沙。据黄河水利委员会对70年代以来不同水土保持措施减少入黄泥沙研究资料分析，通过淤地坝建设减少的入黄泥沙量占各种措施拦沙总量的61％。淤地坝建设不仅大大减少了入黄泥沙量，而且所淤出的土地比较肥沃，通过水利灌溉设施的配套建设，基本上可以成为每亩年产400－600公斤粮食的高标准农田，从根本上改变西部地区过去到处开荒、广种薄收、对生态环境造成严重破坏的粗放式种植方式，代之以精耕细作、少种多收、有利于生态环境改善的集约化种植方式，以较少的土地生产出一定的粮食，保证当地农民的基本口粮，为退耕还林（草）打下坚实的基础，真正地实现“林草上山，米粮下川”。
二是雨水集蓄和节水技术。西北广大地区，干旱或季节性干旱缺水十分严重，长期以来制约着当地农业和社会经济的发展，区域内至今还有相当一部分人口饮水缺乏保证，温饱问题尚待解决。近年来，西北地区各级财政、水利部门和当地政府密切配合，组织群众在条件（一般年降雨量在300毫米左右或以上）的地区，兴修水窖、水池等集雨工程，在解决群众的生活用水的同时，配合节水措施，也部分地解决了生产用水，通过种植果树、蔬菜等经济作物，取得了较好的经营效果。在陕北延安市洛川县，人均2亩苹果园，大都是靠水窖集蓄雨水，保证优质苹果稳产、高产。在内蒙古自治区清水河县，近几年来，已经建水窖4万多眼，发展节水和补水灌溉8万多亩。在陕北榆林市，一位农民起家的私人企业家高振栋，投资1286万元，在沙漠地区购买了1000亩荒沙地，建起了136个无支柱蔬菜大棚，引进了以色列的节水灌溉设备和以色列、韩国的西红柿、青椒、西葫芦等优良蔬菜品种，年产值达400万元。不仅自己致富，还带动了周围地区的农民群众脱贫，并使周围的坡耕地、沙漠地得以退耕还林还草，控制和减少了水土流失。
三是沙棘种植技术。我国西北地区干旱少雨，土地瘠薄，大部分地区直接栽种乔木难于成活或生长缓慢，植被成活和成林难度很大。作为灌木的沙棘，却有极强的生命力和快速的繁殖能力，适合在西北地区生长和大规模种植，在其他植物品种都难以成活的砒砂岩地区也可以迅速生长。以沙棘为先锋树种，不但能够快速恢复植被，而且能够尽快而且由于它的固氮能力很强，能够为其它植物的生长提供养份，创造适宜生存的环境，形成沙棘种植区的生物多样性。
水利部门多年的沙棘种植实践证明，沙棘是西北地区干旱、半干旱条件下恢复植被的最佳的先锋树种，是治理黄河泥沙经济而有效的措施，是帮助农民在贫瘠土地上发展经济、增加收入的致富树种。内蒙古自治区准格尔旗德胜西乡黑毛兔沟种植沙棘7年后，植被覆盖度达61％，侵蚀模数由每年每平方公里4万吨减少到每年每平方公里0.5万吨。中国工程院院士、北京林业大学教授关君蔚说：“利用沙棘治理砒砂岩的成功，表明治理黄河的泥沙问题和黄土高原的环境问题找到了钥匙”。
四、水上保持工作应发扬优良传统，艰苦奋斗，坚持不懈，面对新的形势，及时调整和拓宽工作思路，加大行业监管力度，努力为西部大开发创造良好的生态环境。
在这次调研活动中，我们认真总结了水利部门几十年来在水土保持工作中的得与夫，经验和教训，认为水利部门在水土保持工作中虽然历来强调统筹规划。山水田林路综合治理，但在实际工作中却表现为重工程措施，轻林草措施；过于强调和突出本部门的水土保持工作，与社会其它行业的水土保持工作联系和沟通不足。
针对以上情况，我们认为，当前，党中央、国务院十分重视全国生态环境建设和保护，并把生态环境建设作为西部大开发的根本点和切入点，江泽民总书记和朱熔基总理对建设秀美山川、退耕还林（草）作出了一系列的重要指示，全国水土保持工作在社会主义市场经济条件下面临着新的发展形势和机遇。我们在调研活动中反复强调，水利部门在水土保持工作中一定要按照汪部长调整治水思路的要求，积极研究新形势，探索新思路，再创新成绩。水土保持工作要坚决贯彻党中央、国务院的一系列方针、政策，严格执法。依法行政、依法办事，在当前和今后一个时期，水土保持工作要以建设秀美山川为目标，以治理水土流失为核心，以迟耕还林（草）为重点，以小流域为单元，以基本农田建设为基础，实行山水田林路统一规划，工程措施、生物措施和耕作措施合理配置，依靠科技进步，加强管理，突出保护，依靠深化改革，实行机制创新，加大行业监管的力度，在新的历史条件下，努力为水土保持工作开创焕然一新的发展局面，为西部大开发创造良好的生态环境。
五、西部大开发中的水资源问题，从近期来看，应以蓄水、节水为重点，就远期而言，仍需从长计议。
