以“三个代表”重要思想为指导再造黄土高原秀美山川
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小（黄委水土保持局）
今年7月1日，江泽民总书记在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的重要讲话中，全面系统地阐述了“三个代表”的重要思想，要求全党正确认识和全面贯彻“三个代表”的要求，按照“三个代表”要求加强和改进党的建设。这一重要讲话，是马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论的继承和发展，具有深远的历史意义和现实意义。认真学习、深刻领会和坚决贯彻这一讲话精神和“三个代表”的重要思想，对于我们加强党的领导，搞好党的建设，正确认识新形势下治黄工作的新任务、新要求，抓住新机遇，增强紧迫感，理清工作思路，把握工作方向，做好黄河的水土保持生态建设工作，有着十分重要的作用和影响。
一、水土流失是头号生态问题，是黄河复杂难治的根源
江泽民总书记在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中指出：“要促进人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活。坚持可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，改善生态环境和美化生活环境，改善公共设施和社会福利设施。努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。”
水与土是人类生存之本，也是经济社会发展的最重要资源，更是环境的主要组成部分。1993年国务院5号文件中明确提出，水土保持是我们必须长期坚持一项基本国策。正确认识和把握黄河流域黄土高原地区的水土流失特点，对于有针对性、健康地开展水土保持工作，改善生态环境，促进区域人口、资源、环境和经济社会的可持续发展，实现黄河的长治久安，具有重要的意义。
黄河中上游的黄土高原地区，西起日月山，东至太行山，南靠秦岭，北抵阴山，涉及青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南7省区的46个地(盟、州、市)，306个县(旗、市、区)，总人口9000多万，总面积64万平方公里，是我国乃至世界上水土流失最严重、生态环境最脆弱的地区。
1、黄土高原的水土流失是长期自然和人为因素综合作用的结果。据考证，早在240万年前的黄土沉积期间，这里就有了自然侵蚀现象。起伏不平的地貌，疏松易蚀而深厚的黄土土质，加之气候变迁，暴雨集中、强度大，构成了其严重水土流失的自然因素。以后随着人口数量的增加，人类活动的频繁，经济社会发展对土地环境资源的持续需求，历史上战乱连绵造成的破坏，使天然森林、草原植被不断毁坏，数量骤减，现在黄土高原地区已基本不存在原始天然森林植被，较大的子午岭、六盘山两个次生林区，建国以来共损失林地面积5200km2，林缘线后退了8－40km，现有面积仅为2.34万平方公里。人为因素的影响，进一步加剧了土壤侵蚀，使生态环境急剧恶化。
2、水土流失严重，土壤侵蚀强度大，是生态环境诸要素中的首要问题。黄土高原地区举世瞩目的水土流失，成为区域内恶劣生态环境的主要表现形式。根据国务院1990年公布的遥感调查资料，区域内侵蚀模数大于1000t/km2.a的轻度以上水土流失面积达45.4万km2，占全区土地总面积的70．9%。其中，水力侵蚀面积33.7万km2，风力侵蚀面积11.7万km2。侵蚀模数大于8000t/km2.a的极强度和侵蚀模数大于15000t/km2.a的剧烈水蚀面积分别占到全国同类面积的64%和89%。局部地区的侵蚀模数在30000 T/km2·a以上。水土流失类型多样，成因复杂。丘陵沟壑区、高塬沟壑区、土石山区、风沙区等九个类型区水土流失特点各不相同。面蚀、沟蚀，水蚀、风蚀等相互交融，特别是由于黄土的土层深厚和其明显的垂直节理性，使崩塌、滑塌、泻溜等重力侵蚀异常活跃，治理难度很大。由于黄土高原地区土层深厚，土质疏松，侵蚀年代久远，坡陡沟深，山区面积大，现代水土流失虽然主要来自沟道，但土壤侵蚀的源头却是在坡面，特别是坡耕地。在暴雨等外营力的作用下，坡地地表侵蚀加剧，水土流失越来越严重。改善黄土高原的生态环境，必须首先治理黄土高原的水土流失。
3、严重的水土流失加速了荒漠化的发展，恶化了生态环境。水土流失是荒漠化形成的重要过程，黄土高原水土流失区的西、北部，与我国主要的荒漠化区域相连，水土流失与荒漠化交错发展。由于严重水土流失使黄土高原地区抵御荒漠化侵袭的能力降低，我国每年2100平方公里的荒漠化发展速度，对黄土高原造成极大威胁，风沙区等部分水土流失区实际上已经成为半荒漠化土地。水土流失还把地形切割得支离破碎、千沟万壑，全区长度大于0.5公里的大小沟道达27万多条；加剧了土地和小气候的干旱程度以及其它自然灾害的发生，据甘肃省18个县连续44年的资料，旱年或大旱年17年，占38．6%；其他灾害年份19年，占43．2%；使原有植被破坏，新增人工植被难度增大，限制了生物多样性的发展，人工造林多年保存率仅有15－30％。水土流失是黄土高原地区生态环境恶化的根源。
4、水土流失制约社会经济的可持续发展，造成群众生活贫困。年复一年的水土流失，表土被持续冲刷，土层变薄，地表“沙化”、 “石化”，田间持水力下降，土壤肥力衰减，生产能力下降，粮食产量低而不稳，坡耕地正常年景的亩产量一般只有25～50kg。水库、渠道淤塞严重，各种水利设施难以正常运行。全区每年的输沙量，相当于全区现有2.8亿亩耕地年均损失耕作层0．6cm，严重流失区则在1cm以上，是土壤形成过程的200～400倍。董志塬是黄土高原地区最大的高平原,自唐代以来的1300多年间,塬地被蚕食面积达90余万亩,年平均损失约690亩。土地是人类生存之本,水土流失导致黄土高原地区土地的严重破坏，极大地影响了当地人民的生产、生活和生存,阻碍着区域经济的振兴与持续发展，形成“越穷越垦,越垦越流失,越流失越穷”的恶性循环,是当地经济落后和群众生活贫困的根源。在国家“八七”扶贫计划592个贫困县、8000万贫困人口中,黄土高原就有126个贫困县、2300万贫困人口,是我国两大片极度贫困地区之一。
5、黄土高原地区产沙量大，产沙区域集中，大量泥沙淤积下游河床，威胁黄河防洪安全，限制水资源利用，是黄河复杂难治的根源。黄土高原平均每年输入黄河的泥沙量达16亿吨，从黄河中游的河口镇至龙门区间，以及泾洛渭河上游，共21.2万平方公里的多沙区，其输入黄河的沙量平均每年达14亿吨以上，占黄河总输沙量的近90%。大量泥沙流入黄河，使黄河水的平均含沙量高达35公斤，成为世界上含沙量最高的河流。这些泥沙中，平均每年约有４亿吨沉积在下游河床内，使河床抬高近10公分。现在黄河下游河床平均高出两岸地面4～6米，形成举世闻名的“地上悬河”，泄洪能力大为减弱，洪水威胁加剧。1996年8月花园口洪峰流量7600m3/秒，其水位比1958年的22300 m3/秒的大洪水还高0.91米，淹没滩地22.9万公顷，使107万人受灾。黄河洪水危害成为中华民族的“心腹之患”，直接威胁着下游两岸数千万人民生命财产的安全和经济建设、社会发展。同时，水土流失不仅使水资源利用十分困难，而且为了把大量泥沙输送入海，每年汛期要占用输沙水量约150亿立方米，使黄河水资源利用受到限制。
