中国水土保持发展战略研究终期报告（草案）综合报告
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小亚洲开发银行技术援助项目（TA3548－PRC）
澳大利亚雪山国际公司
协作单位：水资源咨询公司、林肯国际公司
综合报告
背景
1.由于土地退化给相对于人口规模来说非常有限的国家自然资源所造成的影响越来越受到关注，控制中华人民共和国境内的土地退化已经具有鲜明的和越来越重要的政治意义。目前的土地退化速率已被视为影响国家未来经济发展的一个越来越严重的威胁。中国必须养活占全球22％的人口，但是它却只拥有占全球土地面积6.4％的可利用土地、占全球7.2％的农田，以及占全球5.8％的年径流量。
土地退化问题
2.中国960万平方公里国土面积中有超过40％的部分受到退化的不利影响（侵蚀、森林砍伐、盐渍化、土壤肥力下降）。这种土地退化现象对国家有限的自然资源（中国只有14％的土地面积被认为适用于农业耕作）造成的影响正日益成为中国未来经济发展的劲敌。土地退化的趋势又是难以确定的。由于在获取数据和处理数据方面所采用方法的大相径庭，各种研究（国际研究和中国政府进行的研究）所提供的信息有时会相互矛盾，而比较这些结果也是没有说服力的。
3.全国水土流失普查还是尝试确定受土壤侵蚀影响的土地的数量。这些普查包括非常少的野外验证，而此类普查的精度水平通常使得所得出的趋势性结论具有不确定性。而且，所使用的方法往往侧重于估计侵蚀，用主要代理指标（特别是坡度和植被覆盖）去评估侵蚀风险，而不是测量实际的侵蚀量。土壤肥力趋势也是易变、不完整、相互矛盾和不确定的。与日益严重的土壤盐渍化相关联的问题，看来似乎也被低估了。
法律、政策和机构环境
4.中国的水土保持立法制度中有四个基本级别。主要法律（第一级）是《中华人民共和国水土保持法》，该法律（W&SCL）在1991年由第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议批准通过。围绕此主要法律的是与水土保持有关的附属立法、规章和声明所构成的体系。第二级包括国家《水土保持法实施办法（1993年）》，其中阐明了在34个省和自治区执行W&SCL这部主要法律的立法要素。第三级是每个省和自治区分别制定的适用于该省区的《实施办法》。这三个立法级别通过国务院、水利部和其他部委所制定的规章制度的形式，由第四层次（第四级）上的立法手段来支持。
5.目前存在很多与水土保持有关的基本环境立法工具，但是就实现最终目标而言，这些法律内的单个规定在其深度和权能方面具有巨大的差别。W&SCL本身所关心的主要土壤侵蚀，在目前它还缺乏针对更广泛的土壤环境的权能，而土壤侵蚀只是该环境中其他土壤退化过程的一个结果。
6.在各种环境法律之间，立法利益和权能存在着相当部分的重复。特别是在W&SCL的规定和目标与农业发展、森林管理、环境保护、草原管理和荒漠化防治等部门法律的规定和目标之间，存在很多重复的作用、职能和行动。每一个法律的建立都试图为特定的国家级机构（及其省和当地政府的相应机构）提供一个能够在其中定义其机构授权、责任、优先领域和政策目标的法律框架。但是，这些都可能导致不同机构之间的许许多多的利益冲突。而且，在这些环境法律内部，缺乏一种机构之间合作和协作的联接机制，以解决跨越不同部门发展利益的多维问题。
7.中国拥有不少由不同级别的政府部门所制定的不同政策，它们都带有控制土地退化问题的目的。然而，鉴于目前普遍存在的、严重的土地退化现象，这些在不同的规章制度和部委条例中所制定政策的目标，似乎还远远没有实现。
8.贯穿所有的国家和部门发展政策的一个主要原则是经济发展要求优先于环境管理。因此，重点被放在了经济增长之上，而不是强调保育。中国目前的立法和政策环境都以国家发展为重心的。但是在规定上，通常存在一些地域性的差别。这其中，对于经济较为发达的中国东部地区和经济上不怎么发达的中部和西部地区，往往带有不同的规划和发展战略及目标。然而，对各省之间的差异却只是进行了有限的调整，生态条件或经济发展机遇方面就更为如此。发展政策与立法和法律手段之间的联系甚微。政策目标和立法目标之间存在很多矛盾。可持续土地管理可能在某些特定政策中有所提及，但是其意义却没有被定义清楚。控制土壤侵蚀和荒漠化通常都被强调为关键问题，但是对其他土壤退化过程（特别是盐渍化、酸化和养分下降）的关注要少的多，并且与土壤生物和物理性状恶化相关的问题尚未被意识到。
