强化项目管理 加快水土保持生态工程建设步伐
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小水利部水土保持司副司长刘震
借全国水利计划工作会议召开之际，我向各位领导、代表简要介绍一下全国水土保持生态工程建设的情况，以及今后进一步加强项目管理的打算。不妥之处，请大家指正。
一、“九五”期间水土保持生态工程建设情况
建国以来，我国在防治水土流失、保护和建设生态环境方面取得了举世瞩目的成就。从1983年开始，国家安排专项资金在全国八片水土流失严重地区开展重点治理，1986年和1989年，先后启动实施黄河中上游和长江上游水土保持重点治理工程。特别“九五”期间，国家加大了投入力度，以长江上游、黄河中游为重点的全国七大流域水土保持生态建设工程全面实施，取得了突破性进展。其主要特点：
1、投入力度加大，治理标准提高。
“九五”期间国家累计投资达41.7亿元，地方财政专项及配套资金投入达40亿元。其中国家投资：“长治”工程9.3亿元，黄河中上游重点治理工程5.8亿元，中央财政预算内专项资金水土保持工程22.4亿元，其它4.2亿元。国家年度投资额是“九五”前年份的5倍以上，投资标准从过去的每km21.5万元增加到6－10万元。
2、建设步伐加快。
“九五”期间，全国完成水土流失综合治理面积23万km2，建设基本农田4900万亩，营造水土保持林1.42亿亩，经济林5100万亩，种草2780万亩。其中：国家重点治理工程完成水土流失治理面积7.8万km2，开展重点治理小流域6000余条，建设基本农田1416万亩，营造水土保持林4200万亩，经济林1324万亩，种草650万亩，建设治沟骨干工程547座。国家重点工程建设带动了面上的治理工作，“九五”前，全国水土流失综合治理面积每年完成3－4万km2，1998年中央财政预算内专项资金水土保持项目实施后，国家投资和地方配套资金增加，调动了全社会治理水土流失的积极性，连续3年全国治理面积突破5万km2。
3、突出重点，整体推进。
“九五”期间，水土保持工程建设项目安排以西部为重点，主要集中在长江上游云、贵、川、渝等省（市）的金沙江下游、嘉陵江流域、三峡库区及贵州毕节地区，黄河中上游晋陕蒙等省（区）的无定河、三川河、皇甫川、泾洛河等水土流失严重地区，同时，兼顾中东部一些省区水土流失严重的老少、边、穷地区，如东北黑土地、珠江上游石灰岩地区、洞庭湖上游四水流域、江西赣南地区、山东沂蒙山区、河北太行山区、湖北大别山区等。西部地区国家投资占同期总投资的80％。
4、治理效益好，示范作用强。
“九五”期间国家开展的重点治理工程，特别注重治理与当地群众脱贫致富、区域经济发展、产业开发相结合，不仅取得良好的生态效益，同时取得了明显的经济和社会效益。以“长治”工程为例，累计治理水土流失面积2.8万km2，1000万亩坡耕地得到治理，800万亩陡坡耕地退耕还林还草，林草覆盖率由治理前的26％提高到46％，每年减少土壤侵蚀量1.6亿吨。通过治理，农业生产条件得到改善，治理区人均基本农田从0.74亩增加到1.04亩，人均粮食增加140公斤，经济林果面积较治理前增加3倍，人均达到0.5亩，农民人均纯收入从治理前的400多元增加到900多元。通过治理水土流失，许多地方形成了集中连片、各具特色的产业带，加快了山区经济发展，促进了治理区群众脱贫致富。
国家重点项目实施，按照因地制宜、综合治理、综合开发、集中连片的原则，以支流为骨干，以县为单位，以小流域为单元，在全国各地建设了一大批不同类型区的治理模式，有130个县、1000多条小流域成为全国水土保持生态建设的示范样板，达到了以点带面、示范辐射效果，有力地推动了全国水土保持生态工程建设。
5、项目管理逐步规范。
水土保持工程长期以来沿袭计划经济体制下的管理模式，治理任务层层下达，与资金不配套，前期工作缺乏，管理粗放。“九五”期间，通过重点工程建设，按照国家基本建设管理程序的要求，制订完善了项目管理办法和前期工作技术标准，前期工作、立项审批、计划下达、检查验收等工作逐步规范，提高了工程的质量、效益。
