杨振怀：围封转移 加快西部地区 水土保持环境生态修复工程建设
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小2003年3月19日
我国西部地区是黄河、长江等大江大河的发源地，自然资源十分丰富，有着广阔的发展前景。但长期以来，由于自然和人为因素的影响，生态环境逐渐恶化，水土流失日趋严重，制约着当地经济社会的可持续发展。同时，恶劣的环境生态也给江河下游工农业生产和人民生命财产安全造成严重威胁。江泽民同志在视察西北五省区时指出：“改善生态环境是西部地区开发建设必须首先研究解决的重大课题。如果不从现在起努力使环境生态有一个明显的改善，在西部地区实现可持续发展的计划就会落空。”这充分表明在西部地区环境生态建设具有重要地位和作用。
一、水土流失是西部地区的头号环境生态问题
１．西部地区水土流失概况
水利部２０００年第二次全国遥感调查结果表明，全国轻度以上风蚀、水蚀面积为３５６万ｋｍ２，其中西部地区２９４万ｋｍ２，占全国水土流失面积的８２．６％。与１９８９年第一次全国遥感调查相比，全国水土流失总面积呈下降的趋势，由１９８９年的３６７万ｋｍ２下降为３５６万ｋｍ２，减少了１１万ｋｍ２，其中中东部地区水土流失明显下降，面积由８０万ｋｍ２下降为６２万ｋｍ２，减少了１８万ｋｍ２，但西部地区却呈上升趋势，由２８７万ｋｍ２上增加到２９４万ｋｍ２，增加了７万ｋｍ２，其中水蚀面积扩大了３万ｋｍ２，风蚀面积扩大了４万ｋｍ２。
２．西部地区水土保持环境修复工程建设面临的主要问题
（１）人为因素的影响
很多地方缺乏对水土流失危害的认识，法制观念淡薄，多年来乱垦滥牧和过度樵采现象严重，边治理边破坏的现象时有发生，特别是风沙严重地区。随着人口的增加和大规模经济建设活动，新的水土流失不断扩展。据调查，１９８６～１９９３年，晋陕蒙接壤区由于煤炭无序开采，弃土弃渣量达到１．２亿ｔ。
（２）自然因素的影响
西部地区环境生态脆弱，对水土保持环境生态建设构成三大制约因素：一是西北地区（含黄土高原）缺水，二是西南山区缺土，三是青藏高原低温。
缺水区：主要分布在西北五省、自治区及内蒙古西部地区。据研究表明，在无淡水水源补给的区域，乔木林正常生长所需要的最小降水量为４００ｍｍ。在水土流失区由于干旱加剧，乔木的分布界限还要向高降水带推移，一般为５００ｍｍ左右，甚至达到５５０ｍｍ的降水带上。在４００ｍｍ线以下至２５０ｍｍ的地区，主要应营造灌木和草本植物。２５０ｍｍ以下为戈壁沙漠。沿河流两岸也有胡杨、红柳、梭梭、泡泡刺、蒴王等耐旱、盐碱等易生植物。另外也存在依赖地下水、地表水补给的局域型绿洲，在新疆这类绿洲面积约占总土地面积的４％。
缺土区：主要分布在我国西南地区滇川黔桂渝五省、直辖市，该区山高坡陡谷深，喀斯特地貌发育，地表物质主要由碳酸盐岩类和砂页岩类组成，耕地土层薄，仅有１０～３０ｃｍ，坡度多在２０°～３５°，加之淋溶作用强烈，每年损失表土１～５ｃｍ，耕地“石化”面积扩展很快，土壤一旦流失，很难恢复，直接威胁着群众生产和生活。一些地区的农民不得不利用石缝、凹槽中残留的一捧土、一撮土来点种作物，土壤资源极度匮乏。
缺温区：青藏高原区海拔高，气候寒冷，生态环境脆弱。年平均气温一般在－６℃～３℃，大部分地区没有无霜期，年积温低于５００℃，不适合乔木的生长。在青藏高原的阿里、羌塘、可可西里等地区，水热俱缺，呈荒漠景观。
３．水土流失危害
长期以来，人类在与自然的斗争中，一方面是追求经济利益，创造了物质文明，另一方面也带来了环境生态的破坏。近年来，随着人口的迅速增长和经济活动，对自然资源过度索取，导致环境和生态急剧恶化。在我国西部地区，突出表现在水土流失。其危害主要有以下三个方面：
（１）土地沙漠化
