黄河的重大问题及其对策
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小水利部黄河水利委员会主任 李国英
黄河是中华民族的摇篮，经济开发历史悠久，文化源远流长，曾经长期是我国政治、经济和文化中心。因此，古往今来，对黄河重大问题及其对策的研究一直是我国经济社会发展的一件大事。
一、黄河的重大问题
１．洪水威胁依然是我国的心腹之患
黄河下游河段、中游的禹门口至潼关河段和三门峡库区、上游的宁蒙河段都存在不同程度的洪水危害。由于下游是举世闻名的地上悬河，洪水危害最为严重，一直是黄河防洪的重点。黄河下游南决乱淮河、北决乱海河，历史上决溢范围北抵天津、南达江淮，涉及冀、鲁、豫、皖、苏２５万ｋｍ２。
在目前地形地物条件下，黄河洪泛可能影响范围达５个省、２４个地区市、１１０个县市，总面积１２万ｋｍ２、耕地７３３万ｈｍ２、人口８５１０万人。其中，京广、陇海、京九、津浦、新菏等重要铁路干线和１０７、３１０等国道及开封、新乡等重要城市可能被冲毁，中原、胜利油田、兖济、淮北煤田等重要能源基地将严重受损，多年建设起来的灌溉排水系统及治淮、治海工程体系将毁于一旦。同时洪水决溢还将对生态环境造成长期的难以恢复的不良影响。
由于汛期来水减少和非汛期河道的频繁断流，下游河道主河槽淤积严重，“二级悬河”险象加剧。譬如，１９９６年８月，花园口站洪峰流量７６００ｍ３／ｓ，其水位比１９５８年的２２３００ｍ３／ｓ大洪水还高０．９１ｍ。
目前，小浪底水库已基本建成投入运行，小浪底与三门峡、陆浑、故县水库联合运用，可将花园口断面千年一遇洪水由４２１００ｍ３／ｓ削减至２２６００ｍ３／ｓ，按照花园口站２２０００ｍ３／ｓ设防可不使用北金堤滞洪区分洪，同时，东平湖滞洪区的运用几率大为减少。利用小浪底水库死库容拦沙，可使进入下游河道泥沙减少约１００亿ｔ，下游河道淤积量减少７６亿ｔ，约相当于黄河下游２０年的淤积量，在一定时期内，河道的淤积趋势有所减缓。
但是，防洪形势仍很严峻。主要有两方面因素：第一，下游仍有发生大洪水的可能；第二，泥沙问题难以根本解决，地上悬河局面将长期存在。
一是下游仍有发生大洪水的可能。小浪底至花园口的无控制区（即小浪底、陆浑、故县至花园口区间）百年一遇设计洪水洪峰流量为１２９００ｍ３／ｓ，考虑该区间以上来水经水库联合调节运用后，花园口百年一遇洪峰流量仍达１５７００ｍ３／ｓ，且预见期短，对堤防仍有较大威胁。
二是泥沙问题在相当长时期内难以根本解决，历史上形成的地上悬河局面将长期存在。目前现行河道滩面高出背河地面４～６ｍ，局部河段高出１０ｍ以上。新乡市、开封市和济南市的黄河河床平均高程比当地地面分别高２０ｍ、１３ｍ和５ｍ。
针对防洪形势的严峻性，需大力开展水土保持综合治理，要经过几代人长期不懈的艰苦奋斗才能达到显著的减少入黄泥沙效果，同时，利用中游水库拦沙。但拦减泥沙的作用很有限，因此悬河的严峻形势将长期存在。
截至２０００年底，黄河下游大堤有３４０ｋｍ堤段高度不足，３９８ｋｍ堤段没有达到抗渗设计要求。在２９９ｋｍ宽河段还缺少河道整治工程，河势尚未得到有效控制，中常洪水时极易出现“横河”、“斜河”，大洪水时可能出现“滚河”。
防洪非工程措施不适应防汛抢险要求。主要是水文测报设施、设备陈旧老化，数量不足，洪水预报精度低、预见期短；防汛抢险交通运输条件差；防汛机动抢险队伍数量少、装备不足，防汛决策指挥系统自动化水平低等。
２．水资源供需矛盾十分突出
黄河多年平均河川径流量为５８０亿ｍ３，约占全国河川径流量的２％，地下水可开采量为１１０亿ｍ３。黄河作为我国西北、华北地区重要的供水水源，承担着本流域和下游引黄灌区占全国１５％耕地面积、１２％人口及５０多座大中城市的供水任务，同时还要向流域外部分地区远距离调水，供水任务十分繁重，用水需求已超出了黄河水资源的承载能力。
