征文：水土保持规划与社会进步
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小张信宝
中国不仅是一个水土流失严重的国家，而且是一个发展中国家。长期以来，水土保持肩负着改善生态环境和发展生产的双重重任。90年代以前，为了扭转“越穷越垦，越垦越穷”、水土流失日趋严重的恶性循环局面，以小流域治理为代表的水土流失治理工作，抓住了解决群众温饱问题这一主要矛盾，强调生态效益和经济效益相结合，以经济效益带动生态效益，有效利用了计划经济体制下政府行为的功能，狠抓基本农田和经济林建设，受到了各级政府和广大群众的欢迎，为贫困山区群众温饱问题的解决作出了历史性的贡献，水土保持事业蒸蒸日上。随着小流域治理的深入开展，水土保持规划工作逐步走向正规。80年代以来，水利部、流域机构和各省水保部门制订了有关的水土保持技术标准、规范，促进了以小流域为单元的水土保持综合治理工作的开展。在此基础上，水利部水保司组织编写了“水土保持综合治理国家标准”（以下简称“国标”，国家技术监督局1995年发布）。“国标”凝聚了我国数十年来水土保持治理工作的精华，不仅是我国现今水土保持规划设计的技术依据，也是生态建设、荒漠化治理、防护林体系建设等生态工程规划设计的重要参考技术依据。以“国标”为代表的水土保持技术规范、技术手册，是在我国数十年来水土保持综合治理实践的基础上制定而成，无疑刻有贫困期计划经济的时代烙印。
90年代以来，我国的社会经济有了长足的发展，经济体制由计划经济为主过渡为以市场经济为主，农村家庭联产承包责任制的实行，极大地调动了广大农民群众的生产积极性，大部分贫困山区群众的温饱问题得到解决。全国粮食供需基本平衡，丰年有余。农业有效劳动生产率大幅度提高，大批农村剩余劳动力进入城镇，农民收入明显增加。农产品的商品率有所提高，农产品的数量和品种也不得不跟随市场变化而调整。市场经济条件下，农民不再满足于依赖土地维持简单的温饱生活，经济来源多样化，更加重视劳动的货币收益。面对无情的市场经济，农业生产的政府行为功能不得不有所调整，各地不断探索通过调整农业生产结构，推动农业产业化，发展农业生产，增加农民收入的途径。部分地区出现了土地规模化、集约化经营的趋势，无利可图的土地抛荒弃耕。全民环境意识增强，中央也逐渐认识到，环境恶化已成为我国社会经济进一步发展的瓶颈。
随着国家经济实力的增强，全国粮食问题的基本解决，中央显然调整了水土流失治理和生态建设的思路。江泽民总书记发出了“再造一个山川秀美的大西北”的号召，朱镕基总理提出了“退耕还林（草），封山育林，个体承包，以粮代赈”的调整措施，除水土保持工程项目外，中央又实施了“天然林保护”、“退耕还林”等重大生态工程，将生态环境建设列为西部开发的重中之重。
水土保持工程和公路、铁路、水利水电等基础设施建设工程存在着实质性的差异。后者是技术性工程，尽管社会经济情况差别很大，美国的高速公路和中国的高速公路相差无几；前者是社会性工程，即使自然条件相似的地区，美国的水土保持工程也完全不同于中国的水土保持工程。长期以来，我国的水土保持工作之所以取得了令人瞩目的成绩，受到广大群众的欢迎，关键是能够紧密结合社会经济实际，制订正确的指导方针，规划设计和措施配置符合国情民情。21世纪的水土保持工作理当顺应我国社会经济发展的变化，按照中央的思路，及时调整指导思想，研究出现的新问题，再创辉煌。以下主要就现行水土保持综合治理规划存在的问题，谈谈自己一些不成熟的看法。