为保证国家水土保持重点防治工程建设质量，发挥工程建设效益，近几年，在强化项目管理方面，重点抓了以下工作：
1、完善管理办法，加强制度建设
制定了《中央财政预算内专项资金水土保持项目管理办法》和各个重点工程项目管理办法，对项目前期工作、立项审批、管理制度等方面作出了明确规定。国债项目按大的支流或区域编制了可行性研究报告，立项后按小流域编制初步设计，经审批后实施。为了加强对项目质量的监督检查，根据水土保持的实际情况，专门制定了实施水土保持生态建设工程监理工作的管理办法，开展水土保持工程监理试点。“长治”和“黄河上中游水土保持重点防治工程”，所有小流域综合治理工程都根据规划编制设计报告，经审批后实施；治沟骨干工程严格执行基本建设程序，按可研、初步设计、施工组织设计等阶段履行审批手续。
2、制定技术标准，加强前期工作
“九五”期间，制订并发布了水土保持工程规划、项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告编制4个暂行规定，这四个规定的发布执行，为水土保持项目前期工作和管理工作的规范化奠定了基础。同时，水土保持工程设计取费标准、概算定额标准正由水规总院抓紧组织编制。
组织编制完成了《“十五”及2010年水土保持生态环境建设规划》、《西部地区水土保持生态环境建设规划》等一批综合及专项工程建设规划。组织编制了《松辽流域上中游第一期水土保持生态环境建设工程项目建议书》、《珠江流域南北盘江水土保持生态环境建设工程项目建议书》等立项文件。前期工作的加强，为争取国家投资，加快水土保持生态建设打下了基础。
3、建立激励机制，加强监督检查
水土保持重点防治工程建立了以省级水利水保部门为主，流域机构督查，水利部随机抽查的监督检查制度。具体作法：一是每年对项目实施情况进行专项检查，各省以县为单位对项目实施情况进行自查，按组织领导、资金管理、任务完成、质量效益、预防监督及资料管理等方面逐条考核打分排队，对落后的县亮黄牌，限期整改，甚至取消国家重点项目。二是充分发挥流域机构的作用。在项目管理的前期工作、计划建议、监督检查等方面，由流域机构负责，做到有权有责，使项目管理能根据流域的特点，做到更深入更细致。通过强化监督检查，纠正了个别地方组织领导不力、前期工作不到位、计划下达不及时、措施布局不合理、统计报表制度不健全等问题，保证了工程建设的进度与质量。三是建立竞争激励机制，监督检查结果作为年度计划下达的依据，根据各省和流域机构的意见，实行大干大支持，小干小支持，不干不支持，鼓励先进、鞭策后进。
4、强化资金管理，保证专款专用
水土保持重点防治工程均设立专用帐户，专户储存，专帐管理，严格财务制度，主动接受审计部门的审计监督。同时，推行山西、辽宁等省实行的资金报帐制，即县（或地级）水利部门先期向施工单位预付一部分资金，其余部分待项目验收合格后拨付。各地坚持治理有规划、工程有设计、施工有合同、竣工有验收、付款有审批，保证了工程建设质量和资金专款专用。
5、坚持综合治理、综合开发，加大科技推广力度
在项目安排上，坚持集中连片、集中资金、规模治理，发挥投资效益。一是重点向西部地区倾钭，近年来，国家水土保持项目投资80％安排在西部地区。二是具体到每一个项目实施县，严格要求，资金集中到几条小流域，一条流域一条流域地治理，防止分散、撒胡椒面。
在项目组织实施中，坚持山水田林路统一规划，综合治理，工程措施、植物措施和农业技术措施优化配置，沟道治理与坡面治理相结合。狠抓基本农田建设，在提高标准质量，加强水利配套，应用农业科技，实现稳产高产上下功夫，由重数量转到重质量、重效益，促进农业生产结构的调整。
为解决植物措施成活率低、保存率和效益低的问题，重点在干旱地区，大范围推广径流整地技术、集雨节水灌溉技术、抗旱栽培技术、薄膜覆盖保墒技术等，大力推广引进新品种，培育适销对路的经济林水土保持开发产业，提高了治理效益，取得了良好效果。
