退出一片秀美草原 退出一条脱贫之路
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小——乌兰察布盟成功解决退耕还林还草难题纪实
储叶来
新华社记者尹洪东
加强生态建设是国家实施西部大开发战略中的工作重点之一，其中退耕还林还草是重中之重，现已在黄河、长江中上游地区全面铺开。在实际工作中，各地普遍遇到一些带有共性的难题：农民的口粮如何长期稳定供应？怎样让农民退得愿意、退得放心？应当建立一种什么样的退耕机制？怎样让农民在退耕过程中不但脱贫而且增收？怎样确保农民不走破坏生态环境的回头路？
内蒙古自治区乌兰察布盟在自觉实施退耕还林还草战略的６年中，经过大胆实践，摸索出了一套行之有效的处理退耕难题的办法，在基本没有国家优惠政策扶持的情况下，６年退耕１２００万亩，创造了“粮丰草茂畜旺人增收”的局面。
凉秋八月，记者来到乌兰察布盟，从察右后旗到四子王旗，越野车整整跑了５个小时。沿途但见，遍野牧草青青，轻风过处，绿浪翻滚，好一派秀美的大草原景象。任谁也难以置信，这竟是在沙化耕地上创造的奇迹！
在退中“有进有调”，确保农民退得放心
乌兰察布盟历史上曾是水草丰美的大草原。但从本世纪６０年代起，随着人口的增加和“以粮为纲”政策的实施，大面积毁林开荒、垦草种粮，使乌兰察布大草原逐渐消失。到９０年代初，乌兰察布盟成为内蒙古生态环境最恶劣、最贫困的地区。１９９４年，全盟３００多万人口，人均１２亩耕地，却有近百万人处于温饱线以下，占自治区总贫困人口的三分之一。风蚀沙化面积占总土地面积的７３．８％。黄沙漫漫，白昼点灯，有的村庄一夜之间被风沙掩埋，这样的景观在乌兰察布盟并不鲜见。沙进人退，不少草原人背井离乡，沦为生态难民。
为从根本上摆脱生存环境的恶化和挥之不去的贫困，彻底走出“粮化、沙化、贫困化”的怪圈，１９９４年，乌兰察布盟盟委、行署毅然作出实施退耕还林还草战略的决策。但当时的现实是，人均１２亩耕地，年产粮食只有２５０公斤左右，农民仍解决不了温饱。退耕之后，群众的吃饭问题怎么解决？
乌兰察布盟盟委书记韩振祥对记者说，过去农民只靠扩大种植面积来解决温饱问题，主要原因在于稳产高产的保灌农田面积很少、种植结构单一。全盟粮食产量低下，“种一坡，打一车，收一簸箕煮一锅”，是老百姓最形象的说法。这样低的产量，一方面是因为耕地绝大多数是沙化干旱土地，另一方面是因为当时乌兰察布盟７０％的耕地种植产量与效益极低的劣质红皮小麦和莜麦。
据此，乌兰察布盟当时确定了在退耕中“有进有调”的思路。进，通过加强水利基本设施建设，达到一人一亩稳产高产保灌农田的目标；调，顺应自然规律和市场需求调整种植结构。乌兰察布盟十年九旱，９０％的耕地属于旱地，８０％的降雨量集中在６月份以后。红皮小麦和莜麦不仅产量低（亩产不足五十公斤），而且抗灾能力弱。根据土地条件和气候特点，适宜于种植耐旱高产的晚秋作物土豆和玉米。从市场需求看，土豆价格年年增长，玉米除价格稳定外，可以通过养殖业就地转化。退耕的６年，成了乌兰察布盟种植结构彻底调整的６年，红皮小麦由１４００万亩减少到１５万亩，玉米实现零的突破，达到２５６万亩；土豆由１５０万亩增加到５００万亩。土豆亩产平均１０００公斤左右，玉米亩产３００公斤到４００公斤左右。就这样，耕地退下了一半，粮食不但没有减产，总产反而由６．５亿公斤增加到１２．５亿公斤，将近翻了一番。农民的口粮问题有效地得到解决。