经济考虑因素
9.中国业已意识到有一个严重的问题存在，并且已经在防止土地退化的工作中投入了越来越多的资源。从九十年代上半部分到下半部分，在土地退化控制项目方面的总投资几乎增长了三倍，而由中央政府提供的投资则增长了8.5倍。水利部在土壤保持方面的投资在过去十年里的增长也相当可观（每年的总体速度达到了8％至11％）。但是，这个增长速率还只是与整个经济的增长速度保持了一致。该部的投资相当于中国国内生产总值（GDP）的0.08％。这与土地退化对整个国家造成的成本至少要相当于其GDP的4.1％相比，已经显得偏低。
10.计量经济分析已经被用于评估土壤保持的经济合理性，这种合理性是用农田效益与农田成本之比率来表示。该技术已经应用于整个中国、长江流域、黄河流域，以及黄土高原。结果显示，土壤侵蚀造成了4％至6％的农业产出值损失。结果还显示，即使单单从农田效益和成本的角度来说，投资于土壤保持也是可以有盈利的。因此相对于其他经济领域，增加此方面的投资是合理的。区域分析认为长江流域的农民具有采取水土保持措施的积极性（因为水土保持可以显著地提高产量）。但是，黄河流域和黄土地区的农民似乎没有同样的积极性。就黄土高原而言，当地土壤的深层特点意味着农民不会因土壤侵蚀而遭受相同水平的产量损失。因此，投资传统土壤保持措施所带来的就地回报，并不很多。然而，因为这些区域土壤侵蚀带有异地成本（下游淤积和水库库容的损失），从公众的利益来看，土壤保持投资可以认为是合理的。所提交的研究结果表明，政府在上游保育措施方面的投资在黄河中上游地区必然要比在长江流域重要。黄土高原尤为如此。
贫困和土地退化之间的联系
11.由于在1978年实行了广泛的农村经济改革计划，中国已经在减少绝对贫困方面获得了巨大的成功。在过去的二十年间，随着更多的地区参与到改革所推动的经济发展浪潮中来，以及资金完备的国家扶贫计划的实施，农村地区的绝对贫困得到了相当部分的减少。官方所确定的贫困县与中国的“生态敏感”地区有着密切的相关关系。非常典型地，这些县一般位于山区，那里只有有限的面积具有适用于农作物生长的土壤和坡地，或者位于较为平缓的半干旱平原，那里由于降雨分布少且不均使得作物生产具有风险。还有一些是易于遭受一种或多种土地退化影响的区域。因此，贫困和土地退化之间有着密切的相关性，两者在一个恶性的循环中相互促进。
土地退化的原因
12.目前中国境内土地退化的原因可以划分为自然灾害、直接原因和根本原因。存在着与国家生态环境相关的特定因素，它们加大了土地退化的发生风险。这些因素构成了自然灾害。不合理的土地利用以及由此所带来的不恰当的土地管理实践构成土地退化的直接（人为）原因。而根本原因是这些不合理的土地利用和管理得以实施的基础原因。这些根本原因主要与农村土地使用者（农民、林业工人和牧民）的社会经济状况、以及他们所处的社会、文化、经济和政策环境有关。
土地退化的后果
13.中国满足其对食物和其它农业产品未来需求的能力，受到其自然资源持续退化的威胁。特别值得关注的是由于像土壤侵蚀、土壤养分下降和亚表层压实这样的土地退化过程造成的潜在土壤生产力的损失。虽然难以进行量化，但是可以相信，土地退化已经让致力于农作物、牲畜和林木生产目的的优良土地管理实践中所能获得的经济、社会和生态回报大打折扣。放任土地退化继续发展的后果，是不堪设想的。它会带来严重影响，无论是对个人和农村家庭，还是在社区、省级和国家级层面上，都将如此。
战略规划框架
14.有这样一种需要，即建立一个：指导寻求、设计和实施恢复、保持和提高中国自然资源（土壤、植被和水）生产力的短期、中期和长期行动的战略框架。
目标
15.该战略的双重目标如下：