国家开展重点工程建设，受到水土流失区广大干部群众的欢迎，他们把水土保持生态建设工程誉为党和政府的“德政工程”、“富民工程”。
二、当前水土保持生态建设的形势
尽管建国以来特别是改革开放以来，我国水土保持生态建设取得了显著成就，一些地区通过综合防治，土壤侵蚀程度有所减轻，但是，从最近完成的全国第二次遥感普查结果来看，全国水土流失严重、生态恶化的趋势尚未得到有效遏制，西部的长江上游和黄河中游以及长城沿线的农牧交错区水土流失仍然十分严重。长江上游的云、贵、川、渝、鄂和黄河中游地区的晋、陕、蒙、宁等省，是水土流失最严重的地区。中、东部的一些省份如黑龙江、辽宁、山东、河北等省水土流失也非常严重。
我国水土流失的特点主要有以下几个方面：
1、水土流失分布范围广、流失强度大。
不论山区、丘陵区，还是农村、城市，都存在水土流失问题。全国年均土壤侵蚀量达50多亿吨，黄土高原是水土流失最严重的区域，土壤侵蚀模数高达2－3万吨。
2、流失类型复杂。
不仅有水力侵蚀，还有风力侵蚀和冻融侵蚀。目前防治的重点主要在水蚀和水风蚀交错区。不同区域的水土流失各有特点，如西北黄土高原植被稀疏、坡陡沟深、暴雨集中，土壤流失严重；长江上游坡陡土薄，人多地少，降雨量大，坡耕地水土流失严重；东北黑土地区由于植被破坏，土地过度开垦，表层肥沃的黑土层逐渐流失；石灰岩地区和土石山区，土层变薄，土地石化。
3、危害严重。
土地沙化、石化、退化，危及当地群众的生存。全国每年因水土流失而减少的耕地达百万亩，西南石灰岩地区，大面积土地“石化”。泥沙淤积江河湖库，加剧了干旱洪涝灾害，丧失了水利工程效益。全国每年流入江河湖库的泥沙50亿吨以上，黄河下游河段已成为地上“悬河”，给防洪安全带来严重威胁。生态环境恶化，制约社会经济的可持续发展。近几年西北地区的连续干旱，去年北方地区多次沙尘暴天气，都与生态环境恶化有关，给人民生活与经济发展带来严重危害。水土流失已严重影响到人们的生产、生活和国家生态环境的安全，制约了社会经济的可持续发展。因此，中国水土流失治理的难度大、任务重，对其艰巨性、长期性和复杂性要有充分的估计和认识。
当前，国民经济和社会发展对水土保持生态环境建设提出了新的要求，党中央国务院对水土保持生态环境建设作出了一系列新的重大战略决策和部署，将其确立为21世纪中国经济和社会持续发展的一项重要的基础工程，作为西部大开发的四个战略重点之一。全社会对水土保持生态环境建设高度关注，成为一个热点问题。大江大河整治、防洪保安要求上中游地区加快水土流失治理，减少泥沙危害。人们迫切要求有良好的生态环境，山要绿、水要清、环境要美，把生态环境好坏作为衡量生活质量的重要标准之一。水土流失区的群众要脱贫致富奔小康。农村实行产业结构调整，对水土流失区改善农业生产条件也提出了新的要求。
面对当前的形势和要求，水土保持生态工程建设还存在不少问题，主要有以下五个方面：一是投入不足、治理速度慢、质量和效益不高，重点治理仅占总治理面积的1/3左右，面上治理国家没有投入，治理质量效益差，有待治理的面积还很大，任务极其艰巨；二是项目管理与当前国家基本建设管理要求不够适应。不少地方对水土保持工程按项目管理的重要性认识不够，前期工作质量不高，项目贮备不足，管理不规范；三是有的地方资金安排分散，撒胡椒面，搞人情工程，不执行项目管理规定，结果难以实现预期治理效果；四是工程建设中科技含量低。科研成果同生产结合不紧，高新和实用技术应用推广不够，影响到工程建设的质量与效益；五是基础工作薄弱，信息反馈不及时。水土流失状况、工程效益监测手段落后，有的省项目执行、完成情况没有总结报告，统计制度不健全，项目管理文件档案不规范，项目建设进度报表迟迟报不上来，影响了国家对整个项目执行情况的了解。
这些问题的存在，不仅影响到水土保持生态建设工程的质量、效益，而且不能适应新形势的要求，是当前工作亟待解决的问题。
三、明确目标，突出重点，整体推进水土保持生态建设
（一）近期水土保持生态建设的思路、目标与任务