察右后旗三井泉乡，曾是内蒙古最贫困的乡镇。１９９４年以前，人均１０亩地，人均五十公斤粮，收入百元钱，吃粮靠救济。全乡人口６１３０人，有近三分之一的农户含泪举家搬迁。如今，全乡已退出４．３万亩耕地种草，保留的２万亩耕地全部改种了土豆和玉米。宝山村６８岁的农民吕喜对记者说：“一开始我对退耕是咋也想不通，怕饿肚皮。我家５口人，去年种了１０亩土豆、１２亩玉米，因为大旱，土豆只产了３万斤、玉米收了７０００多斤，但吃粮不用犯愁了。土豆卖到３毛钱一斤，两斤土豆就换一斤好小麦。我那退下来的５０多亩耕地全种了草，养了１００来只羊，出栏３０多只。全家一年的收入万把块。”
建立保障和激励机制，让农民退得顺心
乌兰察布盟对退耕作了科学合理的规划。严重风蚀沙化地、砾石地、盐碱地和１５度以上的坡梁地，全部列入“退区”。“退区”内的耕地，政府与农户签定订承包合同，集中连片、统一退耕、分区域还林还草。风沙区退耕地以种植柠条、羊柴为主的灌木半灌木和沙打旺为主的多年生牧草，建成窄林带、宽草带、林草相间的灌丛草场；荒山荒坡则种植柠条及枸杞、沙棘、山杏等经济林。在此基础上，这个盟创造性地建立了一系列保障和激励机制。
乌兰察布盟调整税收政策，对退耕地一律免征农业税，对旗县实行税收“保总额、调结构、合理转移”的办法，做到旱地免税水地补，农业税减收牧业税补。同时，根据退耕任务，盟财政从新增农业税中集中一部分资金，作为退耕地减免农业税专款，年终由盟财政统一返还乡镇。对应退未退的耕地，每亩除足额征收农业税外，还加征生态建设保护费８－－１０元。
以劳力作为替代资本，建立起国家、集体、个人相结合的多渠道投入机制。种树种草需要大量资金，这对于贫困的乌兰察布盟来说，是个大难题。这个盟充分利用劳动力资源优势，以劳动积累入股的方式，来解决生态投入资金问题。仅１９９９年，全盟退耕种树种草和“三荒”治理累计投入劳动工日５５００多万个，投劳折款２．７５亿元，占总投入的５６％。其次，集中来自各个渠道的财政资金，强化政府投入，调动群众退耕种树种草的积极性。近６年，全盟每年从财政收入中拿出１２００万元，无偿为农民提供苗木和草籽，然后由村集体统一种植，统一管护，见效后拍卖给农户。
大力推进林草业产权制度改革，引进股份合作制。盟里制定了谁退耕、谁治理、谁所有、谁受益的政策，一定三十年不变，并允许继承、转让。其股份合作制的具体做法是，乡镇以土地所有权和草籽苗条入股，科技人员以技术折股，农机大户以机耕服务折股，农民以劳力折股共同组建林草开发经营实体，见效后按股分红。去年以来，这个盟对前几年退耕的已见成效的６００万亩林草地和３００万亩绿化“三荒”地实行拍卖和有偿承包，收回的资金专户储存，建立了林草开发基金。一亩见效的退耕林草地平均收取有偿转让费８０－－１００元。
乌兰察布盟盟长赵世亮说，上述保障和激励机制，不仅有效强化了农户的管护意识，调动了群众的退耕积极性，而且使林草建设走上了可持续发展之路。
绿起来、养起来，让农民不走回头路
退耕种树种草，在国家实施西部大开发战略之前，已有不少地区开始实施。但是，有一些地方的退耕并没有达到预期的效果，若干年后又重新走上毁林毁草还耕的老路。
乌兰察布盟在退耕中没有把“绿起来”作为目的，而是一开始就明确地把退耕定位在“还牧”上，让退耕的效益最终体现在畜牧业的发展上，有效地保持了退耕的稳定性。这个盟一手抓种树种草，一手抓养殖，引导农户大力发展养殖业。各级政府把扶贫等方面的资金集中用于为贫困户购买基础母畜，作为其由农转牧的补贴，将扶贫牲畜与群众退耕种树种草直接挂钩，多退多扶，少退少扶，不退不扶。一般退耕种树种草一亩政府补贴农户一只基础母畜。几年来，这个盟共筹资外购基础母畜６０多万头（只），重点投向群众退耕积极性较高的地区。由此，形成了政府投畜、群众种草、拉动退耕种树种草的局面。