从１９７２年至１９９８年的２７年中，有２１年下游出现断流，累计断流１０５０天。１９９７年情况最为严重，利津水文站全年断流达２２６天，断流河段曾上延至河南开封附近。断流造成局部地区生活、生产供水困难；主河槽淤积严重，增加了防洪的难度和洪水威胁；造成河口地区生态环境恶化，生物多样性受到威胁。
１９９９年对黄河干流实行水量统一调度以来，断流现象虽然有所缓解，但由于黄河属资源性缺水地区，加之流域统一管理十分薄弱，黄河断流问题并没有从根本上解决。
２０１０年、２０３０年和２０５０年，预计黄河流域及流域外供水区总需耗用黄河水资源分别为５２０亿ｍ３、５９０亿ｍ３和６４０亿ｍ３左右，已超过黄河４８０亿ｍ３的供水能力。在充分利用地下水和保证生态与环境低限需水的条件下，２０１０、２０３０、２０５０水平年，正常年份黄河流域分别缺水４０亿ｍ３、１１０亿ｍ３和１６０亿ｍ３，枯水年份分别缺水１００亿ｍ３、１７０亿ｍ３和２２０亿ｍ３。
３．生态环境恶化尚未得到有效遏制
黄河流域生态环境恶化的问题，突出表现在黄土高原地区的水土流失和黄河干支流的水污染两方面。
对于水土流失。黄土高原流域是全国乃至世界上水土流失面积最广、强度最大的地区。水土流失面积达４５．４万ｋｍ２。严重的水土流失不仅造成了当地贫困，而且加剧了土地荒漠化的发展和其他灾害的发生，特别是大量泥沙淤积在下游河道，使河床不断抬高，成为地上悬河，大大加剧了洪水威胁。
对于水污染。黄河水污染问题越来越严重，９０年代初，进入黄河的废污水年排放量达４２亿ｔ，与８０年代初相比增加了一倍，水质呈急剧恶化之势。２０００年水质监测结果与１９８５年相比，Ⅳ类、Ⅴ类及劣于Ⅴ类水质河长比例增加了三十个百分点。估计２０１０年全流域废污水排放量将超过６５亿ｔ，同时，农药、化肥等面污染对水质的影响也有进一步扩大之势。如不及时采取有效措施，黄河干支流大中城市所在河段的水质有可能全部超过Ⅴ类标准，将严重影响黄河供水安全。
二、基本思路与总体布局
１．黄河治理开发的基本思路
黄河治理开发的基本思路是：把防洪作为黄河治理开发的一项长期而艰巨的任务，把水资源的开发利用和保护摆到突出位置，把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好。从战略高度全面规划、合理安排、分步推进。以水资源的可持续利用，支持流域及其相关地区经济社会的可持续发展。
对于防洪减淤。采取“上拦下排、两岸分滞”来控制洪水，采取“拦、排、放、调、挖”来处理和利用泥沙。其中，在“上拦下排、两岸分滞”中，“上拦”是根据黄河洪水陡涨陡落的特点，在中游干流修建大型水库，以削减洪峰；“下排”即充分利用河道排洪入海；“两岸分滞”即在必要时利用滞洪区分洪滞蓄洪水。同时，采取“拦、排、放、调、挖”等多种措施，来综合治理黄河泥沙问题。“拦”主要靠上中游地区的水土保持和干支流控制性骨干工程拦减泥沙“排”就是通过各类河防工程的建设，将拦不住的泥沙利用现行河道尽可能多地输送入海；“放”主要是在下游两岸处理和利用一部分泥沙；“调”是利用干流骨干工程调节水沙过程，使之适应河道的输沙特性，以减少河道淤积或节省输沙水量；“挖”就是挖河淤背，加固黄河干堤，逐步形成“相对地下河”。
对于水资源利用及保护。开源节流保护并举以节流为主强化管理。首先，要以提高用水效率为核心，把全面节水作为一项紧迫的首要任务抓紧抓好，要大力发展节水农业，充分利用雨水资源，提高旱作农业生产水平，搞好工业和城市生活节水，建设节水型社会。同时，按照“先生活、后生产，先节水、后调水，先地表、后地下”的原则，统筹考虑生活、生产和生态环境等各方面的用水要求，推行计划用水和科学用水，合理调整产业布局，以供定需，加强需水管理，逐步实现水资源的合理配置。此外，为从根本上缓解黄河流域资源性缺水问题，要积极做好南水北调的前期工作，分期实施。