西北地区干旱缺水，各地蓄水、节水意识较强，蓄水、节水措施也较为落实。内蒙古自治区自1995年实施“112”集雨节灌工程（即一户农民建一座水窖或旱井，解决两亩地的灌溉水源）以来，至1999年底，已在全区建成水窖、旱井等集雨工程12万多处，可蓄集雨水1440万立方米。2000年，该区计划建设集雨工程10万处。陕西省自1996年开始实施“甘露工程”，根据省情，提出“南塘、北窖、关中井”的总体思路，在陕北地区已普遍兴修水窖蓄水。在河南的西部地区，集雨节灌也得到较为广泛的推广，并取得较好的经济效益和社会效益。广大农民称之为德政工程，体现了政府为人民群众办实事，密切了于群关系。围绕水源工程建设，豫、陕、蒙三省区都提出了一系列的有关蓄水水源工程项目。
在农业节水方面，陕西省从“八五”开始，先后投入5亿多元，对省属大型灌区进行节水改造，大力开展“方田”建设，建设防渗渠道。从1999年开始，引进世行贷款1亿美元，省上按1：1配套，总投资16.6亿元人民币，用5年时间对关中九大灌区进行改造。工程完工后，每年可节水约4亿方。内蒙古河套灌区800多万亩农田，目前每年引用黄河水56亿方，进行节水改造后，仅河套灌区每年就能节约用水16亿方。同时在有条件的灌区抓好暗管输水，在果树、蔬菜等高效经济作物上推广喷灌、滴灌、微灌等高科技节水技术，节水效果明显。
除农业节水外，西北地区还计划抓好工业和城市生活节水。把节水与技术改造结合起来，全面推广节水技术和工艺，普及城市生活节水措施。陕西省和内蒙古自治区政府都提出，今后要逐步实现以水定产、以水定需，对节水措施不落实的新建、改建、扩建项目，不予审批；对已经建成但没有落实节水措施的取水工程，要核减用水指标；对新建城镇和工业用水项目，要以水定产，引导工业布局调整和产业结构调整，逐步建设节水型城市，节水型工业，节水型社会。
尽管如此，但从总体和长远来看，西北地区的各种蓄水工程和节水措施是有一定限度的，西北地区缺水的根本特点是资源性缺水。如陕西省，人均水资源量为1290立方米，为全国平均水平的50％；耕地亩均水资源量为850立全国总面积的12．3％，居全国第3位，但水资源总量仅占全国水资源总量的1．86％，居第16位，每平方公里土地产水量为全国平均水平的15％，居第28位。因此，随着西部大开发进程的逐步实施和西北工农业的持续发展以及人民生活水平的不断提高，随着各行业节水潜力较高程度的挖掘，缺水矛盾仍是西北开发工作中的严重制约因素。因此，西北地区一方面要继续挖掘节水潜力，另一方面就远期而言，西北缺水问题仍需从长计议。
六、几点建议
1、在西部大开发战略的实施过程中，无论就当前还是长远来看，水利工作中的诸多方面如水土保持、农田水利基本建设、蓄水工程、节水灌溉、城乡供水、防洪工程等，都是关系到西部经济社会发展全局乃至全国发展全局的大事。建议在国家西部大开发工作中对有关水利项目优先考虑，统筹规划，合理安排，以便保证国家西部战略的顺利实施和全国经济、社会、环境的协调、持续发展。
2、西北省区的各级水利部门要认真抓好本地区、本流域的各项水利规划的制订及督促落实工作，紧紧抓住国家实施西部大开发战略、高度重视水利工作的有利时机，结合当前的形势和任务，抓紧制订西部大开发水利建设和水土保持生态环境建设规划。
3、在退耕还林（草）工作中，各地区、各部门都应该尊重科学，实事求是，因地制宜，按科学规律办事，不能片面强调种树而忽视水源建设。在实施植被绿化措施时，也要结合各地的气候状况、地形特点和水资源实际，宜林则林，宜草则草，扭转当前部分地方只重视营造乔木而忽视种植灌木和草的倾向。
4、集雨节灌工程是广泛解决西北干旱少雨地区群众基本生活用水和农业生产用水的有效措施，在很多地方已取得良好效果。建议我部加大对该工程的扶持力度，增加投入，加快西北地区人畜饮水问题的基本解决和贫困地区人民的脱贫。
5、认真研究和探索西部大开发中的机制创新问题。要大力推广适应市场经济体制、有利于生态环境保护、有利于贫困地区人民脱贫致富的新机制，在西部大开发中取得经济效益、社会效益和环境效益的高度统一。
6、西北地区生态环境脆弱，在西部大开发过程中，要十分注意保护生态环境。在生态环境建设中，要特别重视建设成果的管理和保护。只建不管，边治理、边破坏，不能够真正地改善西北地区的生态环境。改善生态环境要做到建设与保护并重，治理与开发结合，突出预防和保护。
总之，我们认为，在党中央、国务院的正确领导和指引下，在各级党委和政府的高度重视下，各级水利部门都应该十分珍惜历史赋予的大好机遇，积极研究新形势、新问题，勇于探索，善于实践，不断总结经验，为保证党中央、国务院西部大开发战略的顺利实施主动提供高效优质的服务。
翟浩辉
2000年4月19日
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