维系良好生态系统 以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小水利部部长 汪恕诚
今天，全国人大环境与资源委员会召开座谈会，纪念联合国人类环境会议30周年和联合国环境与发展大会10周年，非常有意义。这两个会议是人类保护地球家园的重要里程碑。特别是环境与发展大会，提出了可持续发展战略，被世界各国所公认。这次大会之后，我国政府率先制订了《中国21世纪议程》，把可持续发展和环境保护作为我国的战略目标加以实施。
水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素。水资源的可持续利用，是经济社会可持续发展极为重要的保证，也是维护人类环境的极为重要的保证。长期以来，我国洪涝灾害、干旱缺水、水土流失等水问题十分严重，随着经济社会的快速发展，又出现了水污染这一新的问题，这些都严重影响了我国经济社会的可持续发展和环境的保护。搞好水利建设和水资源管理，对实现经济社会可持续发展、维护良好的人类环境的战略目标，具有十分重要的意义。
党中央、国务院一直高度重视水利工作。1999年6月，江泽民总书记在考察黄河时指出：“黄河的治理开发要兼顾防洪、水资源合理利用和生态环境建设三个方面，把治理开发与环境保护和资源的持续利用紧密结合起来，坚持兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举；坚持涵养水源、节约用水、防止水污染相结合；坚持以改善生态环境为根本，以节水为关键，进行综合治理；坚持从长计议，全面考虑，科学选比，周密计划，合理安排水利工程。”这一指示突出了在全面规划下的综合治理，明确了未来水利发展方向和目标，成为新时期水利工作的重要指针。李鹏委员长对水利工作也作出了许多重要指示。党的十五届五中全会强调，水资源的可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，全面、深刻地阐述了新时期水利建设的方针。
水利系统认真学习贯彻落实中央的水利工作方针，总结治水经验，坚定不移地按照可持续发展的要求，积极探索并提出了新的治水思路，即强调按自然规律办事，实现人与自然和谐相处；认清淡水资源是有限的、不可替代的战略资源，在对水资源开发、利用、治理的同时，要加强对水资源的配置、节约、保护，对水多、水少、水脏、水浑等问题要统筹考虑，综合治理，工程措施与非工程措施并重，加强科学管理；同时认清水是资源，是商品，要按经济规律办事，注意发挥市场在水资源配置中的基础性作用。概括地说，就是从工程水利向资源水利，从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，通过水资源的合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护、综合治理，满足经济社会发展对水资源的需求，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。
在中央水利工作方针和新的治水思路的指导下，近年来，水利工作取得了一些重大成就。主要表现在以下几个方面：
一是以可持续发展思想为指导编制完成了一系列水利规划。国务院批复了首都水资源、黑河治理、塔里木河治理、“十五”期间建设400个水电农村电气化县等规划，批转了长江、松花江嫩江、太湖、淮河近期防洪建设意见。水利部会同有关部门制订了全国农业节水发展纲要、西部地区水利发展规划纲要。制订了全国病险水库除险加固专项规划和农村饮水解困工程意见。目前，正在抓紧南水北调工程总体规划、全国防洪规划和全国水资源综合规划的编制工作。
