荒漠化治理期待新突破--访社会科学院副研究员刘治彦博士
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小李忠峰
《市场报》 (2002年11月25日第一版)
江泽民同志在十六大报告中提出要“树立全民环保意识，搞好生态保护和建设。”我国的荒漠化正在呈加剧恶化之势，并且已经开始威胁到整个北方地区的生态安全和地方社会、经济的可持续发展。就荒漠化的有关问题，记者日前采访了中国社会科学院城市发展与环境研究中心副研究员、经济学博士后刘治彦先生。
记者：荒漠化是全世界关注的生态难题，已经威胁到人类社会的可持续发展。请你介绍一下什么是荒漠化及其危害，我国的荒漠化情况。
刘治彦：荒漠化是指包括气候变异和人类活动在内的多种因素所造成的干旱、半干旱和半湿润地区的土地退化。这种退化可以反映在各个方面。从结构上说，就是生物多样性的减少和物种结构的简单化。从功能上说，就是生态功能的减弱，自然环境恶化。在形态上的表现，就是河道水量逐渐减少直至断流，地表植被密度和覆盖度逐渐下降，风沙活动频繁，侵蚀过程加强，类似荒漠景观出现。
荒漠化带来的危害十分严重，一是沙质地表在特定的气候条件下，即大风和强对流作用下，将形成浮尘、扬沙和沙尘暴天气，对本地和外地大气环境造成较大影响，对人体健康也构成较大威胁；二是吞噬草场和农田，使人类的生存空间缩小；三是会带来当地环境的恶化，进一步扩大沙漠与沙地面积。
根据第二次全国荒漠化土地监测结果，截止到1999年，我国共有沙漠及沙质荒漠化土地174.31万平方公里，占国土面积的18.2％，在30个省市区均有分布，最集中的还在北方省区，而且我国的荒漠化有不断加速的趋势。
记者：我国已启动了多项防沙治沙工程。经过几十年的治理，荒漠化土地不仅没有减少，反而越来越多，你认为深层次原因是什么？
刘治彦：治理荒漠化、沙尘暴着眼点应放在沙源地区地表植被的恢复和人地关系协调上。有两种防治战略：
一种是“正面强攻”，也就是人工治理，重点是人工恢复植被。我们过去和目前采取的都是这种战略，相应的政策措施是退耕还林还草、宜林荒山绿化、小流域治理、飞播造林等。其作用值得肯定，但实施中面临的问题也不少：第一，没有与地方经济有机结合起来，地方政府关注的是财政收入的增减和生态工程款项这样的现实问题，而对需要较长时期才能显示效益的生态工程本身并不特别关注。第二，没有和农牧民的增收结合起来，农牧民关心的是眼前的个体经济利益，而这些生态工程显示的是长远的、宏观经济利益。这对矛盾激化的结果是生态建设工程流于形式，并出现“重建设、轻管理”的现象。“年年种树，年年不见林”就是这种情况的真实写照。
另一种是“釜底抽薪”，也就是在沙源地区“移民减人”，重在自然恢复植被。其思路是将沙源地区生态退化、植被破坏严重、没有人类生存和发展条件地区的人们迁出来，实行生态移民政策。将人彻底迁出来，植被的破坏程度将大大减轻。经过若干年后，有望自然恢复植被。
可我国长期以来，由于缺乏人地关系协调的理念，只在“治沙”上做文章，将治理荒漠化和沙尘暴这样一个复杂的系统工程简化为植树种草和防沙治沙工程，以为这样就可以万事大吉，因而出现“局部治理，整体恶化”、“一边治理，一边破坏”的现象。
记者：你能不能具体说一下我国现行治沙政策方面有哪些不足吗？
刘治彦：比如说，国家在半农半牧区实行退耕还林还草政策和在环京津周边75个县实施防沙治沙工程，可以说是防治沙尘暴的重要步骤。然而，由于防治系统设计存在缺陷，效果不很理想。这中间政策设计上是存在明显不足的，其表现是：1.退耕还林还草的力度不够。国家退耕还林还草的重点是西部地区25度以上的坡耕地，在北方荒漠化地区虽然参照此项政策，但力度太小，覆盖面不大。实际上半农半牧区的耕地绝大多数已不适合耕种，应该退耕还林还草。2.退耕还林还草的指标按行政区划层层分解，最后落实到农户，这样分配下去往往星星点点，达不到集中连片治理的目的。3.退耕还林还草工程和环京津防沙治沙工程不重叠使用，这种“撒胡椒面式”的资金投放方式，照顾了各方利益，但达不到重点治理的目的，因为土地沙化的程度和面积并不是按行政区划平均分配的。4.退耕还林还草项目资金管理采取报账制，即国家下达计划指标，地方政府组织，农民实施，上级政府验收合格后给予资金和粮食补助。表面看，制度设计规范，实则漏洞不少，违规操作屡见不鲜，上级政府肆意截流和挪用资金。5.退耕还林还草工程中，还林由林业部门组织实施，还草由农业部门组织实施。还林的投入远远大于还草的投入，林业部门对还林的积极性很大，对还草没有积极性。而半农半牧区气候干旱，并不适合种乔木，而适合种灌木和草，植树耗水量大，养护成本高，成活率低。一味强调种树，早已被证明是失败之举。
记者：从你研究的情况来看，你认为治理荒漠化、沙尘暴应该采取哪些新措施？
刘治彦：第一，成立专门组织。中央各相关部委、沙源地区政府和受沙尘暴影响地区政府参与，形成统一组织、统一规划、统一行动、统一监督、成本分担、利益共享的新机制。
第二，创新体制。要树立“大沙源治理观”，将城镇基础设施建设和教育投入列入生态建设资金开支范畴尤为重要。这样才能使农牧民真正脱离土地，融入到城镇化的大潮之中，为此必须更新观念和创新制度。
第三，落实经费。除了中央财政拨款进行生态建设工程外，还可以开辟其它渠道筹集沙源治理资金：如接受国际环保组织和友好国家的捐款；接受国内外热心环保人士的个人捐款；面向全国发行生态建设彩票，切出一块用于沙源治理、草场恢复和生态移民；防治沙尘暴受益地区，通过利益补偿机制向沙源地区的财政转移等。
第四，免除国税。针对沙源地区普遍存在开发过度状况，国家应对沙源地区实行休养生息政策，免除国税，至少50年不变。
第五，因地制宜，分步治理。在北方一些降水量相对较少地区，宜采取植树造林、增加森林覆盖率的手段治理沙源；在半农半牧区，宜采取退耕还林还草的手段治理沙源，且应该加大投入的力度和扩大地区覆盖面；在牧区，宜采取禁牧的手段治理沙源，且应该享受到与退耕还林还草同等的政策待遇。
第六，生态移民。按照人地关系协调原则，科学测算沙源地区土地人口承载力。
第七，建立生态保护区。对沙尘暴的重点源地，特别是新疆一些绿洲、内蒙古阿拉善地区、苏尼特盆地，应实行整体移民、封禁，建立生态保护。
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