6、区域广大，坡耕地多，交通条件差，群众居住分散，人口增长快，增大了水土流失治理和生态环境改善的难度。黄土高原地区总面积64万平方公里，现有坡耕地约1亿亩左右，很多地方粮田仍主要由坡耕地构成，粮食生产的来源也主要是依靠坡耕地。这些坡耕地，不仅水土流失严重，而且抵御自然灾害能力弱，生产能力很低，不能从根本上保证稳定解决农民的吃饭问题，反过来又促使农民陡坡开荒、毁林毁草开荒，加大坡耕地的开垦力度，这也是坡耕地退耕的阻力和难度很大的深层次原因。黄土高原多为山区，地貌复杂，在长期严重的水土流失作用下，地形支离破碎，千沟万壑，现有交通条件特别是乡村的交通条件很差，交通建设的难度和投入也很大。受自然、历史和经济因素的影响，群众的居住分散，多以自然村的形式设居住点，一般的自然村只有几十户甚至几户人家，与乡镇的距离较远。在这样的情况下，一方面相应地加大了对水土资源开发，特别是对脆弱生产环境的压力，另一方面也使国家“以粮代赈”政策措施的实施难度和成本加大。在秦汉时期，黄土高原地区约有人口800万，人口密度每平方公里只有几人到十几人，1949年新中国成立时人口达到3639万人，到现在，人口翻了近3番。人口的快速增长，对生活资料需求的急速增加，使毁林毁草、陡坡开荒、扩大耕作面积就成为必然的结局。在黄土高原地区目前的生产力水平下，每增加1人，就需增加2－3亩的基本农田用以解决粮食自给问题，如果进行坡耕地耕种，则需开垦荒地6－8亩。1949年全区耕地面积为1.9亿亩，而到80年代初期达到2.8亿亩。吕梁山西麓的晋西8县（偏关、五寨、保德、河曲、神池、岢岚、岚县、兴县）在明朝万历年间只有耕地10.27万公顷，但到了1985年，耕地总面积已达41.3万公顷，增长了3倍。
7、气候干旱，水资源缺乏，成为植物生长和生态环境改善的最大障碍。黄土高原处于我国干旱半干旱地区，降雨稀少，蒸发量大，气候干燥，年降雨量大部分地区只有400mm左右，相当一部分地区低于350mm以下，在一些高地草原区、干旱草原区，年降雨量甚至在100mm以下，气候极度干旱。有限的降雨，在年际年内的分配也极不均匀，十年九旱， 6－9月降雨占到全年降雨量的60－70％，降雨集中，强度大，暴雨多，水资源的利用难度大。在干旱年份，很多地方的人畜吃水都难以解决，农作物用水、林草用水也就更难满足。这一地区所处的黄河流域水资源总量也较全国其他地区贫乏，全区水资源供需矛盾非常突出。因而，黄土高原的水资源问题，也就成为生态环境保护和改善的关键问题。
二、水土保持生态建设是黄河治理的根本措施
黄土高原地区几十年水土保持生态建设的实践证明，只有坚持中国共产党的领导，坚持马克思主义、毛泽东思想，高举邓小平理论的伟大旗帜，努力实践“三个代表”的重要思想，一切从实际出发，从人民群众的根本利益出发，水土流失治理才能取得巨大成就，生态环境才能最终得到改善，黄河治理的目标才能实现。
黄土高原水土保持工作的不断完善和发展，真正体现了我们党是始终代表着中国先进生产力的发展要求
黄土高原的人民群众与水土流失斗争的历史非常悠久。早在奴隶社会，就有大禹“平治水土”的传说。“水土保持”一词，也是由黄土高原于民国后期首先使用，并逐步推广到全国和世界上的。天水水土保持试验站建立于1942年,是我国最早的水土保持科学试验站。但是，由于科学技术和社会制度的原因，直至新中国成立前，这些水土保持活动基本上还处于自发的状态。
中华人民共和国成立后，黄土高原作为我国水土保持工作的重点地区，得到党和国家的高度重视，在全国率先开展了大规模的水土流失治理活动。从典型示范到全面发展；从单项措施、分散治理到以小流域为单元，不同类型区分类指导的综合治理；从防护性治理到治理开发相结合，生态、经济、社会效益协调发展。
党和国家领导人十分关心黄土高原地区的水土保持工作。毛泽东、周恩来、朱德等老一辈无产阶级革命家，都对黄土高原的水土保持作过重要指示。特别是九十年代以来，党中央第三代领导集体，高瞻远瞩，审时度势，站在历史的高度，对水土保持生态环境建设作出了一系列重大战略部署。1997年6月，姜春云副总理就陕北的水土保持工作向中央提出调查报告，8月5日，江泽民总书记对调查报告作出重要批示，指出：“陕北地区治理水土流失，改善生态环境的措施和经验是好的。”“历史遗留下来的这种恶劣的生态环境，要靠我们发挥社会主义制度的优越性，发扬艰苦创业的精神，齐心协力地大抓植树造林，绿化荒漠，建设生态农业去加以根本的改观。经过一代一代人长期地、持续地奋斗，再造一个山川秀美的西北地区，应该是可以实现的。”8月12日，李鹏委员长批示：“提出一个治理黄土高原水土流失的工程规划，争取十五年初见成效，三十年大见成效，为根治黄河做出应有的贡献。”1999年6月，江总书记亲临黄河视察并主持召开黄河治理开发座谈会，明确指出：“必须把水土保持作为改善农业条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施持之以恒地抓紧抓好。”1999年8月和11月朱镕基总理视察西北几省区，要求必须把生态环境建设作为西部大开发的根本和切入点，并提出了“退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的生态环境建设政策措施。
党中央和国务院的高度重视，为加快黄河的水土保持生态环境建设步伐提供了千载难逢的历史机遇。五年来，国家在黄河流域上马了一系列水土保持生态建设重点工程项目，生态环境建设重点县达到了153个，中央财政预算内专项资金水土保持项目（债券）涉及109个县，国家农业综合开发水土保持项目有10个县，退耕还林还草项目84个县，全国水土保持生态建设“十百千”示范工程涉及90个县。特别是刚刚启动实施的黄河水土保持生态工程，标志着黄河流域水土保持生态建设进入了一个新的发展时期，其中的重点支流防治、示范区建设、治沟骨干工程、小流域综合治理试点等项目进展顺利。无定河等四大重点治理区继续得到推进，三川河成为全国第一个通过国家验收的大型支流水土保持工程；黄土高原水土保持世行贷款项目一期工程已顺利结束，二期工程正式立项实施。据不完全统计，“九五”期间中央投入黄河流域的水土保持经费达到约30亿元，是“八五”期间的6倍，超过了“八五”以前45年的投资总和。这些国家重点项目的开展，极大地推动了黄河水土流失的治理工作。
据统计，1996—2000年，全流域共完成水土流失初步治理面积约6万km2，较“八五”期间的4.6万km2提高了近30%。平均年治理速度1.2万km2，较“八五”每年增加治理面积约3000 km2，是建国以来发展最快的时期。特别到1998年后，每年完成的治理面积出现了历史性的突破，达到1.25万km2，2000年更是超过了1.3万km2。在这五年中，共安排建设治沟骨干工程547座，使1986年以来开展的这项建设工程总数达到1400多座；建设水土保持林草植被443.5万hm2；实施坡地整治工程142.5万hm2；建设淤地坝1.4万座，配套建设小型水利水保工程100多万处。到2000年底，黄河流域水土保持初步治理措施面积累计达到18万km2。
