全国水土保持监督管理工作现状及对策
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小曾大林
（水利部水土保持司）
[摘要] 十多年来，全国水土保持监督管理工作，经历了执法探索与立法、落实“三权”、规范化建设、落实“三同时”制度4个阶段，已逐步走上法制化轨道。今后应继续深化规范化建设，坚持执法检查，加强对三峡等重点工程建设项目的水土保持监督管理，督促“三同时”制度的落实，简化审批程序，启动水保法修订工作。
1工作进展情况
我国水土保持监督管理工作开展十多年来，大致经过了4个阶段。第一阶段是探索监督执法和法规体系建设阶段，主要是在辽宁大连、山东烟台、江西赣州、晋陕蒙接壤区探索水土保持监督管理工作内容、方法、机制，同时在调查研究的基础上，总结这些地方的监督管理经验，开展水上保持法的立法工作。经过努力，于1991年完成了水土保持法的立法工作，到1993年，大部分省（市、区）完成了水土保持法实施办法和配套法规的制定工作，为全国水土保持监督执法工作的开展奠定了法律基础。第二阶段是落实“三权”阶段，即落实水上保持法赋予水行政主管部门的审批权、收费权、监督权，推动水土保持监督机构建设，逐步解决了水利水保部门只知治理不会执法问题，克服了执法畏难心理等。通过抓“三权”，全国水土保持监督执法机构和队伍建设取得长足发展，31个省（市、区）、200多个地（市）、2 400多个县（市、区）建立了水土保持监督管理机构，有专兼职监督执法人员7．4万人，监督管理成为水土保持工作的重要内容之一。第三阶段是规范化阶段，主要任务是完善各项制度、规范管理工作、理顺各部门之间的关系、制定技术标准、提高监督执法人员的素质、建立技术服务体系、推动恢复治理工作，使水土保持监督管理人员熟悉和学会运用管理程序、法律程序和执法文书开展监督管理工作。在这个阶段，水利部与国家计委、国家环保总局、国土资源部、铁道部、交通部、三峡建设委员会办公室及电力、有色、煤炭等主管部门就落实开发建设项目水土保持工作印发了规范性文件，使得水土保持方案编报工作步人正轨。全国审批水土保持方案5万多个，涉及水土保持资金160多亿元，水利、电力、石油、铁道等行业的大型开发建设项目水土保持方案编报率达到了 95％以上，查处违法案件1万多起。全国共实施恢复治理示范工程2 355处，治理人为水土流失5 228kin。第四阶段是落实“三同时”制度阶段。这是当前监督管理工作重点，要通过严把水土保持方案审批关，加强对开发建设项目水土保持工程实施情况的督促检查，认真履行水土保持工程验收手续等，使水土保持“三同时”制度得到切实执行。
2今后的几项主要工作
（l）继续深化水土保持监督管理规范化工作。规范化建设活动虽然结束了，但是不等于我们的工作都规范了，还存在工作进展不平衡、单项工作不够规范、管理模式不符合市场经济和人世后的要求等问题，还要把规范化建设工作长期抓下去，不断提高监督管理水平和效果。
（2）结合国务院六部委“关于联合开展水土保持执法检查的通知”要求，精心组织，狠抓落实，把水土保持方案落实工作推向一个新的水平，并且在今后一个时期，把执法检查工作作为监督管理的重要手段长抓不懈。
（3）贯彻落实水上保持法关于水土保持方案验收的规定，配合“水土保持方案验收管理规定”的出台，督促开发建设单位主动做好水土保持工程验收工作，努力做到水土保持工程与主体工程同时投人运行。
（4）围绕三峡。西气东输、青藏铁路、南水北调等重点工程建设，加强水土保持监督管理工作。特别要认真贯彻水利部。三峡建设委员会办公室“关于做好三峡工程水土保持工作的通知”精神，在调查研究的基础上，编制三峡工程建设水土流失防治规划，争取在国家移民经费中增列水土保持专项经费，推进三峡移民工程水土保持工作健康发展。加强对三峡移民等工程建设过程的水土保持执法检查，查处乱挖乱倒、破坏地貌植被、造成水土流失的违法案件，使每一项重点工程都成为生态建设示范工程。
