日本的砂防法制、机构及保障体系建设
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小鲁胜力
（水利部水土保持司）
摘要：日本砂防法律基本形成体系，而且在法律中明确了中央和地方政府以及居民的责任和义务，在完备的法律体系基础上，形成了较为系统的砂防事业和科研机构。国家每年拿出大量资金用于砂防事业，并在工程建设中采用招标制，中标单位在专门的监督官监督下严格按设计方案施工，保障了砂防工程的顺利实施和工程质量。
关键词：砂防法律；机构；预算；资金；日本
1日本砂防法规及监督执法
1.1日本砂防法规
在日本，关于砂防的法律主要有五部，其中《砂防法》、《滑坡防治法》、《陡坡崩塌防治法》。
《治山治水紧急措置法》主要从实施防治角度制定的，是硬性的；《土沙灾害防治法》是从预防角度制定的，属于管理范畴，算做软性的。有“四硬一软”的说法。
1.1.1《砂防法》
《砂防法》于1897年颁布实施，这就开始了日本砂防事业的法制化和制度化阶段。开发建设形成荒山，产生土沙灾害，造成水灾多发，这是《砂防法）的立法依据。1924年，针对实际工作中出现的越来越多的大型拦沙坝，进行了《砂防法》大修。《砂防法》历史长，但很简捷，主要包括防与治两个方面，防治对象是泥石流。崩塌等土沙灾害，最大的目的是出于治水需要，减少山上进人河道的上沙。确定的执法主体是建设省（现为国土交通省）。砂防工作主要由都道府县负责组织实施，跨县的或重点地区的砂防工作由中央负责组织实施。《砂防法》要求指定区域由国土大臣指定，一旦指定，不论是国有或私有土地，均必须依法采取措施进行防治，依法进行开发建设。《砂防法》规定，砂防经费原则上由中央。地方和受益地区居民共同负担，一般中央负担1／2，地方负担1／3，其余由当地受益居民负担，但特殊情况（指威胁河床稳定安全、紧急情况或直属砂防工程）下，中央也可以负担2／3。
1.1.2《滑坡防治法》
针对滑坡灾害，1958年颁布实施了该法律。滑坡的防治由各县负责。该法规范了开发行为，规定影响公共安全的潜在或已有的滑坡地区的最小面积为5hm2，明确限制滑坡地区的用水，包括抽取地下水，但对农业用水不限制。执法主体是国土省和农林省，国土省负责威胁住宅及其他基础设施的滑坡防治，农林省负责威胁林地、农地的滑坡防治。滑坡防治经费同《砂防法》。其不足之处是对什么情况下采取避难、疏散缺乏具体细致的规定。
1.1.3《陡坡崩塌防治法》
该法颁布实施于1960年，对象是具有面积小、次数多、危害大等明显特点的陡坡崩塌。执法主体是国土省。不同于其余法规的是，它是由受到威胁的居民自己组织防治。居民有困难时，由地方政府出资治理，治理所需资金，受益者负担5％－20％，其余由中央和地方共同分摊。该法对放水、蓄水、取土、砍树的规定很严格，包括农业用水也受到严格限制。
1.1.4《治山治水紧急措置法》
1960年为应付突发性土沙灾害而颁布实施该法。由国土省和农林省共同负责。从1960年开始制订5a计划，按照计划和年度完成情况，中央财政进行预算和划拨。其主要内容来自1897年颁布实施的治水三法《河川法》、《砂防法》、《森林法》。
1.1.5《土沙灾害防治法》
该法是2000年制定颁布的，2001年开始实施的。执法主体为国土省。地方政府组织实施。特点一是事先指定警戒区域，指定后不能再进行住宅开发，已有建筑（现在全日本有1万多处老人院和幼儿园位于危险区域）要劝其搬迁，政府提供低息贷款。特别警戒区域（红色区）内进行开发要经过县知事批准。二是建立警戒避难体制，由市叮村负责制定防灾避难计划，确定避难路径和场所，并宣传周知。
1．2日本砂防监督执法情况
日本的砂防监督执法，主要是针对在指定区域的开发建设行为而采取的禁止限制措施。砂防指定区域一般有面指定、线指定和标注指定，在各都道府义的要求下，由政府委托有关财团法人调查确定，国土大臣指定，现在要求指定时要与每个土地所育者进行协商。禁止限制措施一般由各都道府县以知事令的形式公告。开发建设行为包括宅地、高尔大球场、墓地、游园地、治水利水设施、砂防设施区域的开发利用，电、煤气。水道等的新建或改建，道路桥梁新建维护，采石取土开矿，砍伐树木，建厂，设立广告牌等，取堆沙及其他等14个方面。其他包括河川流量测定装置设置，地质调查，资材置存场地，放牧，河川公园，滑雪场，植树，水净化处理装置设置，排水管排水口，停车场，水路改修，新建住宅，通讯设施，宗教设施建设，基准点调查，水位计，遗迹调查等。