黄土高原水土保持思路的不断调整和创新，真正体现了我们党是始终代表着中国先进文化的前进方向
黄土高原水土流失举世闻名，是头号生态环境问题，已成为社会的共同认识。水土保持的作用与地位，也随着治黄实践的发展而不断提高。通过对《黄河的重大问题及其对策》的研究，认真总结黄河治理和水土保持的成就、经验及教训，分析目前面临的治黄形势，认识到黄河上中游地区的水土流失治理，是解决黄河复杂难治的根本，只有把黄河防洪安全、水资源开发利用和中上游的生态建设三者统筹考虑，标本兼治，才有望实现黄河的长治久安。水土保持在治黄中根本地位的确立，为黄河水土保持工作的发展提供了一种巨大的社会支撑，奠定了坚实的基础。
在过去的工作基础上，经过不断探索和完善，黄河流域黄土高原地区的水土保持生态建设逐步走出了一条具有黄河特色的水土流失防治路子，即：以支流为骨架，统一规划；以小流域为单元，植物措施、工程措施和农业耕作措施有机结合、优化配置；突出多沙粗沙区治理和沟道工程建设，生态效益、经济效益和社会效益统筹兼顾。黄土高原地形地貌复杂，自然生态条件不同，社会经济基础和发展各异，必须因地制宜，分类指导，按照不同类型区确定不同治理措施的合理配置和布局，以小流域治理带动大面积生态恢复，以沟道治理推动坡面的退耕还林还草，植被建设必须宜乔则乔，宜灌则灌，宜草则草，宜荒则荒。这样，一是体现了正确认识和处理人与自然的关系，实现人与自然和谐相处的要求；二是坚持了水土保持与水资源等生态因子承载能力相适应的原则；三是强调了注重和充分利用生态系统的自然修复功能。水土保持综合治理内涵的外延和深化，促使水土保持生态建设更加适应人口、资源、环境与经济社会可持续发展的需要。
根据水土保持的发展要求，不断加强了规范化建设，提高了管理水平。一是按照国家对基本建设项目的管理要求，确定了水土保持工程规划、项目建议书、可行性研究、初步设计四个前期工作程序，出台了黄河水土保持生态工程前期工作系列技术规程和管理意见，保证了前期工作的科学化和规范化；二是启动了黄河水土保持生态工程，制定并颁发了一系列管理办法和规定，使整个建设过程做到了有章可循；三是率先试行了水土保持建设监理制度，组建了水土保持监理队伍，对重点区域、重点工程实施了工程质量监理；四是注重科技创新，对黄河流域不同类型区治理模式、沟道坝系相对稳定等关键技术组织科技攻关，取得了一批高水平的科研成果，应用“3S”技术开展了黄河流域水土流失现状调查和监测；五是编制了《黄河流域黄土高原地区水土保持生态建设规划》、《黄河中游地区多沙粗沙区治沟骨干工程规划》和各省区水土保持生态建设规划以及重点区域、重点支流规划等专项规划，储备了一批水土保持建设项目。
“九五”期间，流域内各级党委、政府认真贯彻落实中央领导同志的一系列重要指示精神，及时调整工作思路，进一步加强了对水土保持工作的领导。通过转变观念，普遍认识到水土保持生态建设不仅是贫困山区的生态工程、生存工程，而且是山区群众的希望工程、致富工程，为群众谋利益的德政工程，纷纷把水土保持生态建设工作当做振兴区域经济、实现可持续发展的大事来抓，纳入重要议事日程，层层建立目标责任制，一把手亲自抓、分管领导具体抓，一级抓一级，一级带一级，责任到人，一抓到底。水土流失重点区域的各级政府，强化了领导任期内的考核责任制，把水土保持工作作为考核干部的一项重要内容，与工资、干部任免、公务员考核等挂钩，严格奖惩。同时，许多地方还逐步建立了定期向同级人大和上级水行政主管部门报告水土保持工作的制度，并制定了相关的规定和办法，地方人大加强了对贯彻执行水土保持法律法规情况的执法检查和水土保持生态建设的监督工作。水土保持生态建设的各有关部门按照“各负其责，各司其职，各投其资，各记其工”的原则，有效发挥各自的特长和功能，协同作战，形成了“水保搭台，政府导演，部门参协作”的水土保持生态建设新格局。甘肃省定西县、宁夏彭阳县结合当地的实际，在全国率先确立了水保立县的发展战略，坚持“几任书记一本经，几届县长一道令，几套班子大合唱，一任接着一任干”的工作传统，带领全县人民坚持不懈地开展水土保持生态建设，逐步走出了一条强县富民的可持续发展道路。
在开展水土流失治理的同时，流域各省区依据《中华人民共和国水土保持法》，结合各地的实际，注重配套法规的完善，加强规范化建设，强化预防监督和执法工作。目前八省区都已颁布了《水土保持法实施细则》，各级制定的法规、规范、制度等规范性文件达到1500多个；共建立监督机构338个，比“八五”期间增加75个，组建率达到92%，建成水土流失监测站点41个，水土保持专、兼职执法人员达到31000多人；在13个地（州、市）、197个县开展了预防监督规范化试点，在13个城市开展了城市水土保持试点，兰州市西固区、太原市、韩城市三个全国城市水土保持试点通过了国家验收；五年来共申报各类水土保持方案1.26万件，审批1.21万件，8500多项水土保持方案得到实施；各省区人民政府依法划分并公告了重点预防保护区、重点监督区和重点治理区，明确了防治重点。目前全流域已基本建成了以各级水土保持主管部门为主体的水土保持执法体系，并查处了一大批造成严重水土流失的大案要案，依法建立了开发建设项目水土保持方案报批制度、水土保持规费征收制度和水土保持“三同时”制度。黄河流域的水土保持工作开始走上法制化的轨道。
黄土高原水土保持成效的取得，体现了我们党始终是代表着中国最广大人民根本利益
黄土高原地区在80年代户包治理小流域的基础上，90年代初又推出了以“明晰所有权，拍卖使用权，搞活经营权，放开建设权”为标志的、顺应农民意愿的拍卖“四荒”地使用权重大政策改革举措。到目前，已先后以多种形式共出让“四荒”使用权面积6万多平方公里，参与农户135万户，参与的机关、企事业单位1200多家，收回拍卖资金2.5亿多元。初步形成了农民、工人、干部、企事业单位、社会团体全面参与，个人、集体、国家一齐上，户包、拍卖、租赁、股份合作、公司、专业队等多种治理形式并存的格局，“四荒”治理呈现出参与人数越来越多、承包面积越来越大、治理效益越来越好、程序越来越规范的发展趋势。“四荒”拍卖的发展，广泛地调动了广大农民群众参与水土流失治理的积极性，为真正实现社会办水保新局面的形成奠定了重要的政策引导机制。
治沟骨干工程、淤地坝建设是黄土高原地区水土流失治理的主要措施，打坝淤地在黄土高原地区有着悠久的历史。到2000年黄河流域已建设治沟骨干工程1401座、淤地坝11.2万座，这些工程在防洪保安、蓄水拦泥、淤地增产、供水灌溉等方面发挥了显著的作用。为了使这些工程做到建管用结合、责权利统一，充分发挥效益，进一步加快建设步伐，1997年以来，陕北地区大胆进行淤地坝产权制度改革，采取包括承包、租赁、拍卖、股份合作等形式，共对1.4万座中小型淤地坝的产权进行了改革，其中股份合作制5300座，租赁、承包8500座，拍卖使用权300座， 使70%的淤地坝已得到恢复、改造和开发利用，陕西省为此还制定了《淤地坝建设管理办法》。山西省临汾地区1998年推出了包括淤地坝产权制度改革在内的水保设施产权改革举措，制定下发了实施意见。据调查，山西省已有48万亩的坝地通过各种形式明确了产权，占到全省沟坝地面积的25%以上。1999年6月，黄委在陕北专门召开了黄河流域淤地坝产权制度改革现场会议，全面推广这项改革措施，带动了黄土高原地区的淤地坝产权制度改革进程，目前全流域已有近2万座淤地坝的产权和使用权通过改革而得到明确。同时，一批水利、农业科研单位采取技术入股参与沟道治理和淤地坝开发，解决了过去一直难以搞好的技术服务问题，把淤地坝的建设和管理工作推向一个全新的发展阶段。
