日本的水土保持
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小2001年10月31日
1996年9月22日至10月5日，水利部水土保持考察团赴日本进行了考察。
一、日本水土保持概况
日本地貌以山地丘陵为主，山区地势陡峻，平原少，大部分山脉海拔为2000～3000m。山间多狭小谷地，山丘区面积占全国总面积的70%以上。山地地质脆弱，极易造成水土流失。据日本有关部门统计，每年水土流失灾害形成潜在危险区16万处，威胁750万人，其中陡坡地崩塌危险区7.8万处，滑坡危险区约1.1万处，泥石流沟约7.1万条。日本水土流失面积累计达4万多km2，占国土总面积的11%，涉及近4000万人。日本水土流失防治起步较早，尤其经战后几十年的不懈努力，坡耕地已治理完毕，原有的水土流失面貌已得到根本改观，水土保持工作已进入一个防治暴雨、地震、火山爆发产生的自然灾害和开发建设造成的人为水土流失的新阶段。日本为了发展农业，促进国土均衡利用，将国土划分为平地农业区、山间农业区和中间农业区，精心经营和保护每一块土地，通过加强水土保持，加强农业生产基础建设，达到改善生产环境和生活环境，提高环境舒适性三大目标，很有特色。日本水土保持工作的重点在不断转化。从行业分类和工作范围上讲，已从农田及农村范围延伸到城镇、工矿、公路、铁路、采石(矿)、海(河)岸防护、娱乐场地建设等方面，涉及水土资源开发与利用的各相关领域和部门；从治理侵蚀类型上讲，已从农用坡耕地面蚀转向水土流失山地灾害防治；从治理程度上讲，已从初步治理转向了点、线、面结合的全面治理阶段。
水土流失治理以及水土流失灾害防治，是日本面临的不可选择的重大问题，因此，日本把水土流失治理和水土流失灾害防治，放在政府工作中的重要位置。从1897年第一部《防砂法》出台之后，不断加以修正和出台了一系列有关水土保持法律，从国家到都道府县和市町都有机构，按有关水土保持法律实施治理规划，并将水土保持经费列为国家预算，逐年增加。在治山治水、预防开发建设造成新的水土流失以及防灾方面取得了积极进展和显著成效，创造了良好的生态环境。
二、日本水土保持特点
日本水土流失早年与我国现在一样，水蚀、风蚀和重力侵蚀均严重，各种自然灾害频繁。由于处于特殊的环境，日本政府及社会各界对水土保持工作十分重视。经过近百年来的防治与探索，尤其是战后几十年的努力，水土流失治理及水土流失灾害的防治取得了巨大成效。日本水土流失及其灾害防治内容广泛，几乎涉及所有与水土资源开发有关的领域和部门，包括农田及农村水土保持；城市化建设中的水土保持；公共设施(包括娱乐场地建设)水土保持；工矿企业水土保持；海岸(河岸)水土保持等等。但他们更注重农田及农村水土保持，这不仅仅是因为农村占国土面积的大半部分，而且大部分侵蚀劣地多在农村，影响农业生产以及农村经济发展。日本的水土保持工作有以下一些做法和经验：
1.依法开展水土保持工作
日本1897年颁布了《防砂法》，1958年又制订了《滑坡防治法》，1969年颁布了《陡坡地崩塌防治法》，同时还颁布了《治山治水紧急处置法》、《土地改良法》、《森林法》等一系列有关法律，这些法律已成为指导水土保持工作的准则。它们的共同特点如下：
一是各项法律的目的都是防治水土流失的发生和发展，保护国土资源，这不仅对农业、林业、牧业、果园等生产性土地是必需的，对筑路、采石(矿)、城市化建设和国家森林保护、娱乐场地建设同样起积极作用。
二是法律严格约束人们的不合理行为，人们法制观念强。日本将水土保持提到相当重要的高度来认识，不仅是当前的需要，也是长远利益的需要。日本国土面积小，耕地面积有限，水土流失灾害频仍，人口又多，因此，政府把水土保持当作民族生存的一件大事来抓。无论是政府机构，还是土地私营者，不论是政府官员，还是国民，都有权保护土地，无权滥用。任何个人意志，都必须在法律的统一意志的指导下，才能起作用。人们对自然资源和生态环境的影响都受法律的约束，依法办事是日本防治水土流失成功的重要环节。