国土省1974年4月19日颁布实施了《砂防指定区域及滑坡防治区域内大规模住宅开发等项目的市查标准》，各都道府县也都依照《砂防法》制定了相应的《砂防指定地管理规则》，对在指定区域进行开发建设行为做了详细明确的规定，也是进行开发建设项目许可审查的主要依据。
在指定地区进行改变土地利用现状的住宅开发、取石采矿、砍柴割草等行为时，行为者要进行申请许可批准。如果开发者是政府，开发经过《土地区划整理事业法》、《都市再开发法》。《新住宅市街地开发法》、《土地改良法》等其他相关法律许可，则只申报即可。
《砂防指定区域及滑坡防治区域内大规模住宅开发等项目的审查标准》的主要内容是：坡面堆土垂直高度不得超过15m；排水设施设计标准百年一遇洪水（包括10％的沙），排水明渠要经过处理；暗渠在20m以下的，设计要求干线部分30cm。，支线部分15cm以上，需要时要能加宽河道或设置蓄水池；沉沙池要求能运行10a，采取水泥混凝土结构，施工期间，每公顷要修建400－600m3的混凝土沉沙池，以拦蓄原有植被破坏后产生的泥沙；开发区旁边面积在0．1km2以上的有土沙隐患的区域，要与有关地方和部门协商修建砂防设施；由于开发活动，原砂防设施不再起作用，要求在原保护区上游建设代替设施；开发次序为，先建设防灾坝、蓄水池、沉沙池和排水渠道等防灾设施，然后再进行主体工程建设。
在许可审批方面，一般由各督府县知事批准（少数也可由县土木部长批准）发放许可，单个民宅建设则由县建筑主事审查同意即可。解除指定区域和修建砂防补偿坝由国土省批准，其他事项由各督府县审批。在日本，建设单位的砂防方案一般可请当地砂防部门设计，施工也可请砂防部门给予帮助，也可请有关的财团法人（中介组织）帮助依法制定砂防方案，协助报批。
其他有关法律也有具体的砂防规定要求。《宅地法》、《都市计划法》、《建筑基准法》要求不适合砂防的地区不能建房，并对建筑区域的岩性、挡土墙的高度、坡度和排水方向等有明确规定。
日本的砂防执法效果很好，全国植被条件很好，是全世界植被覆盖率最高的国家之一。每年由各都道府县批准的砂防许可达6000多件，其中涉及国土部门的项目占60％。这些许可的审查发放，有效地保护了水土、植被资源，减少了土沙灾害。
2日本的砂防机构
1935年，日本全国治水砂防协会成立。1948年在建设省河川局开始设置砂防课。1951年砂防学会成立。1962年，建设省设置砂防部。1970年在砂防课设置滑坡对策室。1974年在建设省设置倾斜地保全课。1975年财团法人砂防·滑坡技术中心成立。1991年财团法人砂防推进整备机构成立。目前，日本的砂防工作是依据不同的法律规定，分别由农林水产省和建设省负责执行。农林水产省负责壮地改良法》、《森林法》有关工作。建设省负责《砂防法》、《陡坡地崩塌防治法》和《土沙灾害防治法》的有关工作，《滑坡防治法》、《治山治水紧急措置法》由两家共同负责。国上交通省设砂防部，农林水产省设有治山课。
国土省（1500人）的砂防机构主要设在河川局（250人）和地方整备局。河］fi局下设砂防部，有45人，内设砂防计划课（23人）和保全课。砂防计划课主要负责砂防预算的编制和监督执法管理，下设总务系、预算系、规划系、计划系，2001年新设砂防管理室（下设管理系和法规系）。保全课主要负责砂防工程的建设与管理，下设总务系。直辖砂防系、补助砂防系、滑坡系。陡坡崩塌系和海岸室。地方整备局下设事务所，全国共有砂防所30多个。另外，国土技术政策研究所是国土省直属的科研机构。除此之外，财团法人国土技术研究中心、砂防·滑坡技术中心、砂防开拓推进整备机构、独立行政法人筑波土木研究所也是重要的砂防中介组织。
农林省在林野厅的森林建设部和国有林野部各设有治山课和业务课。治山课有40多人，负责民有林（县、村、居民所有的森林）的管理，分为计划、监督监察、灾害、规划、指导等5个班。业务课4人，负责国有林的管理。同国土省一样，派驻全国各地有14个森林管理局300个管理署，每个管理局均内设治山课。管理局下有管理署，署下有事务所。另外，林野厅还有森林技术综合研究所等单位。