进入九十年代以来，流域各地以引进外资、开辟水土保持投资渠道为标志，积极探索在市场经济条件下的水土保持投资机制改革，相继开展了陕西杏子河3225外资项目、甘肃关川河外资项目、山西吕梁3923外资项目等。1994年启动实施的黄土高原水土保持世界银行贷款项目，先后成功引进世界银行贷款3亿美元，开创了我国大规模利用国外资金开展水土流失治理的先河，成为到目前为止我国最大的水土保持外资项目。项目开展近8年来，取得了令人瞩目的成就，被世行官员誉为世界银行农业贷款项目的旗帜工程。同时，在“九五”期间，很多省区也引进了一批不同规模和不同渠道的水土保持外资项目。这些项目的实施，不仅促进了黄土高原水土流失的治理，更重要的是带来了观念的转变，这种“谁贷款、谁受益、谁还贷”的全新机制，真正实现了“责、权、利”的紧密结合，农民群众和当地政府真正成为投资、治理、受益和还贷的主体，进而为水土保持成功地探索出了一种新的投资机制，推动了全流域水土保持的发展和管理水平的提高。
经过几十年的发展，黄土高原水土保持生态建设不断取得新的进展，水土保持措施不断得到增多，水土流失治理面积不断有所扩大，为改善和保护当地的生产、生活条件和生态环境，促进区域的经济发展和群众的脱贫致富，减少入黄泥沙，确保黄河的长治久安做出了新的贡献。据测算，黄土高原地区的水土保持措施量，平均每年增加粮食生产能力约50亿公斤，增加综合经济效益2000多亿元，每年减少入黄泥沙3亿吨。全流域涌现出一大批像官兴岔、王家沟这样众多的小流域，定西、长武、泾川、庄浪、彭阳、新安等水土保持示范县，无定河、三川河这样的黄河一级支流，以及黄土高原水土保持世行贷款项目区这样不同规模的治理一方水土、改善一方生态、发展一方经济、致富一方人民的成功范例。
三、新世纪水土保持新举措、新思路
江泽民总书记在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中指出：“全党同志和全国上下要按照建设有中国特色社会主义的经济、政治、文化的要求，努力实现十五时期的发展目标，坚持把发展作为主题，把结构调整作为主线，把改革开放和科技进步作为动力，把提高人民生活水平作为根本出发点，不断推动经济发展和社会进步。”
回顾过去，成就辉煌；展望未来，任重道远。黄土高原地区的水土保持，作为区域生态环境的改善、当地经济社会的发展、黄河的治理开发和西部大开发战略实施的重要基础工程，在新世纪我国的国民经济发展中占有举足轻重的地位。江泽民总书记在今年中央人口、资源、环境工作座谈会上指出：“要坚持不懈地搞好水土保持和水资源保护工作。通过扎实的工作，努力使我国江河安澜，青山常在，绿水长流。”要按照党中央、国务院的要求，调整工作思路，采取有效措施，转变观念，深化改革，扎扎实实地推动黄土高原的水土保持再上一个新台阶，为促进区域人口、资源、环境和经济社会的可持续发展，重塑黄土高原，实现山川秀美，而继续努力奋斗。
1、坚持观念创新，不断调整工作思路
在指导思想上，要正确认识和处理人与自然的关系，黄土高原的水土保持生态建设，要从人口、资源、环境协调发展的高度，注重建立既符合自然规律，又符合经济社会规律的合理的自然――经济――社会系统，使其内部自然结构、经济结构与社会结构相互促进，实现人与自然的和谐相处，做到以良好的水土保持生态系统保障经济社会的可持续发展。
在工作思路上，在继续完善不同类型区综合治理模式，开展以小流域为单元的综合治理的同时，要注重和充分利用生态系统的自我修复功能，恢复植被覆盖，加快水土流失的治理步伐。黄土高原生态建设的最大问题是植被缺乏。要遵循自然规律，充分利用在降雨量适当地区，植被具有一定自我恢复能力这一生态系统的功能，通过围绕居民点加强小流域综合治理，建设一定的优质高效基本农田和饲料基地，大力发展庭院经济，解决好农牧民的基本生计问题，在此基础上采取退耕、禁牧、封育等措施，推动黄土高原地区的植被恢复和生态系统的改善。
在发展战略上，实施“三步走”，第一步到2010年，基本控制人为因素产生的水土流失，农业生产条件明显改善，平均每年减少入黄泥沙达到5亿吨，水土保持初见成效。第二步到2030年，平均每年减少入黄泥沙达到8亿吨，水土保持大见成效，生态系统明显改善。第三步到本世纪中叶，使黄土高原适宜治理的水土流失地区基本得到治理，平均每年稳定减少入黄泥沙8亿吨，生态系统走上良性循环的道路，区域人口、资源、环境协调发展。
2、加快技术创新，实施重点突破战略
在水土保持技术上，要在继续加强关键技术科技攻关的同时，重点抓紧抓好“3S”技术在水土保持生态环境监测中的应用和推广，利用“3S”技术开展水土流失普查、建立水土流失动态数据库、加强水土流失动态分析、搞好水土流失的预测预报。近期的工作目标是尽快建立起黄河水土保持监测中心站和终端站，完善各项功能，在重点地区形成监测网络，逐步实现水土保持生态环境监测的网络化、智能化，以“3S”技术的推广应用，带动水土保持生态建设传统技术精华与现代高新技术的结合，加快水土保持工程技术现代化和管理手段的现代化，为水土保持的科学决策和科学管理创造条件。
在工作重点上，按照““防治结合，强化治理；以多沙粗沙区为重点，小流域为单元；采取工程、生物和耕作综合措施，注重治沟骨干工程建设”的黄河水土保持方略，在治理区域上，在坚持以19.1万平方公里多沙区为治理重点的基础上，在近期要特别注重7.86万平方公里多沙粗沙区的治理，做到集中投资、集中精力，以支流为骨架，猛攻这一区域的治理，力争尽快取得成效，千方百计减少入黄泥沙，为实现“河床不抬高”的战略目标打好基础。在治理措施上坚持两手抓，既要加强以治沟骨干工程为主体的沟道坝系建设，又要全力推进大面积的植被恢复。
在措施安排布局上，要研究黄土高原地区的区情，同区域水资源的承载能力相适应。要立足于黄土高原多数地区干旱少雨这一气候特点，注意按照不同区域、不同部位的水资源状况，以水资源的承载能力为重要前提条件，力求量水而行地优化配置水土保持和生态建设措施。要认真总结过去的经验教训，在林草植被建设上，做到与黄土高原荒漠、草原、森林植被等不同生态类型区的地带性分布规律相适应，提高植树造林的成活率和保存率，确保生态建设目标的实现。
3、搞好机制创新，以改革促发展
在水土保持机制上，当前要进一步加大水土保持改革力度，使水土保持生态建设在政策上有突破，在体制和机制上有创新，调动全社会的力量投入水土流失治理。要适应和抓住中国加入WTO的发展机遇，广泛开辟投资渠道，继续积极引进和利用国外资金开展黄土高原地区的水土流失治理。要遵循经济规律，依靠市场机制，完善“四荒”资源的拍卖政策和措施，推广个户承包、专业队、股份合作等多种符合农民意愿、能调动群众积极性的治理形式，特别是要加快淤地坝产权制度的改革步伐，探索其他水土保持措施的产权制度改革办法，实现水土流失治理与措施管理的良性运行机制。