长期以来，由于毁林毁草开荒，超载过牧，仅有的地表植被遭到破坏，在水力侵蚀和风力侵蚀作用下地表逐渐变沙化。据资料记载，在２０世纪五六十年代，我国沙化土地每年扩展１５６０ｋｍ２，七八十年代每年扩展２１００ｋｍ２，９０年代每年高达２４６０ｋｍ２。内蒙古阿拉善盟的巴丹吉林沙漠、腾格里沙漠和乌兰布和沙漠原来都是单独分布的，现在已经相互接壤。浑善达克沙地流动沙丘在“九五”期间已达３０７６ｋｍ２，占整个沙地的１２．９％，“十五”期间仍在增加。沙漠化的急剧扩展表明我国西部的干燥度在增大。沙尘暴发生频率呈上升趋势。
（２）破坏土地资源，制约农村经济发展，导致贫困
水土流失区基本都是贫困地区，近半个世纪，我国约６６．７万ｈｍ２耕地严重水土流失和沙化，平均每年丧失１．５万ｈｍ２，每年减产粮食２０００多万ｋｇ。我国耕地后备资源不足，为了生存，农民不得不毁林、毁草开荒，以广种薄收的方式维持生计，进一步加大了土壤资源的破坏，引发了更剧烈的水土流失。坡耕地的水土流失，不仅流走了水分，使土地干旱，还失去了肥力较高的表层土壤，使地力下降，造成粮食产量低而不稳，亩产量只有５０～８０ｋｇ，陡坡地产量更低，只有２０～３０ｋｇ，群众称为“种一坡、拉一车、打一箩、煮一锅。”
全国天然草原约３９０万ｋｍ２，其中西部草原面积约３００万ｋｍ２，约占国土面积的１／３，比全国耕地加林地还多。其中退化、沙化、碱化草地约占草地总面积的５３％。草原退化的一个特征就是生产力低下。天然草场每亩年产干草量为６０～７０ｋｇ，沙化草场的产量仅有２０～３０ｋｇ。另一特征是草场质量下降，植被结构趋向简单，豆科、禾本科等优良牧草数量减少，牲畜适口性差，营养成分低，甚至滋生有毒草类，鼠害严重，制约了畜牧业的发展，直接影响到牧民生活。
（３）泥沙淤积江河湖库，水患加剧
我国是世界上洪涝灾害严重的国家之一，每年需要投入大量资金用于防洪减灾。据统计，２０世纪９０年代以来，洪水造成的直接经济损失已超过１万亿元，大约相当于同期国家财政收入的１／５。洪水的危害与水土流失有直接关系，下泻泥沙使下游河道缩窄，抬高河床，淤积湖泊和水库，削弱了天然河道的泻洪能力，降低了湖泊和水库等设施的调蓄功能，极易形成灾害。
二、水土保持概况
１．水土保持环境修复工程建设
我国政府历来重视水土保持工作。目前全国已建立了３３片国家级水土流失重点治理区，实施了七大流域水土保持工程建设，在２万多条水土流失严重的小流域开展了山水田林路综合治理。截至２００１年，共完成水土流失综合治理面积８５万ｋｍ２，全国修建梯田约１１３３万ｈｍ２，拦蓄雨水水塘２００多万处、水窖５５０万处，水土保持林４３００万ｈｍ２。近几年来平均每年治理水土流失面积约５万ｋｍ２，加上已经治理的面积，平均每年减少土壤流失量约１２亿ｔ，增加保水能力约２００亿ｍ３。
２．水土保持预防保护与监督
１９９１年《水土保持法》颁布实施以来，水土保持工作步入法制化轨道。各省、自治区、直辖市都成立了水土保持监督执法机构，监督执法人员６．３万人，对《水土保持法》贯彻实施情况进行监督。
建立了水土保持监测网络及信息系统工程。全国七个流域机构和１９个省、自治区、直辖市成立了监测机构，初步形成了水土保持监测网络及信息系统，对水土流失状况和水土保持实施动态监测。
３．水土保持治理措施多样化
随着水土保持工作的深入发展和体制、机制改革，水土流失治理形式呈多样化。２０世纪８０年代以来，户包治理小流域、租赁、股份合作、拍卖“四荒”使用权等适应农村家庭联产承包责任制、适应社会主义市场经济体制的治理形式应运而生，增强了水土保持工作的发展活力，出现了国家、集体、个人一起治理水土流失的局面。
三、我国西部水土保持环境生态建设的基本思路
西部大开发要树立人与自然和谐共处的指导思想，把改善环境、支持经济社会可持续发展作为主线贯穿到水土保持工作的全过程，要克服以牺牲环境生态为代价换取一时经济增长的观念。在西部大开发中，要把水土保持环境生态修复建设作为开发建设的首要问题，把合理利用水土资源，恢复植被，保护草原、沙地放在首位。同时依靠科技进步，加快科技创新，推动西部水土保持环境生态建设的发展。