三是法律赋予专管机构明确的职责。日本的水土保持工作是依据不同的法律规定，分别由农林水产省和建设省负责。农林水产省负责“土地改良法”、“森林法”和“滑坡防治法”、“治山治水紧急处置法”有关工作。两个部门都依法围绕保护土地这一目标，从根治水土流失成因入手，采取有效措施防治和减轻水土流失，提高土地利用的合理性和土地生产力。法律规定的权力是对水土流失施加管制措施；防止任何损害土地及造成流失的活动；确定发生水土流失地区的治理并报审预算及下达经费；对进行治理的土地所有者给予经济上不同形式的支持；对利用土地不当造成水土流失的，有权改变其利用方式；有权划定重点工程防治区；并重点资助实用性较强的科学试验研究以及对设置各级机构作了明确规定。
2.有一套稳定、健全的机构体系保证法律的执行
日本没有统一的水土保持主管机构，根据不同法律规定与不同的工作目标，分别由农林水产省和建设省主管，他们各自都有一套健全稳定的机构体系。
农林水产省的构造改善局共有4000多人。水土保持职责主要是负责坡地治理及其合理开发利用，以建设适应农业机械化、生产规模化和水利配套化的基本农田为重点，整治农村环境，防治水土流失灾害等。
农用地整备公团。1955年成立的目的是垦荒，解决粮食问题，后来随着有关法律的修订和目标、任务的变化，由国内转向国际合作，发展海外事业。它的业务范围是：以土地改良为基础的农用地综合整备事业，包括农用道路建设；防治特殊因素造成农用地灾害等紧急保护措施；海外事业(调研，建立示范区，沙漠化防治调查，地球规模农业，热带雨林保护，水田、环保调查，农地、土壤侵蚀防治对策调查)；以畜牧业为主的集约化生产基地建设等。农用地整备公团是农林水产省负责具体进行水土保持的实施单位。
3.国家有力的经济支持，是加快水土保持进程的重要保证
日本直接用于农、林、牧、水利等的水土保持投资，作为增强农业发展的主要基础设施，被列为公共事业，其投资分为中央政府、地方政府、市町村和农户投资四个方面。中央水土保持投资列入中央政府年度预算，地方投资由地方政府预算支出。农民投资分为两种：一种是直接支付工程投资(包括施工机械)；一种是个人向政府贷款，并作为债务由个人经营偿还。投资方式上也不一致，对公共事业设施工程建设等非生产性措施，如沟道防护工程的拦沙坝、谷坊和灌排设施、重点保护区围栏等，政府实行无偿补助；对于治理中生产性措施，如果园开发、种植牧草等，国家和地方投资80%，其余20%由受益农户自筹资金或长期贷款开发治理，贷款需经论证确有效益回收。不论那种投资方式，修成后归土地所有者负责维修、养护、管理、经营。
根据“土地改良法”规定，投资负担有以下四类：第一，借贷运作方式有两种：一是由国家负担农民自筹剩余以外部分，从国家财政投资中借贷；二是由都道府县从地方财政借贷投资。第二，偿还方式有三种：一是由国家负担的部分是以工程结束的下一年为支付偿还的开始期，本利平均支付偿还；二是由都道府县负担的部分是以实施年的下一年为支付偿还的开始期，偿还本息；三是根据“土地改良法”修订案规定，从1992年起，对于国营及都道府县管理的治理工程，一部分开始由市町村负担。第三，设施的建设和建成后的归属及维修管理分三种：一是国家建造的设施，除基本的土地改良设施外，可转交市町村土地改良区农协管理。
根据申请，国家可以管理土地改良法规定具有规模的土地整治设施，国家可以让都道府县或市町村土地改良区农协管理土地整治设施。二是都道府县建造的设施，可以作为普通财产转让土地整治设施；都道府县根据申请可以管理土地改良法规定具有规模的土地改良设施；都道府县可以让土地改良区或农协管理土地改良设施。三是团体建造的设施、土地整治区等作为建造的主体管理土地整治设施，国家、都道府县市町村，根据土地整治区的申请，认为其申请适当时，可以管理土地整治设施。第四，劣质土地经过改造后，权属划归土地所有者或农户，还可受到税收政策上的减免照顾，从而鼓励农户投资。
战后几十年，日本政府对农田及农村水土保持方面投资预算在1980年以前是每年增加的，从1960年占预算总额的1～2%，增加到20%。1981～1985年，呈微弱递减趋势，降到19%，1985年以后到现在，又回升到20%以上，达到1.1亿万日元。