在预防监督和管理工作上，要适应水土保持的发展形势，深入贯彻落实《中华人民共和国水土保持法》，继续完善有关法律法规，加强执法监督，搞好人员与队伍建设，建立健全流域水土保持执法体系，努力做好依法行政工作。加强预防监督的规范化建设，开展城市水土保持试点，抓好建设项目水土保持方案的编制、申报和实施，搞好已公告“三区”的落实以及预防、监督、治理，继续查处造成严重水土流失的大案要案，完善水土保持规费征收制度和水土保持“三同时”制度。继续完善和制定有关管理办法、技术规程，逐步实现水土保持管理工作的规范化、制度化。加强重点支流规划及项目的前期工作。积极推进水土保持基本建设项目“三项制度”的改革试点工作。
一、水土流失是头号生态问题，是黄河复杂难治的根源
江泽民总书记在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中指出：“要促进人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活。坚持可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，改善生态环境和美化生活环境，改善公共设施和社会福利设施。努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。”
水与土是人类生存之本，也是经济社会发展的最重要资源，更是环境的主要组成部分。1993年国务院5号文件中明确提出，水土保持是我们必须长期坚持一项基本国策。正确认识和把握黄河流域黄土高原地区的水土流失特点，对于有针对性、健康地开展水土保持工作，改善生态环境，促进区域人口、资源、环境和经济社会的可持续发展，实现黄河的长治久安，具有重要的意义。
黄河中上游的黄土高原地区，西起日月山，东至太行山，南靠秦岭，北抵阴山，涉及青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南7省区的46个地(盟、州、市)，306个县(旗、市、区)，总人口9000多万，总面积64万平方公里，是我国乃至世界上水土流失最严重、生态环境最脆弱的地区。
1、黄土高原的水土流失是长期自然和人为因素综合作用的结果。据考证，早在240万年前的黄土沉积期间，这里就有了自然侵蚀现象。起伏不平的地貌，疏松易蚀而深厚的黄土土质，加之气候变迁，暴雨集中、强度大，构成了其严重水土流失的自然因素。以后随着人口数量的增加，人类活动的频繁，经济社会发展对土地环境资源的持续需求，历史上战乱连绵造成的破坏，使天然森林、草原植被不断毁坏，数量骤减，现在黄土高原地区已基本不存在原始天然森林植被，较大的子午岭、六盘山两个次生林区，建国以来共损失林地面积5200km2，林缘线后退了8－40km，现有面积仅为2.34万平方公里。人为因素的影响，进一步加剧了土壤侵蚀，使生态环境急剧恶化。
2、水土流失严重，土壤侵蚀强度大，是生态环境诸要素中的首要问题。黄土高原地区举世瞩目的水土流失，成为区域内恶劣生态环境的主要表现形式。根据国务院1990年公布的遥感调查资料，区域内侵蚀模数大于1000t/km2.a的轻度以上水土流失面积达45.4万km2，占全区土地总面积的70．9%。其中，水力侵蚀面积33.7万km2，风力侵蚀面积11.7万km2。侵蚀模数大于8000t/km2.a的极强度和侵蚀模数大于15000t/km2.a的剧烈水蚀面积分别占到全国同类面积的64%和89%。局部地区的侵蚀模数在30000 T/km2·a以上。水土流失类型多样，成因复杂。丘陵沟壑区、高塬沟壑区、土石山区、风沙区等九个类型区水土流失特点各不相同。面蚀、沟蚀，水蚀、风蚀等相互交融，特别是由于黄土的土层深厚和其明显的垂直节理性，使崩塌、滑塌、泻溜等重力侵蚀异常活跃，治理难度很大。由于黄土高原地区土层深厚，土质疏松，侵蚀年代久远，坡陡沟深，山区面积大，现代水土流失虽然主要来自沟道，但土壤侵蚀的源头却是在坡面，特别是坡耕地。在暴雨等外营力的作用下，坡地地表侵蚀加剧，水土流失越来越严重。改善黄土高原的生态环境，必须首先治理黄土高原的水土流失。
3、严重的水土流失加速了荒漠化的发展，恶化了生态环境。水土流失是荒漠化形成的重要过程，黄土高原水土流失区的西、北部，与我国主要的荒漠化区域相连，水土流失与荒漠化交错发展。由于严重水土流失使黄土高原地区抵御荒漠化侵袭的能力降低，我国每年2100平方公里的荒漠化发展速度，对黄土高原造成极大威胁，风沙区等部分水土流失区实际上已经成为半荒漠化土地。水土流失还把地形切割得支离破碎、千沟万壑，全区长度大于0.5公里的大小沟道达27万多条；加剧了土地和小气候的干旱程度以及其它自然灾害的发生，据甘肃省18个县连续44年的资料，旱年或大旱年17年，占38．6%；其他灾害年份19年，占43．2%；使原有植被破坏，新增人工植被难度增大，限制了生物多样性的发展，人工造林多年保存率仅有15－30％。水土流失是黄土高原地区生态环境恶化的根源。
4、水土流失制约社会经济的可持续发展，造成群众生活贫困。年复一年的水土流失，表土被持续冲刷，土层变薄，地表“沙化”、 “石化”，田间持水力下降，土壤肥力衰减，生产能力下降，粮食产量低而不稳，坡耕地正常年景的亩产量一般只有25～50kg。水库、渠道淤塞严重，各种水利设施难以正常运行。全区每年的输沙量，相当于全区现有2.8亿亩耕地年均损失耕作层0．6cm，严重流失区则在1cm以上，是土壤形成过程的200～400倍。董志塬是黄土高原地区最大的高平原,自唐代以来的1300多年间,塬地被蚕食面积达90余万亩,年平均损失约690亩。土地是人类生存之本,水土流失导致黄土高原地区土地的严重破坏，极大地影响了当地人民的生产、生活和生存,阻碍着区域经济的振兴与持续发展，形成“越穷越垦,越垦越流失,越流失越穷”的恶性循环,是当地经济落后和群众生活贫困的根源。在国家“八七”扶贫计划592个贫困县、8000万贫困人口中,黄土高原就有126个贫困县、2300万贫困人口,是我国两大片极度贫困地区之一。
5、黄土高原地区产沙量大，产沙区域集中，大量泥沙淤积下游河床，威胁黄河防洪安全，限制水资源利用，是黄河复杂难治的根源。黄土高原平均每年输入黄河的泥沙量达16亿吨，从黄河中游的河口镇至龙门区间，以及泾洛渭河上游，共21.2万平方公里的多沙区，其输入黄河的沙量平均每年达14亿吨以上，占黄河总输沙量的近90%。大量泥沙流入黄河，使黄河水的平均含沙量高达35公斤，成为世界上含沙量最高的河流。这些泥沙中，平均每年约有４亿吨沉积在下游河床内，使河床抬高近10公分。现在黄河下游河床平均高出两岸地面4～6米，形成举世闻名的“地上悬河”，泄洪能力大为减弱，洪水威胁加剧。1996年8月花园口洪峰流量7600m3/秒，其水位比1958年的22300 m3/秒的大洪水还高0.91米，淹没滩地22.9万公顷，使107万人受灾。黄河洪水危害成为中华民族的“心腹之患”，直接威胁着下游两岸数千万人民生命财产的安全和经济建设、社会发展。同时，水土流失不仅使水资源利用十分困难，而且为了把大量泥沙输送入海，每年汛期要占用输沙水量约150亿立方米，使黄河水资源利用受到限制。