水土流失包括水蚀、风蚀、重力侵蚀、冻融侵蚀，土壤肥力退化等等。除自然因素外，主要是人为因素。近５０年来，中国人口由４．５亿增加到现在的近１３亿，增加近３倍。而平原有限，早已开发，只能向坡地、草原、风沙区、林区、河滩、湿地、滩涂等进军，导致森林减少，草原退化，风沙加剧，河道缩窄和淤积，再加上丘陵、山区城镇交通、工矿、事业发展，导致水蚀、重力侵蚀、滑坡泥石流加剧，各种灾害频繁。大自然对人们错误行为的报复所造成的危害已到非治不可的时候了。因此必须反思，要从可持续发展和科教兴国战略思想出发，大力调整人与自然和谐共处关系，约束人类行为。预防为主，防治结合，正本清源。从根本上对历史进程中发生的问题逐步进行修复和改善。加大封山育林、育草，水土流失严重的丘陵山区和沙化严重的草原、沙地的封禁力度。依靠大自然的恢复能力，进行环境生态修复，而水土保持正是环境生态修复建设的主体。
１．西北地区的重点是治理黄河上游的水土流失
西部大开发首先要保护好西部的环境生态，要实现可持续发展。黄河中游黄土高原的水土流失影响到黄、淮、海平原，即黄河下游河南、山东、河北、安徽等省的防洪安全。要做好综合保护、预防与重点治理，包括扶贫等在内的水、林、农、牧的综合规划。
水利、水保工作必须与西部大开发，与退耕还林，退耕还草，保护天然林相结合，必须要与环境生态的规划密切配合，要真正地为上述的水土流失治理，耕地沙化治理，和天然草原保护等工作服务，提供水资源的保证。内蒙古草原面积广阔，其南端长城沿线，年降雨等值线３００～４００ｍｍ的农牧交错带，西部干旱草原区，特别在内蒙古自治区阿拉善盟，巴彦淖尔盟，乌兰察布盟阴山、大青山以北后山草原，和锡林郭勒盟西北干旱草原，需退牧还草，大力发展草原水利，并进行宁蒙河套、河西等灌区节水技术改造工程，同时进行大柳树饲、草灌区建设。结合西线南水北调一期启动工程和黄河水资源合理调整和配置，发展人工灌溉饲、草基地。将分散在风沙、干旱严重地区的分散零星牧民逐步迁移到草库仑和灌区灌溉饲、草基地定居。逐渐过渡到分区轮牧，半舍饲为主。将退化严重的草场和广大沙漠、戈壁，严格封禁保护。建立保护区，禁牧、禁樵采、禁挖药材。３～５年后，广大草原环境生态将逐渐恢复。该地区发展０．０７ｈｍ２人工灌溉草基地，相当于保护２０～５０倍面积的干旱风沙草原。其环境生态效益、社会效益是十分显著的。灌溉苜蓿和饲料玉米养畜等经济效益也好于种粮。关键在于国家从政策上给与优惠，加大草原水利，和沿黄河宁蒙河套灌区和西部绿洲节水改造工程的投入。
２．要处理好人与自然和谐共处的关系
需要从水、土资源合理利用以及大自然承载能力入手，研究如何协调好人与自然的关系。要以水资源的可供给能力，来定城镇、环境生态、绿洲规模和工农业生产结构。需要从气候、水、土壤、植被等地理分区，从全国水、土资源规划和城乡人口分布合理等等规划，综合研究不同地区水、土、温度等资源承载能力，制定全国环境生态保护预防，调整，合理布局和重点治理等规划。在环境生态脆弱或严重失调地区，必须限制人口，结合扶贫，并采取政策措施鼓励人们自愿迁移到环境生态、水资源状况、灌溉条件比较好的灌区和新开发的饲草灌区。同时鼓励退耕还林，退耕还草，退牧还草。对水土流失严重区，沙化、风沙严重区，喀斯特石化严重区，天然林保护区，深山区，高寒区和自然保护区内分散的农、牧民需逐步有计划、有步骤地结合扶贫迁移。严格封禁，保护。这是一个伟大的战略转移。国家对这部分退耕还草，退牧还草和异地迁移的农、牧民需要像退耕还林那样给予专门的政策性补助。