4.以建设田、水、路配套、规模化的基本农田为重点，带动农村综合整治开发工作这是日本农田水土保持向高标准、规模化发展的重要特征。凡是农林水产省构造改善局批准实施的农田整治工程，都是按沟道或盆地进行，首先将排灌水系和田间作业道路按规划布设，以水、路为基本骨架将原有农田由小块整治成大块，形成整齐的水平梯田和田块，然后改为水田种植水稻。这不仅改善生态环境，更重要的是提高了产量，整治后每ha产稻谷约6000kg。
日本的梯田依建设材料可分为土坎梯田和石坎梯田，在梯田区，靠近水渠和道路边的梯田坎，都用混凝土或浆砌石修建，在坎壁上插入塑料管道设置一些排水孔，以防田内水分多产生侧压而跨坎。有些石坎梯田的蓄水埂上铺30cm宽的混凝土，方便田间作业。
近年来，农田整治工程基本上由市町村组织进行，中央和地方政府按有关法律规定给予经济支持。
5.各项基本建设都严格实行水土保持“三同时”制度
据对阿苏町农用道路施工现场考察，从设计阶段就将水土保持列入重要内容，施工时先实施水土保持工程，如治理挖方裸露面有松散岩石的危险地段，用混凝土铺盖，或者是预制的混凝土网格铺盖，并设置排水孔；对稳定的裸岩地段，用草炭和泥土各50%混合播种进口的禾本科草类，形成厚3cm、长宽各30cm大小的草皮，再用粘胶剂将草皮一块一块粘在岩石上，并用钢丝网将草皮盖住以防止滑下来，每km2草皮2000～6000日元。如是土坡也是用草炭和泥土掺和播种草类。对弃七的下坡，先夯实虚土，然后用草炭、泥土混合种草。待道路竣工时，上坡和下坡都是绿草如菌。建设省负责修建的国道、省道、地方道路更是注意水土保持，程序与上述相同。
对于采石场地，事先要按有关水土保持法律，经主管部门批准，发给许可证，方可采掘，采后要整治裸露面。
水库建设也是如此，挖填后的裸露面都要用草皮覆盖。
对于山坡地的城镇建设，更是注意水土保持，一是缩小破坏地表植被的范围；二是用混凝土修筑房基台阶，防止塌方。
6.注重前期基础工作，严格立项和审批制度
日本水土保持的前期基础工作和立项审批制度注重各个过程的紧密衔接和整个工作的完整性，工作细致、全面、可靠。每个水土保持项目的立项、审批都有法律规定的程序，共有7个步骤，体现了农户、领导和专家三结合，避免了盲目上项目和依某些个人意志定工程，使工程项目建立在有充分依据的可靠基础上。
三、日本水土保持存在的问题
日本是水土保持工作开展得比较好的国家之一，但也存在一些不利于今后水土保持工作进一步发展的问题，主要有以下几点：
1.没有统一的水土保持法和水土保持主管机构，水土保持是一项涉及多部门、涉及全社会的公益性事业，没有一部统一的水土保持法，将水土保持分别列入各有关法律中，使水土保持各项措施的内在联系被分割，不能按流域进行统一综合治理规划，形不成完整的、综合的、可持续发展的基础设施。由于水土保持内容被分开列入各项法律中，因此没有统一的主管部门，形成多渠道管理。日本尽管法律规定各部门的职责分明，但也存在矛盾，因无统一的全面治理规划，各自按法律规定的范围进行规划和实施，因此在治理的交接部位不能统一进行。如泥石流治理是由建设省和农林水产省分别负责进行的，影响治理进程。全国的泥石流沟有70434条，到80年代后期，治理率仅为16%，这些都影响水土保持工程的完整性和系统性，当然就制约其综合效益的发挥。
2.已治理的66.7%的山坡地，开始出现水土流失重现的趋向。由于山地所有制分为国家、地方政府、财团和私人所有4种形式，由于利益的调整与市场的刺激，各自的目标和利用方式使整个水土保持发展前景可能发生变化。沿途所见，有些土壤较好的山坡地已将水土保持林改种为果树，有些已修成果树梯田，有些是坡地果园，果树株、行间出现裸露现象，下雨时产生水土流失。不少山林的林相包发生了变化，由阔叶乔木林与灌木及草混交的水土保持林改变为单一柏树的针叶用材林，林下草丛、灌木稀少，已出现水土流失现象。如果继续下去，到21世纪，已经较好治理的山地有可能重现水土流失的可怕景观。
