积极推进水土保持大示范区建设全面提升水土流失综合防治水平
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小刘 震
水利部水土保持司
[关键词]水土保持；生态建设；大示范区
[摘 要]大示范区建设是水土保持生态建设中的一个新生事物，目前尚处于探索阶段。大示范区建设是新时期全面提升水土流失综合防治水平的客观要求。开展大示范区建设必须搞好宏观布局，按项目区进行，规模化治理；搞好规划设计，充分发挥科技的支撑作用，不断创新建管机制。
[中图分类号] S157 ［文献标识码］C ［文章编号］1000－0941（2003）01－0007—03
1998年以来，党中央、国务院高度重视并不断加大水土保持生态建设投人力度，水土流失防治步伐加快。在推进国家重点治理过程中，甘肃省天水市、贵州省毕节地区和山西省朔州市等一些地方积极探索，大胆实践，创新项目管理体制和运行机制，按照大示范区的形式组织和开展水土保持生态建设，取得了非常突出的成效，全面提升了水土流失综合防治水平，走出了一条新时期开展水土保持生态建设的成功之路。
大示范区建设，作为水土保持生态建设中的一个新生事物，目前尚处于探索阶段。根据各地实践，大示范区是指按照项目组织实施、建设规模较大、建设内容丰富、措施配置合理。建设机制灵活、科技含量高、示范作用强、整体效益好，能够集中体现水土流失综合防治特点和统筹社会各方面力量的水土保持生态建设项目区。综合各地大示范区建设情况，一般具有以下一些共同的特点：一是在规划上有了新突破。大示范区建设规划在宏观上更好地实现了与区域经济发展的结合，统筹考虑了经济发展和改善生态的关系，在微观上更加注重对群众关心的生产、生活问题的解决，更好地体现了人与自然的和谐。二是建设区域进一步集中连片，工程建设按大项目区展开，规模化治理，实现了由精品小流域建设向规模化整体推进的跨越。示范区面积一般都在数百平方公里，有的甚至达到上千平方公里，包含的小流域有数十条。这样集中连片的治理，也有利于按照国家基本建设程序要求，进行统一的、规范化的管理。三是建设内容丰富。在示范区内以科技为支撑，因地制宜地建设了许多各具特色、功能各异的示范工程，经济、生态、休闲观光、自然修复和高科技示范围等融为一体，治理模式多样化。四是建管机制有了创新。水保部门负责统一规划，政府负责统一协调，分部门组织实施，各种社会力量广泛参与，土地产权明晰，治理成果管护责任落实到位，责权利相统一。五是重点治理与生态修复结合，费省效宏。既加强了基本农田和小型水利水保工程等基础设施建设，为调整产业结构创造了条件，产生了很大的经济效益，又在大范围内实施了封育保护，快速恢复了植被，有效控制了水土流失。六是地方党政领导高度重视。示范区规模大、投入多、机制活，建设目标和内容符合当地社会经济发展的要求，解决了地方政府关心的经济。生态和环境问题，因此地方政府对示范区建设高度重视，积极协调，措施得力。凡是去过大示范区的人，都能明显感到发生的变化，良好的生态环境、巨大的效益令人耳目一新，初步看到了经济发展、人民富裕、山川秀美的美好前景。
1 大示范区建设是新时期全面提升水土流失综合防治水平的客观要求
大示范区建设是加快水土流失防治，全面提升水土流失综合防治水平，满足经济社会进步，适应水土保持事业自身发展和当前生态建设形势的客观要求。
一是整合以往治理成果，发挥规模效益的需要。经过半个多世纪的艰苦努力，我国已累计初步治理水土流失面积90多万km2，治理小流域数万条，其中许多流域是当地生态建设的示范工程，治理标准高、效果好。但这些小流域在空间分布上相对比较分散，一定程度上影响了其整体效益的发挥。开展大示范区建设，把这些较为分散的小流域进行集中整合、提高完善，发挥规模效益十分必要。
二是满足社会经济发展的需要。随着我国社会经济的快速发展和社会主义市场经济的逐步完善，特别是党的十六大明确提出了全面建设小康社会的奋斗目标，水土保持工作面临新的形势和任务，特别是当前农村产业结构的调整、区域经济的发展和生态文明建设的快速推进，迫切需要水土保持生态建设在规模上、机制上、建设内容上与之相适应。在较大的空间上开展水土流失综合防治，既有利于采取协调、统一的政策措施（如封山禁牧），整体推进生态环境建设，又有利于推进农业和农村产业结构调整和促进当地主导产业的形成和发展，推动农业产业化，从而加快水土流失地区的脱贫致富和社会进步。
三是水土保持事业本身发展的需要。目前实施的国家水上保持重点防治工程大多为国家基本建设项目，要求按照基本建设程序进行管理。只有进行规模化治理，才便于在建设中推行项目法人制、招标投标制、工程监理制等有关制度，进一步规范项目建设管理。同时，水土保持生态建设具有综合性、社会性等特点，在更大的范围内开展水土流失综合治理和生态环境建设，既有利于多种措施的优化配置，又有利于多部门协作、配合，有利于更有效地调动各种社会力量参与的积极性，从而实现大范围生态建设整体地、高标准地推进。