（5）适应人世的要求，不断改进水土保持监督管理工作，简化水土保持方案审查审批程序。比如：占地小于一定面积的建设项目，可以简化水土保持方案编制工作或下放审批权限，改为填报水土保持方案报告表和由地县水行政主管部门审批，不再按项目立项规格和投资额大小确定审批权限；在条件成熟的时候，取消水土保持方案大纲的编制和审查，直接编制水土保持方案；逐步用市场机制来开展水土保持方案的审查、验收工作，水利部门只负责监督有关法规、规范、政策和规则的执行，依法行政，提高工作效率和管理水平。
（6）启动水土保持法修订工作，争取将水土保持法的修订列人下届人大立法计划，在广泛征求意见，深化调查的基础上，加强重大问题的研究，尽快完成修订工作。
3有待加强的几个方面
（1）进一步提高对水土保持监督管理工作重要性的认识。2001年，我曾就南方的水土保持工作提出了自己的看法，即要把水土保持监督管理工作作为水土保持工作的必由之路和永恒主题来抓。但是，从实践上来看，除甘肃、广东。福建、浙江的监督管理工作起色比较大以外，多数地方在认识上还有很大差距，特别是省一级水土保持机构的负责同志，还是习惯于跑项目、要经费抓治理，而对于水土保持监督管理工作，在工作精力上、组织协调上。支持力度上、方式方法上还远远不能适应形势发展的需要，开创性地开展水土保持监督管理工作显得不够，等上边、看上边的情形还比较普遍地存在。
（2）对新形势对于水土保持监督管理工作中的审批权、执法权、收费权三权合一、集于一身的体制可能会受到的冲击，以及对整个水土保持监督管理工作的影响和对策研究不够。现在，收费权已经逐渐被分离出来，实行统一收费，收支两条线，今后还会将水土保持收费纳入预算内资金管理，严格限制乱收费、乱罚款、坐收坐支，使收费工作更加规范、科学、合理。从规范的角度看，今后执法权和审批权的分离也是必然趋势，如果不能积极地去适应这些变化，在新形势下无所适从、丧失信心或固守已有的管理模式对抗变革，都将会影响监督管理工作的发展，甚至被时代所淘汰。
（3）“三同时”制度的落实问题。2001年，水利部会同有关行业主管部门检查了陕西省3条铁路、四川省5个水电工程水土保持方案的实施情况，检查发现，水土保持方案的落实还有很大的差距。主要问题是水土保持工程严重滞后于主体工程。水土保持工程标准偏低、随意变更水土保持方案等。因此，进一步加强执法检查工作，监督开发建设单位履行水土保持义务、认真组织实施水土保持方案，还需要做大量艰苦、细致的工作，不是搞一两次活动就能解决的。
（4）水土保持法规和技术规范的一些规定已不能适应水土保持监督管理工作的要求，如：应编制水土保持方案的开发建设项目类别中，缺少通讯设施、油气工程、城市建设、机场建设等，使得这些开发建设项目是否编报水土保持方案的问题一直存有异议；水土保持方案批复后的后续工作怎样落实，如初步设计、施工设计、招投标工作、施工组织、监理等，还缺乏相应的规定；补偿费的征收标准过于单一，对破坏原地貌植被，不分地貌植被状况好坏，按一个标准征收，超出了建设单位的承受能力，增加了补偿费征收的难度和阻力；开发建设项目水土保持工程体系究竟包括哪些内容，如果不在规范上加以明确，就会导致水土保持方案只是主体工程设计的“补丁”，或主体工程设计中缺少的内容就是水土保持方案编制的内容，而水土保持方案没有自己固定的内容等等。因此，应把修订水土保持法规和技术规范的工作提上议事日程。
［作者简介］曾大林（1961－），男，辽宁西丰县人，高级工程师，双学士，水利部水土保持司监督管理处处长。
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