退而还牧，使乌兰察布盟第一次实现了人均５亩粮田、５亩草，畜牧业发生了历史性的跨越。１９９４年，全盟牲畜饲养量７６４万头（只），今年达到１２０６万头（只），增长了５７．９％。每年畜牧业转化玉米秸秆和马铃薯茎秆１１亿公斤，消化干草１６亿公斤。农民收入当中来自畜牧业的由１５％提高到４５％以上。化德县朝阳乡猪场村，１９９４年人均１２亩耕地，收入３００元。现在，全村１４００亩耕地退出７５０亩全部种树种草，剩下６５０亩耕地建成１９０亩水浇地，主要种植玉米和土豆。干草和玉米秸秆用于养猪和养羊，去年人均牧业纯收入达到１８６０元，占农民人均纯收入的６２％。这个村的养羊大户杨志，全家４口人，过去种４６亩地，没养一只牲畜，日子贫苦。１９９５年以来，他共退下２４亩耕地种草，发展养畜，现在有十几头猪和１９０多只羊，收入超过２万元。杨志感慨地说：“过去是越种越穷，越穷越种。如今我是下辈子也不走回头路了。”
乌兰察布盟退耕６年至今，近百万贫困人口提前两年基本实现了温饱目标，农牧民人均纯收入由１９９４年的７４５元提高到１９９９年的１８３８元。过去逃离家乡的生态难民，如今已有近万人重返故土。
短评：把退耕大文章做细做实
新华社记者尹洪东 储叶来
退耕还林还草，是西部大开发战略的重要组成部分，是一个系统工程。在实施过程中，定然会面临着许多新的难题、新的矛盾。要解决这些难题、新的矛盾，必然的办法就是大胆创新、大胆实践，依靠新思路、探索新办法。在这一点上，内蒙古自治区乌兰察布盟最近６年的实践及其取得的经验，既令人振奋，又颇具借鉴价值。
乌兰察布盟的经验昭示人们，退耕工作必须正确处理好群众眼前利益与长远利益、生态效益和经济效益、生态建设和群众脱贫致富的关系。退耕符合群众的根本利益和长远利益，但群众的吃饭问题这一眼前利益如不解决，退耕就难以为继，不能为群众所接受。这个盟在工作中想群众之所想，把提高粮食单产和调整种植结构与退耕结合起来，并将着力点放在发展畜牧业上，抓住了事物的主要矛盾并找到了解决主要矛盾的办法。
乌兰察布盟的经验告诉人们，退耕工作必须建立一整套新的机制，特别是保障和激励机制。各地情况不同，退耕具体实施中的政策不可能千篇一律。但有一点是共同的，即有利于退耕工作顺利进行、有利于退耕产生实效的做法，都可以在实践中进行实践、探索。乌兰察布盟对于税收政策的调整，将扶贫牲畜与退耕直接挂钩等一系列措施，均是从实际出发、从群众利益出发的大胆创新。
乌兰察布盟的经验还启示人们，只要自力更生、艰苦奋斗，贫困地区不仅有能力改善生态面貌，也完全能够带领群众走上致富之路。乌兰察布盟是在基本没有国家优惠政策的情况下实施退耕的。这种不等不靠、埋头苦干的精神，才是乌兰察布盟经验的实质。西部退耕地区，往往既是生态环境恶劣的地区，又是经济较为贫困的地区。现在国家对退耕试点地区给予了不少优惠政策，但这些地区能不能最终绿起来、富起来，还是要靠当地干部群众的真抓实干，这才是退耕能否成功的根本保障。
大规模退耕还林还草既是一个艰巨的任务，也是一次经济结构大调整和群众脱贫致富的机遇。乌兰察布盟的经验证明，只要坚定信心，迎难而上，把工作做细做实，就完全可以开创生态建设的新局面。
（新华社呼和浩特９月6 日电）
欢迎关注水土保持生态建设微信公众号