四是适应当前快速发展的生态建设形势的需要。近年来，国家对生态建设高度重视，投人力度大，建设范围广，建设的标准和质量也很高，各种社会力量参与生态建设的热情也空前高涨，迫切需要业务主管部门能推出一批技术路线正确、科技含量高、建管机制新、效益突出的水土流失综合防治示范样板。水利水保部门作为生态建设的重要部门，应该在再造秀美山川建设中发挥更大的作用。同时，正在实施的退耕还林草、天然林保护等一系列重大生态工程也为推进水土保持大示范区建设创造了有利的外部条件，提供了难得的发展机遇。
总之，抓住当前的有利时机，适应国民经济和社会发展的要求，开展大示范区建设，在更高层次上进行水土整治、资源配置、生态改善、产业开发，全面提升水土流失综合防治水平已势在必行。
2 大示范区建设必须搞好宏观布局，按项目开展，规模化治理
大示范区建设是针对小规模治理而提出的，是为了更好地解决治理中存在的问题而采取的治理方略。根据新形势的要求，今后水土保持生态建设应当按大项目区展开，规模化治理。项目区的选定，要彻底改变过去按行政区域确定的做法，真正根据水土流失的轻重，结合治理区集中连片的原则来确定，适当兼顾地、县等行政单元，重点放在七大流域的支流上。根据各个项目的投人情况，原则上每个新开的项目区应包含多条相连的小流域，水土流失治理面积不少于 100—200 km2，建设期限一般3～5年。
同时，为巩固多年的治理成果，今后各地应集中力量和资金尽可能对过去已初步治理的区域进行集中、连片和强化，努力形成水土保持大示范区。经过多年的治理，在七大流域中上游的“长治”、“黄治”等工程区和八大片治理区，先后有800多个县开展了国家重点水土流失治理，形成了非常好的基础，有十多个治理区已形成了水土保持大示范区的雏形。如宁南与陇西治理区、陕北地区与晋陕蒙接壤区、晋西三J；；河与汾河上游区、首都水资源上游区、江西赣南、闽西北与广东梅州红壤区、长江上游三峡库区、丹江口水库上游地区、贵州毕节地区。云南金沙江下游区和四川嘉陵江中下游区等，均已取得了比较好的经济效益和社会效益，受到了地方干部、群众的欢迎和认可。但由于投人有限，这些区域治理的质量和标准相对较低，规模小，科技含量不高，在一定程度上也影响水土保持措施整体作用的发挥。为此，抓住当前有利时机，加强对现有分散的、零星的小项目区进行整合、完善，把原有的治理区域连起来，发挥规模效益是非常重要和必要的。一般来说，这些整合、完善的项目区总面积不应少于300一500 km2。今后国家水土保持生态建设投资也将有计划地逐步向这些比较成熟的治理区域倾斜，以促进这些地区水土流失综合防治水平的快速提高。
3 推进大示范区建设应注意把握的几个关键环节
大示范区建设从某种意义上说是过去水土保持重点工程建设的延伸和扩展，但由于站在更高的层次考虑建设内容和组织项目建设，就其实质的内容来说，它并非一般示范流域、精品流域的简单放大，而具有更为丰富的内涵和更高的建设要求。
3．l搞好规划设计
示范区建设成功与否，效果如何，很大程度上取决于项目的规划和设计。搞好水土保持大示范区建设的规划设计，必须要有新发展，实践中重点应把握好以下几点：
一是要贯彻全新的水保生态建设理念。在建设的指导思想上，要由过去控制水土流失、增加粮食生产、解决群众温饱向恢复良好生态、发展农村产业、改善人居环境、建设美好家园。促进人与自然和谐相处的历史性转变，走生产发展、生活富裕。生态良好的发展道路，以水土资源的可持续利用促进社会经济的可持续发展。即在宏观上要与地方经济社会发展布局紧密结合，微观上要切实为当地生产发展、环境改善创造条件，解决当地群众关注的实际问题，不断提高人民生活水平，实现生态改善和经济发展双赢。
二是坚持以小流域为单元综合治理的技术路线。小流域既是大示范区的重要组成部分，又是一个完整的自然和经济单元，具有独特的生态功能和经济功能。因此，不管示范区规模多大，建设内容有多少，都应以小流域为单元设计，获取最佳治理效果。当然，在一个大示范区内部各个小流域治理的模式应该是多样化的，即根据当地实际，社会经济发展的不同需求确定其功能和治理开发模式，有的以恢复生态环境为主，有的以观光休闲为主，有的以发展生产为主。
三是要采取综合的措施。水土保持最大特点在于综合。进行大示范区建设规划，不能局限于水土保持措施本身，要站到政府的角度考虑问题，山、水、田、林、路统一规划，多种措施
并举。当前应根据当地实际把能源替代、生态移民、美化环境等相关措施纳人项目建设规划。随着社会经济的发展、人民生活水平的提高，大示范区建设需要统筹考虑的内容越来越多，其他能够考虑的措施应尽可能考虑到。要通过多种措施的优化组合，真正实现经济效益、生态效益和社会效益的有机统一。坚持开放式的水土保持战略，项目规划设计要吸收有关部门。行业参与，以使规划设计更具科学性和可操作性。