“十五”期间，我国水土保持生态建设要坚持成功的经验，同时要适应新形势，调整思路，采取新对策，在水土保持生态建设的速度、质量和效益方面要取得新的突破和进展。水土保持生态建设工程的思路是：按照江泽民总书记提出的，把水土保持作为改善农业生产、生态环境和治理江河的根本措施，以长江上游、黄河中上游和农牧交错区为重点，以水土资源有效保护、综合治理、合理开发、科学利用为主线，以减轻水旱风沙灾害，建设良好生态环境为目标，促进经济和社会的可持续发展。
其近期目标与任务是：进一步加快对水土流失严重地区的综合治理，“十五”期间完成综合治理面积25万km2，实施重点保护面积50万km2，基本遏制生态环境恶化的趋势；使进入大江大河的泥沙得到减少；建立起全国水土流失动态监测网络和信息系统；水土保持科技要有新的突破和进展。为改善城乡生态环境，提高人们的生活质量，发展经济做出新的贡献。
实现上述目标任务，要坚持几十年来水土保持实践的成功经验：一要坚持预防为主，保护优先的方针，强化水土保持监督管理，减少人为造成的水土流失，巩固治理成果。二要坚持以小流域为单元的综合治理，工程措施、生物措施和农业技术措施相结合。三要坚持深化改革，建立多元化的投入机制，调动全社会治理水土流失的积极性。四要坚持治理水土流失与当地群众脱贫致富、经济发展相结合。同时，要转变观念，适应新形势，采取新的对策：一是在指导思想上必须明确把保护和改善生态环境放在首位，突出生态效益，处理好生态效益和经济效益的关系，把生态建设与提高群众收入和生活水平有机结合起来。二是在防治的方略上，要把人工治理同自然恢复、严格保护结合起来，尊重自然规律，加大封育管护力度，依靠自然的力量加快生态环境改善的步伐。三是在组织方式上，要适应市场经济的要求，采取政府推动和市场机制推动相结合的办法，调动全社会的积极性参与水土流失治理。四是在综合治理措施上，进一步优化措施配置。要尊重科学，因地制宜，抓关键性措施。黄土高原多沙粗沙区，要加强以治沟骨干工程为重点的坝系建设，达到上拦下保，减少泥沙下泄。长江上游要搞好坡改梯、退耕还林和坡面水系工程。要充分考虑水资源的承载能力，在不同区域，植被建设要量水而行，西北以草灌为主，科学选育耐旱树种草种，大力推行集雨节灌，合理开发利用水资源。五是在项目管理上，要建立适应水土保持工程特点和国家基本建设程序要求的管理制度。
（二）水土保持生态建设重点工程布局及主要措施
1、重点工程布局
今后一个时期，水土保持生态建设初步明确以下七项重点工程：
（1）黄河中游减沙工程：主要在晋陕蒙接壤的黄河河龙（河口－龙门）多沙粗沙区，包括砒砂岩区，面积7.86万km2，是黄河流域水土流失最为严重的地区，沟道来沙比重大。治沟必须以工程为主，主要措施：在干、支、毛沟建设谷坊、淤地坝、骨干坝、小水库一系列相互配套的坝系，拦沙淤地造田，减少泥沙下泄，退耕还林还草。在砒砂岩地区大力营造沙棘林，改善生态环境。
（2）长江上游坡面水土整治工程：金沙江下游、嘉陵江流域、三峡库区等区域，水土流失面积22万km2。区内人口密度大，人均耕地少，坡陡土薄，坡耕地水土流失严重。主要措施：在建设基本农田的基础上，配套以蓄、引、排、灌为主的坡面水系工程，通过工程整治使水不乱流、土不受冲，保护和合理利用水土资源。
（3）石灰岩地区土地抢救工程：主要涉及云南、贵州、广西三省（区），水土流失面积12万km2。区内人多地少，山陡土薄，土地“石化”现象严重。重点措施实施坡改梯，保护耕地资源，提高土地生产力，促进退耕还林和植被恢复。
（4）农牧交错区防沙治沙综合治理工程：主要分布于长城沿线一带，重点区域水土流失面积5.6万km2。区内人口相对密集，水蚀、风蚀交错，水土流失、土地沙化严重。主要措施是：因地制宜，沙水田林草路综合治理，发展乔灌草相结合的防风固沙林带，引水拉沙，建设基本农田，推广节水灌溉技术，发展高效农牧业，退耕还林还草，减少风沙危害。