3.由于私有制，影响规模化的农业和农村整治开发事业的发展。农林水产省在建设规模化的基本农田时，有些农民不愿参加，其农田就不能整治，影响整个工作的开展。还有修建农用道路征用土地时，有些土地所有者不愿将土地征用给国家修建道路，这样就影响农业生产和农村经济的振兴。
四、借鉴与建议
1.强化水土保持法制，依法预防和治理水上流失。我国政府把水土保持工作当作一项基本国策，专门颁布了《水土保持法》，这对开展水土保持工作十分有利。但是，社会上和有关部门对水土保持工作存在有法不依，违法难究，以权压法，以言代法的现象，致使《水土保持法》难以全面贯彻执行。我们要借鉴日本的经验，强化水土保持法制，约束人为造成水土流失的行为，依法办事。这就需要各级政府支持水土保持部门履行《水土保持法》所赋予的监督执法职能，水土保持部门要理直气壮地抓好执法工作，要完善水土保持法规体系，健全水土保持监督执法体系。《水土保持法》不同于一般的经济法，而是关系到子孙后代生存环境的大事，必须从严抓起，否则将贻患子孙。我国的《水土保持法》在实践中发现有些条款不具体，难以执行，需要修订。日本的有关法律规定得明明白白，修建一项工程，都要以法律为依据，体现了法律的至上权威性，没有对执法的高度自觉性，就不可能真正做到依法防治水土流失。同时，要持之以恒地向全社会和各级领导宣传《水土保持法》，不断增强水土保持法制观念。
2.基于水土保持是一项综合性很强、涉及方方面面的系统工程，又是一项保护和治理国土的长期性艰巨工作，要搞好这项工作必须是政府行为。因此，建议设立一个高层次的组织协调机构，如国务院水土保持委员会，定期协调防治水土流失的重大问题。办公室设在主管全国水土保持工作的水利部，处理日常工作，与水土保持司两块牌子一套人马，可以少增或不增加编制。各省区的水土保持委员会要很好地运转起来，定期协调全省水土保持有关重大事宜，没有的也应设立，以利于组织开展水土保持工作。
3.增加投入，加快治理进程。我国水土流失面积很大，治理任务艰巨，水土流失区又是老、少、边、穷地区，无论是从加快5700万人脱贫，发展中西部经济，还是治理大江大河大潮，解决洪旱灾害，都要加快治理水土流失的速度。全国七大流域水土保持工程已全面启动，但是由于投入严重不足，治理速度十分缓慢，每年难以完成5万km2治理任务。因此，建议从多渠道增加投资，中央、地方、集体和个人四个轮子一齐转，建议财政、计委等部委，在以往的基础上，加大支持水土保持的投入，以中央投资来引出地方和其他方面的投资。今年汛期，各地出现的洪水灾害，都是河道泥沙淤积加剧了灾情。应该下决心增加江河中上游的水土保持资金，这是治本之策。同时，要出台一些政策，如从受益区征用水土保持费继续用于治理；从耕地占用费中提取一定比例，用于坡耕地水土流失治理；从农林特产税中提取一定比例，用于经果林建设；按国家有关文件规定兑现从水库、水电站的水费、电费中提取适当比例用于库区治理水土流失，减少泥沙入库。
4.结合我国国情，在治理水土流失时，要坚持小流域综合治理、综合开发，如果象日本单搞防护性治理，有可能出现反复。农民参与的积极性大小，取决于治理的经济效益。我国已有的一套做法是有生命力的，应该坚持不懈抓下去。在治理标准上要逐渐规范化，要不断提高水土保持规划水平，特别是要象日本那样，将坡耕地分期分批按规划整治成高标准的田、水、路配套的基本农田，提高农产品的产量和质量。
5.要将培训和提高水土流失区农民的技术文化素质作为各地一项重要工作来抓。部、省要分级培训水土保持业务干部，更新知识，建立一支功能齐全(行政、事业、科研、教育四位一体)、政治业务素质高的水土保持队伍，要加强自身建设和基础设施以及业务手段的改革，不断提高水土保持的科技含量，以适应新形势下开展水土保持工作的需要。
【 团 名 】：水利部水土保持考察团
【报 告 名】：日本的水土保持
【 类 型 】：农田水利、水土保持
【出 访 地】：日本
【出访时间】：1996-09-22
【结束时间】：1996-10-05
【组团单位】：水利部
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