6、区域广大，坡耕地多，交通条件差，群众居住分散，人口增长快，增大了水土流失治理和生态环境改善的难度。黄土高原地区总面积64万平方公里，现有坡耕地约1亿亩左右，很多地方粮田仍主要由坡耕地构成，粮食生产的来源也主要是依靠坡耕地。这些坡耕地，不仅水土流失严重，而且抵御自然灾害能力弱，生产能力很低，不能从根本上保证稳定解决农民的吃饭问题，反过来又促使农民陡坡开荒、毁林毁草开荒，加大坡耕地的开垦力度，这也是坡耕地退耕的阻力和难度很大的深层次原因。黄土高原多为山区，地貌复杂，在长期严重的水土流失作用下，地形支离破碎，千沟万壑，现有交通条件特别是乡村的交通条件很差，交通建设的难度和投入也很大。受自然、历史和经济因素的影响，群众的居住分散，多以自然村的形式设居住点，一般的自然村只有几十户甚至几户人家，与乡镇的距离较远。在这样的情况下，一方面相应地加大了对水土资源开发，特别是对脆弱生产环境的压力，另一方面也使国家“以粮代赈”政策措施的实施难度和成本加大。在秦汉时期，黄土高原地区约有人口800万，人口密度每平方公里只有几人到十几人，1949年新中国成立时人口达到3639万人，到现在，人口翻了近3番。人口的快速增长，对生活资料需求的急速增加，使毁林毁草、陡坡开荒、扩大耕作面积就成为必然的结局。在黄土高原地区目前的生产力水平下，每增加1人，就需增加2－3亩的基本农田用以解决粮食自给问题，如果进行坡耕地耕种，则需开垦荒地6－8亩。1949年全区耕地面积为1.9亿亩，而到80年代初期达到2.8亿亩。吕梁山西麓的晋西8县（偏关、五寨、保德、河曲、神池、岢岚、岚县、兴县）在明朝万历年间只有耕地10.27万公顷，但到了1985年，耕地总面积已达41.3万公顷，增长了3倍。
7、气候干旱，水资源缺乏，成为植物生长和生态环境改善的最大障碍。黄土高原处于我国干旱半干旱地区，降雨稀少，蒸发量大，气候干燥，年降雨量大部分地区只有400mm左右，相当一部分地区低于350mm以下，在一些高地草原区、干旱草原区，年降雨量甚至在100mm以下，气候极度干旱。有限的降雨，在年际年内的分配也极不均匀，十年九旱， 6－9月降雨占到全年降雨量的60－70％，降雨集中，强度大，暴雨多，水资源的利用难度大。在干旱年份，很多地方的人畜吃水都难以解决，农作物用水、林草用水也就更难满足。这一地区所处的黄河流域水资源总量也较全国其他地区贫乏，全区水资源供需矛盾非常突出。因而，黄土高原的水资源问题，也就成为生态环境保护和改善的关键问题。
二、水土保持生态建设是黄河治理的根本措施
黄土高原地区几十年水土保持生态建设的实践证明，只有坚持中国共产党的领导，坚持马克思主义、毛泽东思想，高举邓小平理论的伟大旗帜，努力实践“三个代表”的重要思想，一切从实际出发，从人民群众的根本利益出发，水土流失治理才能取得巨大成就，生态环境才能最终得到改善，黄河治理的目标才能实现。
黄土高原水土保持工作的不断完善和发展，真正体现了我们党是始终代表着中国先进生产力的发展要求
黄土高原的人民群众与水土流失斗争的历史非常悠久。早在奴隶社会，就有大禹“平治水土”的传说。“水土保持”一词，也是由黄土高原于民国后期首先使用，并逐步推广到全国和世界上的。天水水土保持试验站建立于1942年,是我国最早的水土保持科学试验站。但是，由于科学技术和社会制度的原因，直至新中国成立前，这些水土保持活动基本上还处于自发的状态。
中华人民共和国成立后，黄土高原作为我国水土保持工作的重点地区，得到党和国家的高度重视，在全国率先开展了大规模的水土流失治理活动。从典型示范到全面发展；从单项措施、分散治理到以小流域为单元，不同类型区分类指导的综合治理；从防护性治理到治理开发相结合，生态、经济、社会效益协调发展。
党和国家领导人十分关心黄土高原地区的水土保持工作。毛泽东、周恩来、朱德等老一辈无产阶级革命家，都对黄土高原的水土保持作过重要指示。特别是九十年代以来，党中央第三代领导集体，高瞻远瞩，审时度势，站在历史的高度，对水土保持生态环境建设作出了一系列重大战略部署。1997年6月，姜春云副总理就陕北的水土保持工作向中央提出调查报告，8月5日，江泽民总书记对调查报告作出重要批示，指出：“陕北地区治理水土流失，改善生态环境的措施和经验是好的。”“历史遗留下来的这种恶劣的生态环境，要靠我们发挥社会主义制度的优越性，发扬艰苦创业的精神，齐心协力地大抓植树造林，绿化荒漠，建设生态农业去加以根本的改观。经过一代一代人长期地、持续地奋斗，再造一个山川秀美的西北地区，应该是可以实现的。”8月12日，李鹏委员长批示：“提出一个治理黄土高原水土流失的工程规划，争取十五年初见成效，三十年大见成效，为根治黄河做出应有的贡献。”1999年6月，江总书记亲临黄河视察并主持召开黄河治理开发座谈会，明确指出：“必须把水土保持作为改善农业条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施持之以恒地抓紧抓好。”1999年8月和11月朱镕基总理视察西北几省区，要求必须把生态环境建设作为西部大开发的根本和切入点，并提出了“退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的生态环境建设政策措施。
党中央和国务院的高度重视，为加快黄河的水土保持生态环境建设步伐提供了千载难逢的历史机遇。五年来，国家在黄河流域上马了一系列水土保持生态建设重点工程项目，生态环境建设重点县达到了153个，中央财政预算内专项资金水土保持项目（债券）涉及109个县，国家农业综合开发水土保持项目有10个县，退耕还林还草项目84个县，全国水土保持生态建设“十百千”示范工程涉及90个县。特别是刚刚启动实施的黄河水土保持生态工程，标志着黄河流域水土保持生态建设进入了一个新的发展时期，其中的重点支流防治、示范区建设、治沟骨干工程、小流域综合治理试点等项目进展顺利。无定河等四大重点治理区继续得到推进，三川河成为全国第一个通过国家验收的大型支流水土保持工程；黄土高原水土保持世行贷款项目一期工程已顺利结束，二期工程正式立项实施。据不完全统计，“九五”期间中央投入黄河流域的水土保持经费达到约30亿元，是“八五”期间的6倍，超过了“八五”以前45年的投资总和。这些国家重点项目的开展，极大地推动了黄河水土流失的治理工作。
据统计，1996—2000年，全流域共完成水土流失初步治理面积约6万km2，较“八五”期间的4.6万km2提高了近30%。平均年治理速度1.2万km2，较“八五”每年增加治理面积约3000 km2，是建国以来发展最快的时期。特别到1998年后，每年完成的治理面积出现了历史性的突破，达到1.25万km2，2000年更是超过了1.3万km2。在这五年中，共安排建设治沟骨干工程547座，使1986年以来开展的这项建设工程总数达到1400多座；建设水土保持林草植被443.5万hm2；实施坡地整治工程142.5万hm2；建设淤地坝1.4万座，配套建设小型水利水保工程100多万处。到2000年底，黄河流域水土保持初步治理措施面积累计达到18万km2。
黄土高原水土保持思路的不断调整和创新，真正体现了我们党是始终代表着中国先进文化的前进方向
黄土高原水土流失举世闻名，是头号生态环境问题，已成为社会的共同认识。水土保持的作用与地位，也随着治黄实践的发展而不断提高。通过对《黄河的重大问题及其对策》的研究，认真总结黄河治理和水土保持的成就、经验及教训，分析目前面临的治黄形势，认识到黄河上中游地区的水土流失治理，是解决黄河复杂难治的根本，只有把黄河防洪安全、水资源开发利用和中上游的生态建设三者统筹考虑，标本兼治，才有望实现黄河的长治久安。水土保持在治黄中根本地位的确立，为黄河水土保持工作的发展提供了一种巨大的社会支撑，奠定了坚实的基础。