（5）内陆河流域生态绿洲恢复工程：重点是新疆和内蒙古的塔河、黑河等流域下游，主要问题是干旱缺水，河道干涸，天然植被死亡，绿洲缩小，沙化面积扩大。主要措施：在水资源统一管理和合理调配，保证生态用水的前提下，下游地区有效利用水资源，大力发展草灌植被，保护和恢复生态绿洲。同时，严格执法，禁止滥采乱挖，减少对植被的破坏。
（6）东北黑土地保护工程：主要分布在东北的黑龙江等省，水土流失面积4.5万km2。黑土地表层土壤疏松，流失严重，部分地区已露出黄土母质，丧失生产力。主要措施是：建立坡顶及分水岭防护林和坡面防护林，建设水平梯田，推行横坡垄作，修建沟头防护工程。
（7）重要水源型水库保护工程：水源型水库是保障国民经济发展和人民生活安全的基础，减轻泥沙淤积，对发挥水库效益具有重要意义。重要水源水库有：丹江口、潘家口、万家寨、汾河、密云、官厅等水库，实行以小流域为单元的综合治理，减少泥沙入库。
2、主要措施
（1）切实加强前期工作，强化项目管理。当前，要重点抓好长江上游坡面水土整治工程、黄河中游减沙工程、珠江上游土地抢救工程、内陆河流域生态绿洲恢复工程、全国水土保持监测网络与信息管理系统、松辽流域上中游第一期水土保持生态环境建设工程等项目的前期立项工作，争取在“十五”期间纳入国家基本建设计划和西部大开发标志性建设工程。按照“水土保持项目前期工作编制规定”开展前期工作，严格执行水土保持项目可行性研究报告审查、初步设计审批制度。真正做到项目实施有规划、有可研、有设计。
（2）大力推行水土保持工程建设管理的有关制度。水土保持项目按基建程序管理，要因地制宜，在逐步推行项目责任制、招投标制和监理制的基础上，也要根据水土保持工程自身的特点，推行科技承包制、产权预先确认制、资金支付报帐制，确保工程建设的质量、标准和效益。为适应“两工”取消的形势，研究试行国家重点项目群众申请制度，作到群众投工投劳自觉自愿，绝不强求，同时，要研究提高单位面积国家补助投资标准。招投标制应根据各地条件、项目特点进行，国家重点防治工程中的治沟骨干工程、淤地坝和集中连片的机修梯田，应推行招投标制，并实施监理。
（3）深化改革，创新机制。水土保持生态建设的发展必须在政策上有突破、机制上有创新，调动全社会投入水土保持事业的积极性。要遵循经济规律，面向市场，深化改革，创新机制，落实“四荒”资源治理开发政策，积极推进大户治理，实现“以大带小”，吸引社会各方面的资金投入水土保持生态建设。在重点工程施工中，要总结推广专业队治理的经验，组织机械化施工，集中连片，规模治理，连续治理，保证工程建设进度和质量。
（4）防治结合，强化保护。一是加大《水土保持法》执法力度，减少人为破坏。二是加强对重点工程治理成果的管护，建立管理责任制，依法保护治理开发者的合法权益。三是要结合各地实际，把封育保护与重点治理结合起来。在人口相对密集的地区，实施小流域综合治理、综合开发，解决好群众的粮食和收入问题，采取围封、禁牧、舍饲养殖等措施，推进大范围的退耕还林还草和植被的保护与恢复。
（5）依靠科技，提高工程建设效益。在工程建设中，要大力推广水土保持实用技术，建立科研与生产相结合的新机制。充分发挥科技专家和技术人员的作用，在项目评估、实用技术推广、检查验收等环节上把关。组织开展对当前生产实践急需解决的重大课题的攻关。在重点项目建设中大力推行水土保持科技承包责任制。加强水土保持技术培训和基层科技服务体系建设，切实提高水土保持科技含量。
（6）搞好基础工作，加强行业管理。所有国家重点防治工程项目，项目档案管理必须规范有序，制度健全。要配备微机和相应的软件，培训专门人员，档案管理、统计报表、图件制作、成果汇报要微机化。应用推广计算机、遥感、地理信息和地球定位系统等“3S”高新技术，建立全国水土保持生态监测网络和信息系统，以信息化促进水土保持工程管理现代化。
要把水土保持重点工程建设作为国家生态环境建设的主体工程，积极引导有关行业、部门和社会资金按照水土保持规划确定的技术路线实施，水行政主管要搞好水土保持生态建设的综合协调、技术指导工作，依法行政，归口管理。
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