关于长城沿线，等雨量线４００ｍｍ左右的广大农牧交错带，需要由目前以农为主，逐步调整为以牧为主，农、牧结合的战略性部署。在东北西部与内蒙古东部农牧交错带要继续发展西辽河流域水利。嫩江、第二松花江的北水南调工程需尽早做好前期准备，在节水基础上，实施北水南调等跨流域调水。以节水为中心，推广草田间作、轮作，少耕、免耕、蓄水保土、留茬等水土保持耕作法。改造现有灌区，利用地下水的井灌，统一规划，合理安排水资源，做到以水定供需，根据水资源的情况来合理安排一切。大力调整结构，真正过渡到农牧结合，以牧为主。关键是国家给予退耕还林同等优惠，建立退耕还草，退牧还草的政策机制；实行宏观上农、牧结合，农区和牧区相互支援，互利合作，“北繁南育”“西繁东育”的大战略格局。
３．要加大草原水利的投入
要加大对草原水利的投入，建设一批灌溉饲草基地，以发展小片的水浇地，换取和保护大片的草地。如阿拉善盟乱井滩灌区，１２年前开始建设，抽扬黄河水，设计灌溉面积约１．２万ｈｍ２。现开发了灌草基地７３３０ｈｍ２，安置了贺兰山、滕格里沙漠、阿拉善右旗的数千户牧民，定居已达８１００余人。大大减轻了草原、天然沙漠、山、林区和荒漠草原的人口压力。阿拉善盟１７万人口，牧民不到３万人，其中额尔济纳旗只有３０００多牧民，阿拉善右旗也只有３０００多牧民，而整个阿盟有２７万ｋｍ２的荒漠戈壁，天然草场、沙地。如果将约３万牧民逐步转移到灌区、饲草基地定居，所需的投入有限，再增加８０００ｈｍ２灌溉面积就可以了。以开发建设小面积的灌溉饲草基地，将２０多万ｋｍ２的沙漠和干旱草原保护下来，其环境生态效益是十分显著的。建议国家将阿拉善盟（共３个旗）的环境生态、围禁转移开发试点工程列入国家西部大开发计划，只需少量投资（约６亿元），对２０多万ｋｍ２荒漠（包括腾格里、巴丹吉林沙漠）和干旱草原进行封禁。将对整个大西北环境生态保护取得经验，树立典型。
过去２０多年来，甘肃省沿黄河中部地区已发展高扬程（约５００ｍ）灌溉（包括景泰），引大入秦等灌区１３．３万ｈｍ２；宁夏已发展高扬程灌溉６．７万ｈｍ２。这２０万ｈｍ２的灌区，结合扶贫，从定西地区、西海固地区和高寒山区转移下来的环境生态移民约３０多万人，环境、社会、经济效益结合，效果明显。要总结经验，把水利、水保与整个退耕还林，环境生态建设联系起来。要着眼于大面积的环境生态建设，真正做到建设一小片，保护一大片。新疆正在实施的“生态置换工程”，内蒙古乌兰察布盟１９９５年以来的“建一、退二、还三”工程，锡林格勒盟实施的围封转移战略等等就是把广大沙区、水土流失严重的山区的农、牧民转移下来的一个大的系统工程。这样既有利于水土保持，也有利于草原的保护。在这个基础上，配之以兴修水利，推广抗旱坐水种，节水灌溉，防止次生盐渍化等措施效果更好。
在东北三省，内蒙古东部坐水种面积现在已有１３０多万ｈｍ２。在干旱、半干旱地区结合水窖，蓄积天然雨水，开发地下水，发展滴灌、坐水种的潜力是十分巨大的，全国可以发展到５００万ｈｍ２左右。对严重水土流失区、沙化严重草原和天然林地区，要实行封山、围栏，在此基础上，结合重点治理。依靠草、灌和水土保持工程措施的同时，主要依靠大自然的恢复能力恢复植被。要有计划、有步骤地根据环境生态及自然条件可能承载能力合理规划水资源开发和土地资源的合理利用，并有计划地进行环境生态移民。除一部分转移到城市、集镇外，相当一部分需要采取“建一、退二、还三”的办法建设基本农田和饲草基地，在灌区内安置。这就需要在保护、预防的基础上，大力进行水利和水土保持等基础设施建设。修梯田和集雨设施，改造中低产田。大力发展草原水利。节水改造现有灌区，适当发展灌溉饲草基地的同时，认真保护灌区绿洲周围和现有的天然植被。事实上，过去几十年已转移了几十万人，今后还要转移几十万，上百万人到灌区或绿洲、小城镇和二、三产业去。只有这样，西部地区的环境生态才能好转。
４．给高台地扬水用电以政策性优惠