二是防洪建设取得重大进展。在国家积极财政政策支持下，以大江大河堤防为重点的防洪工程建设进展显著，长江中下游干堤今年要基本达标，黄河等其他江河堤防建设也在加紧进行。新建了小浪底等一些江河控制性枢纽工程。对病险水库实施除险加固。退田还湖、移民建镇工作取得明显成效。蓄滞洪区建设得到加强。大江大河防洪能力得到很大提高。
三是推动建立节水型社会。把节水灌溉作为革命性措施来抓，发展渠道防渗、管道输水、喷灌、微灌等节水灌溉工程面积2．8亿亩，占灌溉面积的35％，较大地提高了农业用水效率。“九五”期间，在农业用水没有增加的情况下，发展灌溉面积6400万亩，约相当于节水250亿立方米。强化计划用水，通过编制节水规划、制定用水定额和节水标准等实行强制性节水。加大水价改革力度，提高了黄河渠首取水价格和一些城市的供水价格，通过调整水价推动节水。在甘肃张掖、四川绵阳开展了节水型社会试点建设。
四是加强了水土保持和水资源保护工作。重点加强了长江上游、黄河中游以及环北京等水土流失严重地区的水土保持生态环境建设，黄河中游地区经过多年的治理，每年减少入黄泥沙3亿吨。开展了水资源保护规划的编制工作。目前，第一阶段水功能区划工作已经全部完成，《中国水功能区划》已下发试行。完善了水环境监测体系，加大了对江河湖库和地下水体的水量、水质监测力度。
五是重视生态用水，加强了流域水资源的统一调度。黄河通过水资源的统一调度，实现2000、2001两个严重干旱之年全年不断流。黑河连续两年成功进行了分水。三次向塔里木河下游调水，实现了20多年来首次全流程过水，下游生态明显改善。对干旱的东北丹顶鹤自然保护区扎龙湿地进行了补水。引（长）江进入太（湖），使太湖及其下游河流的水质明显好转，进入上海的水质显著改善。
在水利工作取得很大成绩的同时，我们也清醒地看到，我国面临的洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化和水土流失四大水问题仍然十分严重，与经济社会环境协调发展对水利的要求相比，水利发展仍然滞后。一是防洪标准普遍偏低。1998年大水以后，虽然中央和地方加大了防洪投入，重点堤防的工程状况有了较大改善，但从总体上看，目前我国江河的防洪工程系统还没有达到已经审批的规划和设计标准，约有2／3的国土面积上存在着不同类型和危害程度不一的洪水灾害。二是干旱缺水突出。目前全国正常年份缺水量近300亿～400亿立方米。平均每年因旱受灾的耕地达1亿～3亿多亩。全国669座建制城市有400多座城市存在不同程度的缺水。在农村尤其是山区和民族地区，还缺乏足够的、安全的饮用水源。2000年、2001年我国北方地区连续遭受严重干旱，说明水资源短缺已成为我国尤其是北方地区经济社会可持续发展的严重制约因素。三是水环境恶化的趋势尚未得到有效遏制。2000年我国工业污水和城市生活废水排放总量达620亿吨，其中约70％未经处理直接排入江河湖库水域。对全国700多条河流的11．4万公里河长的水质进行评价，低于Ⅲ类水的河长占总体评价河长的41％。一些河流、湖泊污染严重，淡水生物资源特别是渔业资源受到严重威胁。地下水超采严重，全国地下水多年平均超采量67亿立方米，已形成164个地下水超采区，部分地区出现地面沉降、海水入侵等问题。四是水土流失严重。全国水土流失面积达356万平方公里，占国土面积的37％。不少地方因水土流失，土地严重退化，南方造成石质荒漠化，北方造成土地沙化，沙尘暴频发。
面对新的水资源形势，适应经济社会发展和环境保护对水资源的要求，我们从可持续发展战略出发，确定了今后水利建设的总体目标和措施是：
一、建立较为完善的防洪减灾保障体系。要继续抓好以江河堤防为重点的防洪工程建设，加强长江、黄河等大江大河大湖的治理，今年要基本实现长江中下游干堤达标。要抓紧主要江河的控制性工程建设，确保百色、临淮岗、尼尔基、紫坪铺、沙坡头等一批“十五”新开工项目的建设顺利进行。抓好重点蓄滞洪区、重点城市的防洪建设，加快病险水库除险加固，加强水文、防汛调度指挥系统等防洪非工程措施建设。通过建立较为完善的防洪减灾保障体系，使主要防洪保护区的防洪标准与其经济发展水平相适应，达到人与洪水协调共处。