在过去的工作基础上，经过不断探索和完善，黄河流域黄土高原地区的水土保持生态建设逐步走出了一条具有黄河特色的水土流失防治路子，即：以支流为骨架，统一规划；以小流域为单元，植物措施、工程措施和农业耕作措施有机结合、优化配置；突出多沙粗沙区治理和沟道工程建设，生态效益、经济效益和社会效益统筹兼顾。黄土高原地形地貌复杂，自然生态条件不同，社会经济基础和发展各异，必须因地制宜，分类指导，按照不同类型区确定不同治理措施的合理配置和布局，以小流域治理带动大面积生态恢复，以沟道治理推动坡面的退耕还林还草，植被建设必须宜乔则乔，宜灌则灌，宜草则草，宜荒则荒。这样，一是体现了正确认识和处理人与自然的关系，实现人与自然和谐相处的要求；二是坚持了水土保持与水资源等生态因子承载能力相适应的原则；三是强调了注重和充分利用生态系统的自然修复功能。水土保持综合治理内涵的外延和深化，促使水土保持生态建设更加适应人口、资源、环境与经济社会可持续发展的需要。
根据水土保持的发展要求，不断加强了规范化建设，提高了管理水平。一是按照国家对基本建设项目的管理要求，确定了水土保持工程规划、项目建议书、可行性研究、初步设计四个前期工作程序，出台了黄河水土保持生态工程前期工作系列技术规程和管理意见，保证了前期工作的科学化和规范化；二是启动了黄河水土保持生态工程，制定并颁发了一系列管理办法和规定，使整个建设过程做到了有章可循；三是率先试行了水土保持建设监理制度，组建了水土保持监理队伍，对重点区域、重点工程实施了工程质量监理；四是注重科技创新，对黄河流域不同类型区治理模式、沟道坝系相对稳定等关键技术组织科技攻关，取得了一批高水平的科研成果，应用“3S”技术开展了黄河流域水土流失现状调查和监测；五是编制了《黄河流域黄土高原地区水土保持生态建设规划》、《黄河中游地区多沙粗沙区治沟骨干工程规划》和各省区水土保持生态建设规划以及重点区域、重点支流规划等专项规划，储备了一批水土保持建设项目。
“九五”期间，流域内各级党委、政府认真贯彻落实中央领导同志的一系列重要指示精神，及时调整工作思路，进一步加强了对水土保持工作的领导。通过转变观念，普遍认识到水土保持生态建设不仅是贫困山区的生态工程、生存工程，而且是山区群众的希望工程、致富工程，为群众谋利益的德政工程，纷纷把水土保持生态建设工作当做振兴区域经济、实现可持续发展的大事来抓，纳入重要议事日程，层层建立目标责任制，一把手亲自抓、分管领导具体抓，一级抓一级，一级带一级，责任到人，一抓到底。水土流失重点区域的各级政府，强化了领导任期内的考核责任制，把水土保持工作作为考核干部的一项重要内容，与工资、干部任免、公务员考核等挂钩，严格奖惩。同时，许多地方还逐步建立了定期向同级人大和上级水行政主管部门报告水土保持工作的制度，并制定了相关的规定和办法，地方人大加强了对贯彻执行水土保持法律法规情况的执法检查和水土保持生态建设的监督工作。水土保持生态建设的各有关部门按照“各负其责，各司其职，各投其资，各记其工”的原则，有效发挥各自的特长和功能，协同作战，形成了“水保搭台，政府导演，部门参协作”的水土保持生态建设新格局。甘肃省定西县、宁夏彭阳县结合当地的实际，在全国率先确立了水保立县的发展战略，坚持“几任书记一本经，几届县长一道令，几套班子大合唱，一任接着一任干”的工作传统，带领全县人民坚持不懈地开展水土保持生态建设，逐步走出了一条强县富民的可持续发展道路。
在开展水土流失治理的同时，流域各省区依据《中华人民共和国水土保持法》，结合各地的实际，注重配套法规的完善，加强规范化建设，强化预防监督和执法工作。目前八省区都已颁布了《水土保持法实施细则》，各级制定的法规、规范、制度等规范性文件达到1500多个；共建立监督机构338个，比“八五”期间增加75个，组建率达到92%，建成水土流失监测站点41个，水土保持专、兼职执法人员达到31000多人；在13个地（州、市）、197个县开展了预防监督规范化试点，在13个城市开展了城市水土保持试点，兰州市西固区、太原市、韩城市三个全国城市水土保持试点通过了国家验收；五年来共申报各类水土保持方案1.26万件，审批1.21万件，8500多项水土保持方案得到实施；各省区人民政府依法划分并公告了重点预防保护区、重点监督区和重点治理区，明确了防治重点。目前全流域已基本建成了以各级水土保持主管部门为主体的水土保持执法体系，并查处了一大批造成严重水土流失的大案要案，依法建立了开发建设项目水土保持方案报批制度、水土保持规费征收制度和水土保持“三同时”制度。黄河流域的水土保持工作开始走上法制化的轨道。
黄土高原水土保持成效的取得，体现了我们党始终是代表着中国最广大人民根本利益
黄土高原地区在80年代户包治理小流域的基础上，90年代初又推出了以“明晰所有权，拍卖使用权，搞活经营权，放开建设权”为标志的、顺应农民意愿的拍卖“四荒”地使用权重大政策改革举措。到目前，已先后以多种形式共出让“四荒”使用权面积6万多平方公里，参与农户135万户，参与的机关、企事业单位1200多家，收回拍卖资金2.5亿多元。初步形成了农民、工人、干部、企事业单位、社会团体全面参与，个人、集体、国家一齐上，户包、拍卖、租赁、股份合作、公司、专业队等多种治理形式并存的格局，“四荒”治理呈现出参与人数越来越多、承包面积越来越大、治理效益越来越好、程序越来越规范的发展趋势。“四荒”拍卖的发展，广泛地调动了广大农民群众参与水土流失治理的积极性，为真正实现社会办水保新局面的形成奠定了重要的政策引导机制。
治沟骨干工程、淤地坝建设是黄土高原地区水土流失治理的主要措施，打坝淤地在黄土高原地区有着悠久的历史。到2000年黄河流域已建设治沟骨干工程1401座、淤地坝11.2万座，这些工程在防洪保安、蓄水拦泥、淤地增产、供水灌溉等方面发挥了显著的作用。为了使这些工程做到建管用结合、责权利统一，充分发挥效益，进一步加快建设步伐，1997年以来，陕北地区大胆进行淤地坝产权制度改革，采取包括承包、租赁、拍卖、股份合作等形式，共对1.4万座中小型淤地坝的产权进行了改革，其中股份合作制5300座，租赁、承包8500座，拍卖使用权300座， 使70%的淤地坝已得到恢复、改造和开发利用，陕西省为此还制定了《淤地坝建设管理办法》。山西省临汾地区1998年推出了包括淤地坝产权制度改革在内的水保设施产权改革举措，制定下发了实施意见。据调查，山西省已有48万亩的坝地通过各种形式明确了产权，占到全省沟坝地面积的25%以上。1999年6月，黄委在陕北专门召开了黄河流域淤地坝产权制度改革现场会议，全面推广这项改革措施，带动了黄土高原地区的淤地坝产权制度改革进程，目前全流域已有近2万座淤地坝的产权和使用权通过改革而得到明确。同时，一批水利、农业科研单位采取技术入股参与沟道治理和淤地坝开发，解决了过去一直难以搞好的技术服务问题，把淤地坝的建设和管理工作推向一个全新的发展阶段。