西部大开发中要注意充分发挥西部水资源、土地特别是草地资源、矿产资源等方面的潜力，大力发展水利、水电、水保。调整大工业、大农业的内部结构，大力发展饲草灌溉，在节水的基础上，改良次生盐渍地。要利用丰富的水能、风能、煤炭、天然气、太阳能等资源优势，逐步解决农村能源和高平台地的灌溉问题。加快启动西线南水北调一期工程。西南地区、西北黄河上游地区随着水电的开发，不仅解决西电东送问题，也要解决供给西部地区农村低价的能源，给高地扬水用电以适当的优惠。多年来，如在甘肃约１３．３万ｈｍ２４００～５００ｍ高扬程的抽水用电，是０．０４元／ｋＷ·ｈ。宁夏６．７万ｈｍ２高扬程灌溉扬水用电也是０．０４元／ｋＷ·ｈ。低价电量两省合计约３０亿ｋＷ·ｈ／ａ。而内蒙古乱井滩灌区高扬程扬水用电０．３０元／ｋＷ·ｈ，每年用电量仅１亿多ｋＷ·ｈ。宁甘二省电价优惠后，每亩电水费５０元左右，种植结构改变为种高附加值的农作物，其水费支出还是能承受的。而乱井滩灌区的电水费１８００元／ｈｍ２（主要是抽水电费），牧民支出太高。另外在西北绿洲井渠结合灌区中，井灌井排电费太高（０．３元／ｋＷ·ｈ）。井灌成本远高于渠灌。渠灌容易导致次生盐渍化，约占灌溉耕地的１／４～１／３。希望国家仍恢复过去４０多年来对农业灌溉用电的优惠政策（０．１５～０．１９元／ｋＷ·ｈ）。如有困难，亦希对西北井灌结合灌区中井灌井排用电给予优惠，其所需的年电量很有限。总之国家要制定宏观调控政策，将水利、水电、水保结合起来，要充分利用西部地区的水能、煤炭、风力资源，给当地农牧业和库区移民留一部分低价电量支持农牧民。关键问题是国家要制定政策，下游东部地区要给上游西部地区环境生态建设补偿机制，希望在西部大开发中要在这方面在多年优惠基础上再有所突破。
５．建议国家部委加强综合规划的研究，建立项目的后评估审计机制
国家十分重视西部的环境生态问题，投入也很大。在资金管理、综合合理使用等方面需要各部门的协作，要学习世行项目管理的经验，加强项目检查、验收、报账等系列好的经验和办法。对整体性、地区性、流域性环境生态工程建设，各级政府的责任是组织计委，财政部牵头，水利、水保、农牧、林业、国土、环保等部门联合，共同按流域制定综合环境生态修复的规划，根据不同地区的情况做出分区的规划，分地区、分县的小流域综合治理的保护规划。然后综合起来统一资金管理，加强联合监督检查，联合建立动态监测体系。建立工程完成后的管护、保育等机制。要避免走“重建设，轻管理”的老路。如已建的林草、水土保持淤地坝骨干工程、梯田等的维护、保育等缺乏相应政策优惠和承包管护体系，没有资金来源渠道，形成多年来修建的设施无人管护的局面。特别是缺乏环境生态效益的后评估和审计的机制。致使以破坏环境生态来追求局部经济效益的现象屡禁不止。如建造一个小造纸厂，结果是毁了一条河，把污染转嫁给了社会，转嫁给了下游，教训深刻。因此要建立项目环境审计，后评估机制。建议今后国家统计局进行绿色审计。关于环境生态工程项目的具体运作，可以由环境生态建设、管护公司，或龙头企业建基地，以及各种股份合作经济来参与竞标。农民要组织起来，组织股份合作制的经济组织。鼓励他们和一些个人的民营的经济组织投资进入到保护环境生态领域来。政府逐渐的从原来的计划经济时代，行政、政府包办为主中退出，转移到规划、监督、检查及后评估管理上来。引用各种市场机制，各种方式来对项目竞争投标，发展中介、咨询监理公司，进行全过程的监督与验收。政府各部门之间各自为政分割行动，是不符合自然规律的，也不符合一个区域综合环境生态系统的规律的。形而上学的办法来分割大自然这个复杂的系统，会留下后遗症，浪费很多资金。总之改革和管理出效益。现在仍是生产关系制约着生产力的发展。
西部大开发，首先要保护好西部的环境和生态，在不破坏或尽量少破坏环境与生态前提下，实现可持续发展。在发挥西部水、土资源、环境等方面的优势与潜力下，沿交通点、线，发展城镇。在大力发展水利、水电，水土保持等综合措施下，调整产业结构，发展饲草灌溉。在西线南水北调，包括跨界河流水资源的调配下，合理配置和利用水资源。我们相信西部大开发的前景是美好的，也是光明的。
作者系中国水土保持学会理事长
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