天则双周：退耕还林 谁做为好（张曙光）
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小--西部开发议论之二
2001年11月1日 天则双周
在西部开发中，政府明确了要做三个方面的工作：发展基础设施，保护生态环境，发展教育和开发人力资源。应当肯定，这一限定是正确和明智之举。
政府提出要做好这三个方面的工作，但是，如何做好，由谁来做，却是大有文章。是否都要由政府出面来做呢？现在各地区的实际做法是，但是否有效，则需要研究。这里仅以退耕还林为例作一简单分析。
西部地区自然条件恶劣，生态环境很差，退耕（退牧）还林，保护生态，是西部开发成败的基础和关键。为此，政府决定，退耕一亩，补助粮食300斤，连续7年。于是，大批粮食调往实施退耕还林工程的地区，各级政府官员由下逐级上报退耕还林情况，由上逐级下拨补助粮食。一时间，轰轰烈烈，好不热闹。从上报的数字来看，成绩是大大的。然而，实际情况却是另一种样子。
据笔者所知，某省计划退耕还林140万亩，结果上报160万亩，实际退耕还不到100万亩。有的只是在从未耕种过的山坡上种了些树，耕地照样在种，但是却上报完成了退耕还林的任务。这样一来，基层官员为超额"完成退耕还林任务"有功"受到嘉奖，农民因"退耕"（实际是续耕）而双丰收：既拿补贴，又继续种庄稼。结果是皆大欢喜，唯有国家受损，社会受害。
其实，从经济学的角度来观察，这样的现象很好解释。不论是基层官员，还是农民，其行为都是理性行为，都是为了最大化自己的利益。在行政等级和行政层次的架构内，上下级之间存在着普遍而严重的信息不对称，行政监督从来就不会完全有效，更何况当前的中国，法治不健全，政纪松弛，腐败盛行，政府又干了很多不该干和干不了的事情。在这样的制度框架内，基层官员与农民合谋欺骗上级，屡见不鲜，也就是很自然的事情了。朱总理被县粮食部门欺骗的事情尽人皆知。要知道，基层官员欺瞒上级官员，种种损招都会拿出来。大家都看过电视剧《村长李四平》，居然把全村老百姓弄上山，披着化肥袋装羊，可谓机关算尽，无奇不有。
在退耕还林这样的事情上，既然政府行为和政府操作的效果如此之差，为什么不转换一个思路，由民间操作，变政府行为为商业行为呢？其实，这样的事情在市场经济条件下比比皆是，我们完全有条件有能力加以实施。
比如，由民间成立一中介组织，就象很多发展中国家从事小额贷款的非盈利机构。政府通过拍卖特许权或财政贴息贷款方式，把用于退耕还林的粮食贷放给这样的中介机构，由中介机构与农民签订退耕还林的商业合约进行实施。这样，就建立了与前述行政操作完全不同的制度框架。农民面对的是商业机构，不是基层官员，商业信誉会对其形成约束，不会再去欺骗对方，否则，就会受到违约制裁，受到乡土社会的舆论谴责和道德制约。政府对中介机构的监督也易于进行和较有保障。对于守法经营和和确有成绩的，政府可以免其利息甚至可以少回收或不回收本金，以资鼓励。对于违法经营和不退耕还林的，可以吊销其营业执照，进而给予以制裁。这样，退耕还林的一整套商业经营模式就会形成。政府从退耕还林中会取得巨大的社会效益，中介组织也会在经营中发展壮大起来，成为农村中一个重要的市场主体和重要的经济力量，农村的市场制度也就会建立和发展起来，农民也会在经营林木中与中介组织建立起全新的关系，新的观念也会在农村树立起来，政府改革和政府行为也会规范化。与此同时，依托于中介组织，可以进一步建立和发展活林木市场，使得林业的经营真正走上市场化的道路。
当然，在退耕还林中，变政府行为为市场行为，改官员操作为民间操作，只要各级官员不借此营私舞弊，贪赃枉法，并进而严肃法纪，保护产权，保护正当经营，是有把握成功的。这样，不仅会推动退耕还林，保护生态环境和西部开发，而且会对中国市场制度的建设作出巨大贡献。
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