进入九十年代以来，流域各地以引进外资、开辟水土保持投资渠道为标志，积极探索在市场经济条件下的水土保持投资机制改革，相继开展了陕西杏子河3225外资项目、甘肃关川河外资项目、山西吕梁3923外资项目等。1994年启动实施的黄土高原水土保持世界银行贷款项目，先后成功引进世界银行贷款3亿美元，开创了我国大规模利用国外资金开展水土流失治理的先河，成为到目前为止我国最大的水土保持外资项目。项目开展近8年来，取得了令人瞩目的成就，被世行官员誉为世界银行农业贷款项目的旗帜工程。同时，在“九五”期间，很多省区也引进了一批不同规模和不同渠道的水土保持外资项目。这些项目的实施，不仅促进了黄土高原水土流失的治理，更重要的是带来了观念的转变，这种“谁贷款、谁受益、谁还贷”的全新机制，真正实现了“责、权、利”的紧密结合，农民群众和当地政府真正成为投资、治理、受益和还贷的主体，进而为水土保持成功地探索出了一种新的投资机制，推动了全流域水土保持的发展和管理水平的提高。
经过几十年的发展，黄土高原水土保持生态建设不断取得新的进展，水土保持措施不断得到增多，水土流失治理面积不断有所扩大，为改善和保护当地的生产、生活条件和生态环境，促进区域的经济发展和群众的脱贫致富，减少入黄泥沙，确保黄河的长治久安做出了新的贡献。据测算，黄土高原地区的水土保持措施量，平均每年增加粮食生产能力约50亿公斤，增加综合经济效益2000多亿元，每年减少入黄泥沙3亿吨。全流域涌现出一大批像官兴岔、王家沟这样众多的小流域，定西、长武、泾川、庄浪、彭阳、新安等水土保持示范县，无定河、三川河这样的黄河一级支流，以及黄土高原水土保持世行贷款项目区这样不同规模的治理一方水土、改善一方生态、发展一方经济、致富一方人民的成功范例。
三、新世纪水土保持新举措、新思路
江泽民总书记在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中指出：“全党同志和全国上下要按照建设有中国特色社会主义的经济、政治、文化的要求，努力实现十五时期的发展目标，坚持把发展作为主题，把结构调整作为主线，把改革开放和科技进步作为动力，把提高人民生活水平作为根本出发点，不断推动经济发展和社会进步。”
回顾过去，成就辉煌；展望未来，任重道远。黄土高原地区的水土保持，作为区域生态环境的改善、当地经济社会的发展、黄河的治理开发和西部大开发战略实施的重要基础工程，在新世纪我国的国民经济发展中占有举足轻重的地位。江泽民总书记在今年中央人口、资源、环境工作座谈会上指出：“要坚持不懈地搞好水土保持和水资源保护工作。通过扎实的工作，努力使我国江河安澜，青山常在，绿水长流。”要按照党中央、国务院的要求，调整工作思路，采取有效措施，转变观念，深化改革，扎扎实实地推动黄土高原的水土保持再上一个新台阶，为促进区域人口、资源、环境和经济社会的可持续发展，重塑黄土高原，实现山川秀美，而继续努力奋斗。
1、坚持观念创新，不断调整工作思路
在指导思想上，要正确认识和处理人与自然的关系，黄土高原的水土保持生态建设，要从人口、资源、环境协调发展的高度，注重建立既符合自然规律，又符合经济社会规律的合理的自然――经济――社会系统，使其内部自然结构、经济结构与社会结构相互促进，实现人与自然的和谐相处，做到以良好的水土保持生态系统保障经济社会的可持续发展。
在工作思路上，在继续完善不同类型区综合治理模式，开展以小流域为单元的综合治理的同时，要注重和充分利用生态系统的自我修复功能，恢复植被覆盖，加快水土流失的治理步伐。黄土高原生态建设的最大问题是植被缺乏。要遵循自然规律，充分利用在降雨量适当地区，植被具有一定自我恢复能力这一生态系统的功能，通过围绕居民点加强小流域综合治理，建设一定的优质高效基本农田和饲料基地，大力发展庭院经济，解决好农牧民的基本生计问题，在此基础上采取退耕、禁牧、封育等措施，推动黄土高原地区的植被恢复和生态系统的改善。
在发展战略上，实施“三步走”，第一步到2010年，基本控制人为因素产生的水土流失，农业生产条件明显改善，平均每年减少入黄泥沙达到5亿吨，水土保持初见成效。第二步到2030年，平均每年减少入黄泥沙达到8亿吨，水土保持大见成效，生态系统明显改善。第三步到本世纪中叶，使黄土高原适宜治理的水土流失地区基本得到治理，平均每年稳定减少入黄泥沙8亿吨，生态系统走上良性循环的道路，区域人口、资源、环境协调发展。
2、加快技术创新，实施重点突破战略
在水土保持技术上，要在继续加强关键技术科技攻关的同时，重点抓紧抓好“3S”技术在水土保持生态环境监测中的应用和推广，利用“3S”技术开展水土流失普查、建立水土流失动态数据库、加强水土流失动态分析、搞好水土流失的预测预报。近期的工作目标是尽快建立起黄河水土保持监测中心站和终端站，完善各项功能，在重点地区形成监测网络，逐步实现水土保持生态环境监测的网络化、智能化，以“3S”技术的推广应用，带动水土保持生态建设传统技术精华与现代高新技术的结合，加快水土保持工程技术现代化和管理手段的现代化，为水土保持的科学决策和科学管理创造条件。
在工作重点上，按照““防治结合，强化治理；以多沙粗沙区为重点，小流域为单元；采取工程、生物和耕作综合措施，注重治沟骨干工程建设”的黄河水土保持方略，在治理区域上，在坚持以19.1万平方公里多沙区为治理重点的基础上，在近期要特别注重7.86万平方公里多沙粗沙区的治理，做到集中投资、集中精力，以支流为骨架，猛攻这一区域的治理，力争尽快取得成效，千方百计减少入黄泥沙，为实现“河床不抬高”的战略目标打好基础。在治理措施上坚持两手抓，既要加强以治沟骨干工程为主体的沟道坝系建设，又要全力推进大面积的植被恢复。
在措施安排布局上，要研究黄土高原地区的区情，同区域水资源的承载能力相适应。要立足于黄土高原多数地区干旱少雨这一气候特点，注意按照不同区域、不同部位的水资源状况，以水资源的承载能力为重要前提条件，力求量水而行地优化配置水土保持和生态建设措施。要认真总结过去的经验教训，在林草植被建设上，做到与黄土高原荒漠、草原、森林植被等不同生态类型区的地带性分布规律相适应，提高植树造林的成活率和保存率，确保生态建设目标的实现。
3、搞好机制创新，以改革促发展
在水土保持机制上，当前要进一步加大水土保持改革力度，使水土保持生态建设在政策上有突破，在体制和机制上有创新，调动全社会的力量投入水土流失治理。要适应和抓住中国加入WTO的发展机遇，广泛开辟投资渠道，继续积极引进和利用国外资金开展黄土高原地区的水土流失治理。要遵循经济规律，依靠市场机制，完善“四荒”资源的拍卖政策和措施，推广个户承包、专业队、股份合作等多种符合农民意愿、能调动群众积极性的治理形式，特别是要加快淤地坝产权制度的改革步伐，探索其他水土保持措施的产权制度改革办法，实现水土流失治理与措施管理的良性运行机制。
在预防监督和管理工作上，要适应水土保持的发展形势，深入贯彻落实《中华人民共和国水土保持法》，继续完善有关法律法规，加强执法监督，搞好人员与队伍建设，建立健全流域水土保持执法体系，努力做好依法行政工作。加强预防监督的规范化建设，开展城市水土保持试点，抓好建设项目水土保持方案的编制、申报和实施，搞好已公告“三区”的落实以及预防、监督、治理，继续查处造成严重水土流失的大案要案，完善水土保持规费征收制度和水土保持“三同时”制度。继续完善和制定有关管理办法、技术规程，逐步实现水土保持管理工作的规范化、制度化。加强重点支流规划及项目的前期工作。积极推进水土保持基本建设项目“三项制度”的改革试点工作。
欢迎关注水土保持生态建设微信公众号