对于水土保持。要防治结合，强化治理，以多沙粗沙区为重点，以小流域为单元，采取工程、生物和耕作综合措施，注重治沟骨干工程建设。要把产沙集中、对黄河下游河道淤积有重要影响且经济相对落后的多沙粗沙区作为重点，集中力量，增加投入，加快治理。
２．总体布局
在黄河上中游兴建一批水利水电工程，形成以龙羊峡、刘家峡、大柳树、碛口、古贤、三门峡和小浪底７座骨干水利枢纽工程为主体的黄河水沙调控工程体系。在黄河下游，建成以堤防、河道整治为主的下排工程和配套完善的分滞洪工程；结合挖河淤背固堤，淤筑相对地下河。在黄河干流宁蒙河段、禹门口至潼关的小北干流河段及渭河下游等重点防洪河段建设标准河防工程。加快三门峡库区治理。搞好重点支流治理。完善水文测报、洪水调度、防汛交通、通信等非工程措施。结合中上游水土保持措施，形成防洪减淤体系。
以上游宁蒙平原、中游汾渭盆地、下游豫鲁平原等引黄灌区为重点，全面推行节水；利用干流骨干工程充分调节径流，进一步开发黄河水利水电资源，兴建南水北调工程向黄河及黄河供水区补水；建成黄河干流主要断面（含省界断面）、取水口、退水口、排污口和支流入黄口水量和水质统一监测网络，完善地下水监测网络；建立水资源统一管理调度新体制。逐步形成黄河水资源开发利用和管护体系。
根据不同类型区水土流失特点和经济发展要求，因地制宜地建设以沟道坝系、植树种草为主体的综合治理工程体系，兴利减沙。建立健全以水土保持执法机构为主体的执法体系，建设水土流失监测网络，有效遏制人为水土流失。
三、治理开发目标及近期实施意见
１．近期２０１０年治理开发目标
初步建成黄河防洪减淤体系，基本控制洪水和泥沙。确保防御花园口站洪峰流量２２０００ｍ３／ｓ堤防不决口。基本控制游荡性河道河势。相对稳定河口入海流路。上中游干流重点防洪河段的河防工程达到设计标准。
完善水资源统一管理和调度体制。节水初见成效，灌区灌溉水利用系数由０．４提高到０．５以上，大中城市工业用水重复利用率由现状的４０％～６０％提高到７５％。争取南水北调工程向黄河流域调水４０亿ｍ３左右，供需矛盾初步缓解。一般年份基本解决断流问题。
各支流及排污口进入黄河干流的污染物符合总量控制要求。黄河干流水质满足水功能区需求，除排污控制区外，分别达到Ⅱ、Ⅲ类水质标准；主要支流饮用水源区及污染较轻的河段，达到水功能区水质要求，污染较重的河段，水质明显改善。
基本控制人为因素产生新的水土流失，黄土高原新增治理水土流失面积１２．１万ｋｍ２，平均每年减少入黄泥沙５亿ｔ，水土保持初见成效，遏制生态环境恶化的趋势。
２．近期治理开发实施意见
第一，防洪减灾。逐步建成以堤防、干支流水库、河道整治工程、分滞洪工程、多沙粗沙区坝系工程、非工程防洪措施为主体的黄河防洪减淤综合体系。完善、巩固下排和两岸分滞洪工程。完成高村以上２９９ｋｍ宽河段河道整治工程布点和建设。加快东平湖分滞洪区建设。搞好滩区安全设施建设。抓紧治理河口，延长清水沟流路行河年限，相对稳定入海流路。更新改造水文测报基础设施，完成黄河防汛决策及指挥系统建设。加强防汛交通道路建设，建立“全天候、快速、灵活”的机动抢险队伍。
第二，水资源利用。水资源利用主要有三方面：一是完善水资源管理体制；二是采取强制措施，厉行节约用水；三是适时开源。