二、建立水资源供给与高效利用体系。要开源节流并重，努力提高水资源的承载能力。加强城镇供水工程建设，积极兴建一批蓄水、引水、提水等水资源调蓄工程，必要时建设一些远距离跨流域的城市调水工程，搞好江河全流域的水资源优化配置。南水北调对缓解北方地区的水资源短缺和生态环境恶化状况有十分重要的作用，今年要力争开工建设。要重视中水、海水、微咸水等非传统水源的开发利用。要把节水放在突出位置，大力提高水资源的利用效率和效益。要全面节水，不论水资源短缺的地区，还是水资源相对丰富的地区；不论枯水年，还是丰水年；不论农业、工业还是服务业；不论农村还是城市，都要节约用水和高效用水。农业是用水大户，农业用水量占全国用水总量的68％，必须把推广节水灌溉作为一项革命性的措施来抓。要制定各地区、各部门的用水指标和科学合理的用水定额，加快建立用水宏观控制与定额管理相结合的节约用水管理制度，加大经济结构调整力度，大力推广各种节水技术，努力建立节水型社会。
三、建立水生态系统安全保障体系。着眼于水环境承载能力的提高，加强水污染防治和水资源保护，搞好水土保持生态建设，有效控制和减少水污染和水土流失，努力改善人居环境。通过制定重要江河的水资源保护规划，合理划分水功能区，确定河流水体的纳污总量，对污染物实施总量控制。积极推进清洁生产、污水处理和污水资源化。要依法划定生活饮用水水源地保护区，严格限制保护区内的各项开发活动，严禁一切排污行为，确保城乡居民饮用水安全。建立保护水资源、修复生态系统的经济补偿机制。通过保持河流不断流，恢复和增加重点地区的水面，保护湿地，回补超采的地下水等措施，不断修复已经严重蜕变的生态系统。实施小流域综合治理，加强封育保护，依靠生态的自我修复能力，促进大范围的水土保持生态环境建设。重点加强长江上游、黄河上中游水土流失严重地区的治理工程和京津周边风沙源防沙治沙工程建设。
四、建立现代化的水资源管理体系。通过改革体制、创新机制、健全法制，依靠科技进步和技术创新，建立起现代化的水资源管理体系，促进水资源的优化配置，充分发挥水资源工程的综合效益。改革体制，就是要按照改革水的管理体制的要求，大力加强水资源的统一管理，以流域为单元对水资源进行统一规划、统一调度，建立权威、高效、协调的流域管理体制；同时，统筹考虑防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理及回用、地下水回灌等涉水事务，积极研究和推进区域水资源统一管理，建立起流域管理与区域管理相结合的水资源统一管理体制。创新机制，就是要积极探索建立水权制度，界定并明晰水的使用权，逐步建立水资源的宏观控制和微观定额体系，建立合理的水价形成机制，推动节约用水，促进水资源高效利用。健全法制，就是要建立健全水法规体系，今年要力争完成新《水法》的修订，同时要加强与《水法》配套的政策法规建设，加快相应法律法规的制定、修改、完善，推进依法治水、依法管水。依靠科技，就是要积极利用现代科学技术成果，加大对水利传统行业的改造，通过建设国家防汛指挥系统、全国水质信息系统和水资源实时监控管理系统，提高水文信息采集、传输的时效性和自动化水平，科学地管理和配置水资源。
当前，我国经济发展势头良好，生态系统和环境的保护受到国家和全社会的高度重视，水利面临极好的发展机遇，也面临着严峻的挑战。我们要按照“三个代表”要求牞进一步贯彻落实中央的水利工作方针，积极探索和完善符合可持续发展战略、适应社会主义市场经济体制的治水新思路，加强水资源管理，加快水利建设，进一步转变作风，扎实工作，为开创经济发展、生活富裕、环境改善、生态良好的文明发展道路作出应有的贡献。
（本文为座谈会交流材料）
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