四是坚持以水为基础安排建设内容。要以水资源承载能力为出发点，确定措施配置和产业开发，一方面按照径流调控理论科学配置三大措施，对径流进行拦蓄、聚集、疏导，使土壤免遭侵蚀；另一方面对水资源要有效利用、节约保护、优化配置，用于发展农业生产和改善生态，要以水为基础，统筹综合，因水制宜，充分发挥水在生态建设和生产发展中的基础作用。
五是坚持人工治理与自然修复有机结合。这是大示范区建设区别于一般治理区或生态修复区的主要特征，也是示范区建设的一条基本技术路线。人工治理可以快速改善生产条件，提高土地的生产力，但投人较高；自然修复则可有效改善生态环境、快速恢复地面植被，而投人费用又相对低，短期内就有可能取得大面积上控制水土流失的效果。在生态脆弱和人少地广地区要大力推进生态自我修复，加强生态保护，加速实现山川秀美。
3．2与时俱进，不断创新建管机制
大示范区建设是水上保持生态建设的新实践、新尝试，必须在建设和管理机制方面进行不断的创新和完善，通过完善机制吸引社会资金，协调各部门、行业的力量，调动全社会广泛参与。
一要建立政府组织、部门协作机制。要按照“水保搭台，政府导演，部门唱戏，全社会参与”的格局开展项目建设。大示范区建设过程中，有关政府应成立建设领导机构，协调各有关部门、行业参与示范区建设，各投其资，各尽其责，各记其功，形成合力，加快治理速度，提高治理开发的质量和效益。
二要建立合理的中央、地方和群众投人协作机制。项目一经确定和明确中央投入部分后，地方政府应以文件的形式对相应配套资金做出承诺，切实保证项目建设投人。在可行性研究阶段，把项目建设的目标、任务和所需的投工投劳情况向项目区群众公开，征求群众意见，并由所在村的村民委员会对投工投劳作出承诺，保证工程建设的顺利进行。
三要依靠政府调动社会各界参与建设的积极性。大示范区建设投入巨大，建立多元化投人机制至关重要。生态观光。产业开发等经济效益好的项目，应主要依靠资金进行建设。要重视大户治理的示范带动作用，在土地承包、税收、贷款和资金补助等方面给予优惠，促进其快速健康发展。项目竣工后要明确管护主体，明晰产权，办理产权登记和移交手续，建立必要的运行管理制度，责权利相统一，确保工程长期发挥效益。
四要因地制宜推行三项制度等。项目实施前要合理确定项目法人，明确项目责任主体。对治沟骨于工程建设、大规模的梯田建设、景区建设、水利工程建设以及种苗采购等单项工程，应尽可能推行招投标制。加强工程质量管理，普遍推行适合水土保持特点的工程监理制。建立健全资金管理和监督制度，专款专用，推行资金报帐制。积极引进、借鉴国外先进的建设管理机制，提高示范区建设水平。
五要以多种形式组织工程建设。一方面要充分发挥社会主义制度优越性，组织发动群众、机关团体于部，发扬自力更生、艰苦奋斗精神参与生态建设；另一方面，对重点工程要按照市场机制运作，通过招标选择专业施工队伍进行建设。
3．3充分发挥科技的支撑作用
大示范区建设区别于一般治理的一个显著要求就是科技含量高。推进大示范区建设必须突出科技的重要作用，以科技进步推动大示范区建设。一是示范区建设要进行科学论证。规划设计要吸收科研院所、专家参加，听取专家的意见、建议，保证建设开发的科学性。建设内容中要有明确的科技示范项目、推广应用项目。高新技术引进项目。二是加强相关应用科学研究和技术推广。要安排专门经费和专项课题，开展与生产实践紧密结合的研究内容，解决关键技术难题。积极推广适合当地的实用技术和科研成果，开展与科研院所、大专院校的科技合作，推行科技承包，促进科技成果转化。建立完善技术推广体系，有组织、有计划地对地方于部、群众进行培训，提高项目建设的质量。三是搞好水土保持科技示范园区建设，使其成为科技示范、成果转化、招商引资、培训教育的重要载体，服务于示范区的建设。四是大力引进高新技术，要把国内外监测预报、信息系统、优良苗木和作物品种等方面的先进技术尽可能引进来、消化吸收，提升示范区建设档次。
开展大示范区建设，既要大胆实践，积极探索，又要从实际出发，因地制宜，扎实推进。要通过示范区建设，充分体现水土保持综合治理的特点，进一步巩固提高已有的水土保持生态建设成果；不断丰富建设内容，创新建设管理机制，增加治理的科技含量，全面提升水土流失综合防治水平，更好地发挥水土保持在我国生态环境建设中的示范辐射和主导作用，为全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化做出新的更大的贡献。
［作者简介］ 刘震（1955一），男，山西山阴县人，教授级高级工程师，水利部水土保持司司长。
欢迎关注水土保持生态建设微信公众号