对于完善水资源管理体制。按照统一规划、统一管理、统一调度的原则，实施国家统一分配水量，流量断面控制，省、自治区负责用水配水，重要取水口和骨干水库统一调度。主要需作下面三项内容：（１）严格执行１９８７年国务院分水方案，按照国家计委、水利部１９９８年颁布的《黄河水量年度分配及干流水量调度方案》《黄河水量调度管理办法》，逐年编制年度分水和干流水量实时调度方案。（２）按照断面流量和用水总量双控制的原则，建立干流省、自治区界监测断面、骨干水库和重要取水口监控网络，完善地下水监测网络。（３）设立全河水量总调度中心。负责全河水量统一调度，管理下游直管河段取水口，直接监控调度上中游重要取水口。
对于采取强制措施，厉行节约用水。需作三项内容：（１）对需取水的新、改、扩建项目，没有用水指标或节水措施不落实的，主管部门不予审批；已建取水工程，未落实节水措施的，核减用水指标。（２）因地制宜地进行灌区节水配套改造，重点完成上游宁蒙平原、中游汾渭盆地、下游豫鲁平原等引黄灌区３２３万ｈｍ２节水改造。新建灌区要全部按节水要求设计、施工、管理。（３）加强工业和城市生活用水节水工作。提高大中城市工业用水的重复利用率，提高城市污水再生利用率。
对于适时开源。抓紧南水北调工程和黄河大柳树、古贤、碛口等干流骨干工程前期工作，适时开工建设。
第三，水资源保护。实行入河排污许可制度和污染物入河总量控制。根据水功能区划和水环境容量，限定各省、自治区污染物入河总量；完善干支流省、自治区界断面、支流入黄口、重点入河排污口的水质监控网络，实行省、自治区界断面水质控制行政首长负责制。对流域内城市地表水和地下水水源保护区进行划定，实施重点保护。
第四，水土保持。按照《全国生态环境建设规划》《黄河流域黄土高原地区水土保持建设规划》的总体部署，统一规划，综合治理。以多沙粗沙来源区为重点，集中力量，加快治理。将多沙粗沙来源区治理列为生态建设的专项，大力开展治沟坝系工程建设，有效拦减粗泥沙。因地制宜地实施退耕还林还草工程，加快植被恢复。通过各种综合措施，治理水土流失面积１２．１万ｋｍ２，其中植树种草０．１亿ｈｍ２、基本农田２０１万ｈｍ２，修建治沟骨干工程６０００座，淤地坝４．１５万座。与此同时，要有重点、有步骤地开展预防监督，并进一步加大监督执法的力度。
第五，加强科学技术与基础研究工作。要按照黄河的实际情况，研究和采用先进的科技手段，对黄河治理开发中的关键科学技术问题，要组织多部门，多学科联合攻关，力争取得新的突破。要进一步做好黄河治理开发战略性课题研究，重点深入开展小浪底水库运用方式研究、水资源优化配置研究、污染物总量控制和污水资源化研究、多沙粗沙区环境资源综合评价与治理开发研究等。同时，要加强信息化建设，以信息化带动治黄现代化，黄河信息化从数字黄河工程开始，当前黄委工作的重点是大力开展数字黄河工程建设。
第六，制定《黄河法》，依法治理开发黄河。黄河河情十分特殊，防洪和水土流失防治任务艰巨，是世界上最难治理的河流。黄河水资源贫乏，供需矛盾十分突出，国民经济与生态用水之间、地区间和部门间用水矛盾尖锐，越境污染严重。除害与兴利、整体与局部以及上下游、左右岸关系极为密切，而且参与黄河治理开发的地区、部门众多，要求不一，关系协调和利益调整极为复杂，水事问题相对其他河流更为突出，必须依法加强黄河流域统一规划、管理，统筹协调各方面的关系。与此同时，《水法》《防洪法》等法律都是针对全国普遍情况而制定的，比较原则，对解决黄河治理开发和管护中的特殊问题有一定的局限性。因此，迫切需要制定专门法律——《黄河法》，规范和调整黄河治理开发中各方面的关系，保障黄河治理开发健康有序地进行。
最后，需要指出的是，由于黄河问题的复杂性和特殊性，目前的治理效果与黄河长治久安的宏伟目标有相当大的差距，需要黄委在今后的工作中更加努力，更需要社会各界一如既往的继续关注、支持黄河及其治理开发。
责任编辑 韦凤年
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