1）以有利于生态、经济上可行、社会可以接受和公正的方式，来可持续地和有效地利用中国的自然资源（特别是土壤、植被和水）；
2）预防进一步的土地退化，和恢复当前已退化地区的生产力与保护性功能。
指导原则
16.该战略规划框架基于以下指导原则：
1）生态可持续性；
2）社会和文化可持续性；
3）经济可持续性；
4）生计可持续性；
5）机构可持续性。
概念基础
17.以下内容是构成该战略规划框架概念基础的主要概念和原则：
需要整体性和综合性的方法——能在土地使用者的约束和机遇范围内，解决土地退化问题（而不仅仅是土壤侵蚀）的方法。
综合的土地管理要比单一的水土保持宽泛的多——它涉及整个农户生计系统的全部，并且以改善基于农作物、牲畜和林木企业的生产力和持续性两方面为目标。
采取以人为本的参与式学习和行动方法——这是克服过去“自上而下”土壤保持和农业生产项目固有弱点的必要方法。
土地退化是跨越不同部门发展利益和管理责任的多维问题——解决土地退化问题需要一个机构之间相互协作的方法，政府的任何一个部、局或处都不拥有全面的学科和专门技术和法定责任来单独应对此问题。
需要一个授权、赋予能力的政策和立法环境——允许农村社区担负起维护和管理其当地自然资源的主要责任。
利益的共同性——使国家、省级和当地政府的关键发展目标与农户的社会福利目标相一致。
战略计划框架的关键组成部分
18.以下战略计划框架的关键组成部分代表了对当前中国土地退化控制实践回顾中所了解到的若干教训的综合：
政策
制定国家、省级和当地政府可持续土地管理的政策框架——在此框架中，多部门和机构之间的协作方法是必不可少的。这需要那些指导每一个国家、省级和当地政府机构部门业务开展的不同政策和战略内部的相关组成部分相协调一致。
需要生态可持续性成为所有国家、省级和当地政府经济发展和增长政策的一个关键要求——特别是目标为指导和刺激作物、牲畜和林木产品产量增加的政策，需要确保短期的经济发展和增长目标及战略不与恢复、保持和提高中国自然资源生产潜能的中长期目标发生冲突。
意识到贫困和土地退化之间的因果联系，并解决此问题——因此，重点应当放在扶贫减贫政策和战略上，从而为遭受贫困的农户提供技能和方法，以通过开展既富有生产性的、又可持续的土地管理实践，来提高其生活水准。
分配更高比例的GDP用于恢复、保持和提高中国自然资源的生产潜能——虽然在过去的十年里，在水土保持方面的总的财政投资显著加大，但是这还只是跟上了整个经济的增长速度。这方面的投资仍然在GDP中占有很小的比重。
立法
改革并加强水土保持立法体系——这要在中国的整体环境法律和政策体系内，通过更新和重新制定1991年的《中华人民共和国水土保持法（W&SCL）》来实现。
减少重复和使环境立法主体内的协同达到最大化——以便减少各种环境法律之间立法利益和权能的相当部分的重复。W&SCL的规定和目标与农业发展、森林管理、环境保护、草原管理和荒漠化防治法律的规定和目标之间存在很多重复的作用、职能和行动。
进行短期重组——对现有的水土保持法体系以及其他中国环境法律中所规定有关各种土地退化控制机构的法定责任，进行重组。
考虑长期性的重大立法改革——以克服单个环境法律的规定和实施条例中的现有弱点及排除当前环境立法制度内的重复和冲突为目的。应当考虑制定一个《自然资源综合保育和管理法》。
机构
多部门和跨机构之间的协调——这是非常重要的，因为土地退化的控制和可持续土地管理实践的推广，是多维性的，并跨越不同的部门发展利益和管理责任。这就要求建立一个高层的协调机构，并具有如下授权：a）协调防治土地退化的各个部门；b）制定中长期的战略和行动计划；c）优先分配资金资源；d）批准控制土地退化和促进可持续土地管理的指导方针及政策；e）审核各级政府所提出的当地发展计划。
下放主要责任——将可持续土地管理项目和计划的确定、计划和实施下放到省和县一级。
进行机构强化和人力资源开发——以便建立庞大的规划人员、推广人员和研究人员的骨干队伍，使他们具有与农村社区进行伙伴式工作所需要的技能和“工具”，以此来规划和实施适用于当地的可持续土地管理活动。
