为了母亲河不再失血
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小——《中华人民共和国水土保持法》走过十年（黄河篇）
孟宪江 郭志强 吴永亮
就水土保持工作而言，我们的母亲河————黄河，既是老大，又是“老大难”。历史上水土流失形成的下游河道泥沙淤积，使黄河素以“地上悬河”、“心腹之患”而著称于世。在《水土保持法》走过十年之际，我们纵跨山西、陕西、甘肃、宁夏几省区，专门采访了黄河流域的水土保持情况，发现这些过去并不为人们所广泛关注的工作，正在悄悄发生着深刻变革。
A 如何提高治理成果保存率
“年年造林不见林”、“春天栽，秋天拔，冬天作柴熬热茶”，老百姓编的这句顺口溜，曾经深深刺激和强烈震撼过甘肃省庆阳地区西峰市水保工作者的心。
1994年，西峰市采用群众大会战的传统作法，栽下了8400亩的水保林，可到第二年一查仅4200亩成活率才50％。同样在各地水保工作中治理成果管护实际上已成为水土保持工作中一个带有普遍性的重大问题。
为了把治理与管护结合起来，流域各地新招不断：甘肃西峰市开始探索把水保治理当作一项建设工程来抓，走市场化道路。据甘肃庆阳地区主管预防监督工作的副局长王琪介绍，1996年，西峰市水保局发动群众修工程，但把栽树项目外包给了专业造林队，结果，林木成活率达到了80％以上。水保局付款给专业造林队的方式也很“艺术”。造林伊始，先给30％的启动费，成活率验收达到85％以上，造林款再全部付清。达不到者，必须补植。山西省灵石县也正在大力推行“专业队治理、成活率算账”的新型管理方式。全县已组建了6支专业造林队，230多人常年从事造林工作，既保证了工程进度，也保证了质量和效益。到目前为止，全县共有承包购买总户数381户，承包拍卖总面积68617亩。
为全面解决淤地坝的建、管、用脱节问题，充分发挥水保工程效益，陕西省榆林市、延安市等地抓住产权制度这个主要矛盾，深入开展改革探索，承包经营、股份合作，谁建谁用，以坝养坝等模式应运而生。以经营者为主体的多层次淤地坝建管投入机制，解决了长期存在的管护难问题，也使得不少因管理不善、年久失修的老坝焕发了第二次青春，并初步形成了以坝地建设为突破口的小流域生态建设综合开发态势。 黄河流域各地在实践中不断探索治理成果管护办法，相继形成了集体管护，
个体承包管护，集体管理与个人开发维护相结合，股份合作等水保治理成果管护形式。
采访中，基层干部普遍反映，管护难的一个根本原因是管护经费落实难。《国务院关于加强水土保持工作的通知》明确规定：“在水土保持经费中按排20％的资金用于预防、监督和管护。”但除宁夏自治区外，黄河流域其它各省（区）都没有落实这项规定，而且距离还比较大。不少地方提出，要想真正解决这个问题，把水保预防监督一票否决制逐步落到实处，必须在经费安排和项目审批时，上级领导机关带头把好这一关。否则就难以扭转长期形成的治理成果保存率低的窘迫局面，给国家有限的财力、物力继续造成巨大浪费。
这种情况也从一个侧面反映出“预防为主”的水土保持工作方针还没有真正普遍为各级领导所认识和接受，特别是近几年水保投资力度加大后，不少地方领导热衷于争项目、抓投资，对预防监督和治理成果的管理保护则普遍缺乏应有的重视和投入。
这些地方水保人士的建议，实际上是提出了水保工作中面临的又一个新焦点————水保经费安排取向应有较大调整。
B “水保监督不是收费”
水土流失补偿费和防治费是水保监督管理部门依法征收的水保规费。它的基本使用原则是“取之于水土，用之于水土”，最终还是要投入到水土流失防治工作中去。然而在实际征收过程中，少数生产建设单位却对“两费”征缴不甚理解，甚至抱有某种偏见。
陕西省榆林市将“两费”的使用管理作为一项硬指标，要求各县（区）严格执行“收支两条线”管理。据统计，全市已累计投入“两费”治理资金达756.36万元，建设精品工程，发挥典型带动效应，大大推动了恢复治理工作的深入开展。
志丹县境内丰富的石油、天然气资源吸引了众多开采企业，同时也造成了大量的水土流失。该县水保监督站针对本地实际，逐步探索出“以返还治理为突破口”的工作思路，提出谁按规定缴费才给谁审批开采许可的办法，并先后用“两费”返还治理了一条小流域，两个水保示范村，20个石油井场治理点等，治理面积达18000亩。返还治理示范工程有效地解除了生产建设单位的消极抵触思想，积极推动了生产建设单位自行治理水土流失工作的深入开展，也逐步树立了水保监督执法队伍的良好形象。