同样，在日本，各督道府县设有砂防课（河川课）和林野课（农林课、林渔课）进行管理，有专职人员。下面，分别列举富士川砂防事务所、独立行政法人等单位的组织图来表示日本基层砂防单位和科研部门的内部设置。详细情况见图1。
筑波土木研究所原直属于国土交通省，2000年机构改革，成为独立行政法人，现有250多人。国土省每年有一定数量预算，承担日本全国性的重大科研技术项目。2001年的预算为57．12亿日元，其中勘定费52．6亿日元（包括道路勘定费13．02亿日元，治水勘定费13．86亿日元，一般勘定费25．72亿日元），设施设备费4．52亿日元。
其组织情况见图2。
富士川砂防所成立于1959年，现有45人。1990年以来，每年的预算均在40亿日元以上，其中以1999年最高，近90亿日元。221年预算经费58，34亿日元，其中50．07亿日元用于砂防事业费，8．18亿日元用于火山砂防事业费，9百万日元用于砂防事业调查费。事务所组织情况见图4。
3日本砂防预算与工程建设
日本的砂防预算历史悠久，到现在已经有124a。最早开始于 1877年（明治 10年），预算额为9980日元，到2001年全日本砂防预算已达6589．76亿日元。大幅度增长的预算资金，为砂防这项公益事业提供了坚足的资金保障。
1995－2000年日本国上省的砂防事业费基本为4千亿~5千亿日元，平均4千5百亿日元。2001年砂防事业费投资为4557.98亿日元，2002年的预算基本与2001年持平并略有减少。平均直辖事业界占砂防事业费近40％，平均补助事业费占砂时事业费约60％，也就是说每年的砂防事业费中自近40％由中央的派出机构组织进行重点治理，其余约60％补助给各都道府县用于砂防事业。
在砂防事业费中，征地·补偿费是用于购买砂防用地和补偿原地表设施的费用，1995~2000年平均约为431亿日元，占事业费的10％，其中征地费约272亿日元，补偿费约159亿日元。
预算下达到各都道府县或事务所以后，由各都道府县或地方整备局进行招标，并与中标单位签定合同，由中标单位按照设计方案进行施工。各都道府县或地方整备局都有专门的监督官负责质量监督。大的直辖砂防项目的质量监督由整备局负责，小的直辖砂防项目的质量监督由负责实施的事务所负责。
4日本砂防的启示
健全的法律系统、完善的中介组织和庞大的政府管理系统以及人们强烈的生态保护意识是日本砂防节业的基石。日本的砂防法律基本形成体系，而且在法律中明确了中央和地方政府以及居民的责任和义务。五部法律都具体规定了各自的投资比例，其中中央基本占1／2以上。法律规定，日本砂防分别由农林水产省和建设省负责执行。
国土省有派出地方的机构整备局，各整备局下设有若干事务所，事务所有出张所。农林省也如此。各都道府县也有这样的设置机构，形成了有效的条状管理体制，保障了国家砂防目标的有效实现。
预算制度化是砂防事业发展的根本保障。预算起步早在100年前，最初不到1万日元，2001年砂防预算达6589多亿日元，占当年公共事业预算的3％~4％，预算明显增加。
1995－2000年平均预算为 455亿日元，其中直辖事业费（重点治理费）占砂防事业费近40％，补助给各都道府县的事业费占砂防事业费约60％，但无论是哪种形式，中央部分的经费比例基本占到砂防经费的一半以上，也就是说，在日本，砂防是一项公益性事业，主要是由中央政府出资进行治理的。另外，依法进行预算，程序严格。在正常预算之外，常有追加预算。
重视调查与监测，全面掌握基础及变化情况，为砂防建设提供科学依据。每年的政府预算中有专项调查费用和监测监视费用。许多指定区域都设立了自动观测装置，有24h不间断的观测数据和录像信息。国家历年的政府预算。许可发放、砂防工程建设情况都建立了系统的档案。现正在组织开展5a一次的全国性的泥石流普查和《土沙灾害防治法》要求的指定区域的调查工作，拟建立信息库。3S应用发达，一些事务所等单位和指定区域的调查等项目已经很熟练地运用于工作之中。
作者简介：鲁胜力，男，（1966— ），学士，高级工程师，现为水利部水土保持司规划处副处长。
欢迎关注水土保持生态建设微信公众号