参与方法的制度化——这将要求所有各级政府的政策制定者和高级官员对使用参与式方法和过程的益处，具有敏感度。
投入更多的财政和人力资源来研究和调查土地退化治理的问题——并找出能够同时带来生态效益和经济效益的解决方案。需要调查和研究不同土地退化过程之间的相互作用，以便更好地掌握它们之间相互联系的方式，以及确定将它们共同加以解决、而不是作为单独问题来处理的协同学意义上的益处。
技术
将对土地退化的考虑重点从现在正在发生什么转移到确定它为什么会发生上来——特别是要一改过去仅仅治理症状法的做法，而去确定和解决其根本原因。面蚀、细沟侵蚀和冲沟侵蚀，以及由风力造成的土壤侵蚀和沉积都是其它通常不太明显的土地退化过程的可见征兆，其中最为重要的是在土壤物理、生物、化学和水文性状方面的不利变化（退化）。
意识到改善当地作物、土壤和雨水管理是防止土壤侵蚀的关键所在——这可以是通过以下方法来实现：a）保持保护性的地表覆盖（停止溅蚀）；b）改善土壤养分和水分的可用性（更好的植被生长会带来更具有保护性的地表覆盖）；c）改善土壤结构的稳定性（从而提高抗侵蚀能力）；d）增加雨水的表面渗透（而不是让其以径流的方式流失掉）。
选择适当的土地利用／适用的土地管理实践——以便确保每个农业或林业企业的土地使用要求与其所在区域具备的土地质量相匹配。土壤的生物、化学和物理属性、当地的气候条件，以及该地区的地形特征，必须与所进行的土地利用生态要求相一致。
促进综合性的植物营养管理体系——采用当地适用的、经济有效的、植物养分的有机／无机以及农田就地／异地来源的组合。
开发和促进保育性农业／免耕作系——以对抗与传统耕作实践中相关联的土壤侵蚀、水分流失和有机物损耗的问题。
开发和促进改进天然草场管理体系——基于有利于生态和经济的牧场管理实践，以便恢复、保持和提高中国天然草场的牲畜生产潜能。
回顾和改进林木种植实践——以确保在为土地退化治理而进行造林的地区，其预期的目标能够得以实现。
确保在城市地区采用适当的治理措施——因为在中国的城镇地区，土壤侵蚀问题和其他形式的土壤退化现象正日益严重。
记录和传播有关成功技术的信息——通过系统性的收集、评价、并将相关资料存储在一个集中放置的、基于联机在线的水土保持信息系统中。
过程、途径和方法
鼓励创新——并且意识到具有创新精神的农民在制定和提炼可持续土地管理实践方面所发挥的作用。
促进一种整体性的、综合性的、协同性的可持续土地管理方法——包含与当地实际情况相适应的、有如下方面所构成的组合：
将土壤有机物质和相关生物活动的聚集量保持在最佳的可持续水平上；
将植物营养综合管理与当地适用的、经济有效的，植物营养的有机／无机、农田就地／异地来源组合相整合；
更好的作物管理，特别是（i）使用改良种子，（ii）改善一年生作物和覆盖建立方法／多年生种植作物的地表覆盖与保持，（iii）优良的杂草管理和害虫综合管 理；更佳的雨水管理以提高渗透并减少径流流失，从而改善根部区域中的土壤水分条件；
改善对风蚀的保护，这可以通过保持土壤水分，降低风速和增加土壤表面糙率来实现；
改善土壤扎根深度和渗透性，这可以通过保育性耕作实践，来打破由耕作所引起的压实土层实现；
恢复，采用适当的手段开垦和恢复已经严重退化的土地（即，如果技术可行并且经济有效的话）。
促进基于社区的参与式方法——此方法针对项目规划和技术开发，以便依据农村居民固有的技能和能力，来制定和实施其自己的发展计划，以及开发和传播由他们自己所改良的土地管理技术。
建立并采用以人为本的学习过程——如开展“农民到农民”的培训和进行改良土地管理实践信息交流的农民田间学校，因为它提供了一种相对于传统的推广方法的替代方式，在这里农民不再是外部所制定的推广信息的被动接受者。
侧重于可持续（基于自然资源的）生计，而不仅仅是水土保持——以打断贫困和土地退化之间的恶性循环。
成本和效益
确定控制土地退化的就地成本和效益——特别是在农业家庭、社区和小流域的层面上。
确定控制土地退化的异地成本和效益——特别是在社区、小流域和江河流域层面上。