1．土地利用规划。以“国标”为代表的小流域治理土地利用规划的指导思想是：在保证基本农田面积和粮食自给的前提下，利用低质土地，发展林牧业，解决三料，增加群众收入，保持水土。土地规划将流域内土地分为农业、林业、牧业用地（除村镇、交通用地外），流域内的每一块土地都有其特定的生产性用处。在国家粮食供需矛盾较大，水土流失严重的贫困山区群众温饱问题尚未解决的80年代，这一指导思想无疑是正确的。当时，全社会的生态环境意识尚比较薄弱，治理规划依据传统的农业区划土地分类方法，规划农、林、牧用地也是无可非议的。但随着国家粮食供需基本平衡，大部分贫困山区群众温饱问题基本解决，土地利用规划的指导思想已不适应社会经济发展对环境的要求，实践中也出现了一些无法回避的矛盾。如陕北黄土丘陵区沟谷地的谷坡，坡度一般大于250，斜坡稳定性差，水土流失强烈，但土地规划多将谷坡划为牧业和林业用地。既然是牧业用地就可以放牧，既然是林业用地就应该种树，结果是树成不了林，草长不茂。笔者认为，这是黄土高原植被恢复一直未能取得突破性进展的关键所在。建议冲破自给自足小农经济和计划经济的束缚，按照自然规律、经济规律、因地制宜合理规划利用土地，以利社会、经济、环境的协调发展。摈弃农、林、牧用地的思路，将水土流失严重、产出率极低的土地划为生态环境保护用地（过去多将此类用地划为林牧业用地），如黄土高原的谷坡地，西南山区大于250~300的陡坡地和石化土地等；除城镇、交通等用地外，其余土地规划为农业用地。此处的农业为大农业概念，含经果林、人工草地。生态环境保护用地和农业用地的比例，应根据生态环境修复目标，流域内不同类型土地的水土流失状况，和社会经济发展对土地的需求综合确定。农业用地不能维持当地群众基本温饱生活，群众又无其它可靠经济收入时，应考虑生态移民。
2．治理措施规划。现行小流域治理措施规划存在的主要问题是，小农经济、计划经济色彩浓厚，因地制宜不够，重点不突出。综合治理“深入人心”，坡改梯、经果林、水保林......等各项治理措施力求齐全。基层水保部门规划时按照规划通则，规划治理措施，调整余地有限。一人一亩基本农田，一亩经果林往往是硬任务，规划中必须安排。笔者曾多次参加水保工程的检查验收工作，发现小流域治理实践中，已暴露出现行治理措施规划不切合实际的一些问题。如陕北绥德、米脂等县，人多地少，小流域治理要达到人均1~2亩，不得不在25左右的坡地上修筑梯田，修筑窄面梯田增产不明显，修筑宽面梯田，梯坎过高易垮。内蒙古准格尔等地，地广人稀，群众对在远离村庄的地方修建梯田存在抵触情绪。各地小流域治理大力发展经果林，但由于市场需求饱和、价格下滑等原因，不少地方种植经果林并不成功。笔者认为，规划中治理措施的种类和数量的确定，不应再以粮食自给和解决群众“三料”为依据确定，而是应根据自然条件和水土流失状况，以环境修复目标为主，结合农业生产和群众生活需要而确定。对生态效益明显、直接经济效益不明显的生态环境保护用地，以封禁措施为主，结合人工造林种草，充分利用生态自然修复能力，促进植被恢复。植被恢复后保护性利用林草。农业用地，水土流失治理与农田基本建设相结合，减少水土流失，提高土地质量，配套水利、道路设施，改善农业生产条件。基层水保部门在充分征求土地使用者意愿的基础上，规划治理措施的种类和数量，坡改梯不应是宜农坡耕地改造的硬性措施，在控制水土流失的前提下，农民自主决定农业生产用地的作物品种和数量，经果林、人工牧草可以提倡，不应硬性规定。根据水土流失特点和治理目标，部分小流域可安排拦沙坝、淤地坝等改造工程。在有条件的情况下，小流域治理应尽量安排和群众生产生活密切相关的一些工程，如田间道路、水窖和排灌渠道等。
（作者为中国科学院-水利部成都山地灾害与环境研究所研究员、博士生导师）
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