据介绍，尽管水利部在水土保持预防监督规范化建设中已明确要求，预防监督机构必须是经编委批准的行政机构或全额拨款事业单位，但仍有不少县（市）的水保监督机构无正常的财政经费供给，令其全部或部分依靠自收自支。这是社会上产生水保监督就是收费等等误解的根本原因。这个问题已经到了各级政府应该下决心解决的时候了。
C 水保要搞生态经济型
在山西省平陆县，记者很高兴参观了“黄土高原坡地植物篱水保效益试验研究”项目基地。该项目是为探索和研究黄土高原水土流失防治的新途径、新技术，由水利部水保司于1996年春予以立项开展的。
在一片坡度较陡，面积不大，由高而低的条状梯级坡地上，用花椒、石榴、黄花菜、香椿、金银花等好几种经济作物培育成的植物篱，密密匝匝，生机盎然。专家们介绍说，经过几年的试验表明：植物篱具有保水保土和促进坡地向梯田或条田化方向转化的良好效能，能够较大幅度地提高坡地产出能力。他们选择经济价值比较高的花椒、香椿、石榴、黄花菜、金银花等经济植物培育植物篱，并收经济效益和生态效益之利，的确值得广泛推广。
在甘肃省天水市兴建的全国最大的城郊型水土保持生态示范区———— 河示范区，是黄河流域第一个高科技示范区。这里建立的中心苗圃，引进、繁育、推广国内名优特新树种，包括红雪桃、美国大樱桃、凯特杏等18种，为示范区实施果品名牌战略起到了积极的推动作用。在开展硬科学研究的同时， 河示范区还在如何加强水土保持生态工程建设管理，改革和创新管理机制方面进行了大胆探索。他们积极推行的项目法人负责制、工程监理制、资金管理报账制等等，已初见成效。
D 要进一步加强预防监督
八十年代末，黄河流域水土保持预防监督工作在全国率先起步。又历经十年奋战，成绩斐然。宣传工作显著加强；执法、法规、监测“三大体系”建设长足发展；水保监督执法力度不断加大；生产及开发建设项目水保方案执行情况逐年好转；人为水土流失发展势头得到初步遏制。
十年的监督执法实践，黄河流域也总结出了不少的好经验：
宣传工作是基础，领导重视是关键。
水保监督执法工作每前进一步，都离不开各级党委、人大和政府领导的重视与支持。因此，面向领导的宣传有时比对社会对群众的宣传还重要，还关键，收效还大。领导的认识通了，就会一通百通。领导不通，就会困难重重。宁夏自治区预防监督工作得到区人大的大力支持，工作就搞得出色，尝到了这方面的甜头；逐步理顺同各相关部门之间的关系，加强合作，努力改善监督执法环境，是搞好水保监督执法的重要环节；选准主攻行业，抓住典型案件，突破一案，震慑一片，带动全面。山西省每年都经过综合分析，确定主攻行业和其中的典型案件，通过典型案件查处来推动预防监督工作在一个行业的全面进展；预防监督工作经费少，难度大，政策法规性强，又容易得罪人，必须有一支政治过硬，业务精通，敢打硬仗而且善打硬仗的队伍。尤其是这支队伍的各级带头人更为关键。甘肃省水保局局长石观海亲自抓预防监督，党委书记张长松鼎力支持，使甘肃的预防监督工作做得既扎实又深入。甘肃庆阳地区主管预防监督工作的副局长王琪，上任时间不长，但他铁面无私，敢于碰硬，很快就打开了工作局面，深得领导和群众好评。陕西水保局监督处副处长茹建峰业务精，作风硬，把该省的预防监督规范化建设工作抓得井井有条。河南省水保处主管预防监督工作的副处长田颖超，善于攻坚，勇于开拓，把河南的预防监督工作搞得有声有色。还是那句老话：“火车跑得快，全靠车头带。”
这次采访中，基层工作的同志也反映，尽管预防监督工作取得了很大成绩，但也存在不少问题和困难：预防为主、综合防治的正确思想还没有在各级领导头脑中真正树立起来，实际工作安排上体现的更不够；执法体系建设还难以很好地适应形势发展要求；监测体系建设起步晚、经费少、力度不够；预防监督经费缺乏正常来源渠道，全面开展工作难等。
基层水保人士根据多年的执法实践，还对《水土保持法》提出了一些建设性意见。如《水土保持法》第三十六条明确规定，对生产建设单位责令停业治理由各级人民政府决定。但对于国家大中型生产建设项目，由于项目级别高，投资多，执法难度非常大。而对于地方小型生产建设项目，往往只注重经济利益，地方保护及行政干预比较多，同样使法律难以执行。因此在修改《水土保持法》时，建议对生产建设单位责令停业治理交由水行政主管部门决定。
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