考虑谁来负担成本而谁会获得效益——就社会公正的原因而言，考虑谁来负担控制土地退化的成本，而他们是否能从中获益是非常重要的。
找出具有高产出效益、低增长成本、最低的先行回报和低风险的土地改良管理实践——如果农村土地使用者要将其“私有”资源——时间、人力、土地、现金——投入到改善现有的土地管理实践中，这一点则是十分必要的。
监测和评估
监测和评估（M&E）体系是需要的——以支持为土地退化治理计划的现行规划和实施作出决策。M&E是一种重要的管理和规划工具，其并不应该仅仅用于为履行一个机构的法定和管理上报职能，而去收集土地退化数据。
利益相关机构之间的信息收集和分析的协调和共享——以获取一个有关中国境内土地退化的真正性质、范围和严重性的前后一致的、广泛的图式。
需要全面、经过证实的国家基准数据——这要基于科学的和经过验证的程式之上，以准确地确定当前中国境内由于自然原因和人为原因所带来的加速土地退化的性质、地区范围以及严重性。
选择关键的监测和评估指标——用于衡量与土地健康状况（生态影响）有关的可持续土地管理项目的成功与否，以及预期受益人社会环境状况的改善（贫困影响）。
资金
鼓励私人投资——鼓励那些从事农业、林业或其它土地使用的企业，以期通过其自己技能、土地、劳动力和现金资源的投入，并由面向改善生产（但具有有效的保育性）的农田和／或森林管理实践的投资而获得可见的金融效益。
推进面向商业的水土保持思想——而不是为土壤保持而保持、或为流域管理而管理，改善土地管理所需要做的不仅仅是恢复环境的良好状态，而且还必须使土地用户能够在可持续的基础上获得更多的利润。
制定本地储蓄和信贷方案——作为政府救济的一种替代方式，以克服当地资金短缺的束缚。
向异地（下游）受益人收费，以支付就地（上游）水土保持工作的费用——这要在受益人以及所接受的服务／受益类型可以清楚地被界定的地方进行。这就要求建立此类受益资的征收机制（例如，征收用水者费用，水电费等）。
建立中央级、江河流域级和省级“信托基金”——使用从异地／下游受益人所征收的资金，支持土地退化控制计划的规划和实施。这将成为上游保育成本中“公共”捐资的一部分。
战略行动计划——优先部分
19.运作上述各个战略部分要求实施在下列主题范围内的各种活动：
1）改善政策、立法和机构环境；
2）投资于基于社区的可持续土地管理；
3）开发改良技术和方法；
4）通过赋予生态、经济和社会效益以价值，来确定土地退化治理的成本和效益；
5）寻求替代性的资助机制；
6）开发监控和评估体系。
战略行动计划——优先项目／投资
20.很多具有优先权的项目已被确定为与上述战略要素相吻合，并且可以包括在战略行动计划之中。这些可以按照如下的主要类别列出：
资本投资项目
21.具有优先权的资本投资项目包括：
1）长江流域上游的水土保持
2）福建土壤保持和农村发展项目第二期
3）土地退化治理和可持续农村生计
4）内陆江河流域的绿洲保护和可持续发展
5）黄土高原严重沟蚀地区的恢复与可持续发展
6）农牧过渡区的土地退化治理和可持续发展
中期试点研究、调查和开发项目
22.具有优先权的中期试点研究、调查和开发项目包括：
1）国家土地退化监测网络和信息系统的建立
2）面向水土保持的试点保育性农业／免耕种植系统
3）解决贫困和土地退化之间的因果关系
4）通过针对可持续土地管理的农民田间学校控制土地退化
5）关于控制阴山北麓－科尔沁地区沙尘暴的可持续土地管理实践的调查和示范
6）绿肥推广网络
7）土地退化对城市供水的影响：对为北京市供水的密云水库流域的个案研究调查
短期到中期的技术援助项目
23.具有优先权的短期到中期技术援助项目包括：
1）国家水土保持战略的运作
2）中国水土保持立法的改革
3）土地退化监测和评估系统的开发
4）中国的土壤侵蚀、沉淀输移和产流模型的建立
5）确定中国的农田级可持续土地管理的就地效益和异地效益
6）中国水土保持技术和方法建档网络
24.上述三类项目的总体预算要求在1亿美元和1.5亿美元之间。
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