转变思路 创新机制 推动水土保持生态工程大型示范区建设
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小汪习军
为了探索新形势下黄河流域水土保持生态建设的新路子，黄河水利委员会（以下简称黄委）适时提出了“抓好多沙粗沙区和沟道坝系工程两个重点，实现改善生态环境、发展区域经济和减少入黄泥沙两大目标”的水土保持生态建设思路。正式启动和实施了“黄河水土保持生态工程”，实现了黄委水土保持工作指导思想和投资方向 “由分散治理向高水平示范，由平均安排向重点扶持”的重大转变。黄河水土保持生态工程以重点支流为骨架，以地（市）为建设（管理）单元开展可行性研究，进行立项实施，以小流域为治理单元进行初步设计，集中投资，重点安排，强化治理。目的是探索新时期贯彻党中央新的治水方针，人工治理与自然恢复相结合，实现人与自然和谐共处的途径和模式，以及先进的水土保持生态建设运行机制、管理体制和科技创新途径。
河示范区就是根据这一思路，于１９９８年先行启动实施的一个黄河水土保持生态工程大型示范区。
河示范区属渭河一级支流，总面积１５５３．１ｋｍ２，水土流失面积８０２．３ｋｍ２，涉及甘肃省天水市秦城、北道两区的１８个乡镇、１１个街道办事处。通过规划论证，确定了５年新增水土流失治理面积５００ｋｍ２，同时配套一批小型水利水保工程和建设４个中心苗圃、４个景区的目标。项目确定后，根据黄河水土保持生态工程的基本思路，按照河示范区建设要在规划设计、科技创新、运行机制、综合效益等方面发挥示范作用的具体要求，当地政府确立了“依靠科技、综合开发、生态优先、突出重点、创建精品，高起点、高标准建设示范区”的指导思想。
一、科学规划设计创新建设理念
好的规划能在宏观思路上保证项目区水土流失治理与生态环境建设、区域经济发展的协调发展，有利于推进农村产业结构的调整和当地主导产业的形成和发展；具体运作和措施配套中要把国家宏观生态安全需要与农民群众微观经济收入增长的需求相结合，在保证改善生态环境目标的同时，注重解决群众的生产、生活和发展问题，更好地体现人与自然和谐相处的理念，使项目建设始终建立在认识统一、思路清晰、目标明确、措施合理的基础上。
河示范区是黄河流域水土保持生态建设第一个按照国家基本建设程序，开展规划、立项、设计等前期工作的项目。项目立项后，按照“高起点、高标准、高质量”的原则，黄委和地方有关部门的专家与科技人员，通过全面调查、反复论证，编制完成了《示范区工程总体规划》《示范区工程立项建议书》及小流域初步设计和各单项工程设计。在深入分析、科学论证的基础上，明确了示范区的建设方向、建设目标和建设内容，确立了“发挥天水历史名城效应和区位优势，建成一个融水土流失治理、城郊绿化美化、农业结构调整、观光旅游、产业开发、监测科研于一体的具有高质量标准、高科技含量、高产出效益、高示范效应的水土保持生态建设标志性工程”的建设思路和“一川、两山、四景区、八条高效治理开发示范小流域、三十八条重点小流域、三十个高科技示范点”的示范区建设框架。
二、创新建管体制，为示范区建设注入新的活力
１．按照项目整体设计，建立精干高效的组织管理体系
成立了由流域机构和省市有关领导组成的高层次项目协调领导小组，负责项目建设的方针政策建议、宏观协调和资金筹措，解决项目实施中的重大问题。天水市、区两级都成立了由市、区长担任组长的示范区工程领导小组，下设办公室，抽调专业技术骨干，具体负责编报年度实施计划、财务决算、统计报表、报账申请以及科技推广和技术培训等工作。同时成立了示范区工程专家咨询小组，为项目建设提供科技咨询，向示范区引进推广新品种、新技术，提高了示范区建设的科技含量。从而形成了一个稳定高效、层次分明、富有生机的组织管理和技术服务体系。
２．在实施组织上，形成政府引导、全社会广泛参与建设的格局
自１９９９年以来，天水市分别将示范区建设列为市政府十件大事之首、实施西部大开发加快生态环境建设的品牌工程，以及市政府十二项重点工程之一。加强了对农业、林业、水利、计划、财政等部门的协调工作，按照“各投其资，各负其责，各记其功”的原则，带项目、带资金、带技术，定任务、包流域，参与示范区建设。市、区、乡三级政府实行了目标管理责任制，层层签订责任书，加强政府引导作用，制定一系列优惠政策，按照谁投资，谁受益的原则，采取租赁、承包、拍卖、股份合作等多种形式，支持和鼓励民办水保工程，吸引社会资金投入示范区建设。４年来，示范区共吸纳社会资金２亿多元，仅开发商就投入９８００多万元。真正形成了“水保搭台，政府导演，各部门协助，全社会参与同唱示范区建设一台戏”的良好局面。
３．在建设管理上，试行“三项制度”，规范建设程序
河示范区工程建设积极探索和试行了项目法人责任制、招标投标制和建设监理制。确定市项目办为项目建设单位，履行项目法人的职责，对项目建设的全过程负责并承担风险。根据水土保持工程的特殊性，在机修梯田和治沟骨干工程措施中实行了招标。在推行建设监理制方面，河示范区是黄河流域率先实行项目监理的水土保持工程，并采取监理与报账制相结合的方法，真实地反映了水土保持生态工程的建设效果。通过试行“三项制度”，规范了建设行为，提高了工程质量，确保了投资使用效果。
三、推进技术创新，为示范区建设提供技术保障
在示范区建设过程中，始终把引进和推广高新科技成果、加大科技投入，提高示范区建设科技含量贯穿项目建设的全过程。立足科技创新，服务示范区建设。
１．加强培训
示范区多次组织有关领导和专业技术人员考察学习黄土高原世行贷款项目和外地先进的建设和管理经验。市、区两级从培养实用型科技人才和管理人才入手，先后举办了计划财务、监测监理、计算机应用和果树栽培等培训班，对项目区内１８个乡镇的领导和１２０多名技术人员进行了培训。同时，还组织农民学习、考察２万多人次，举办农民技术骨干培训班１１期。通过培训学习，项目管理人员和技术服务人员的业务水平，及示范区内农民的科学文化素质均得到不同程度的提高。形成了一支专业齐全、技术过硬、业务熟练的专业技术队伍，各村组都有一批初步掌握水土保持技术、造林建园技术和节水灌溉技术的农民技术员，从而确保了新技术的顺利推广，为示范区建设提供了技术保障。
２．加强新技术的应用和推广
从规划、设计、施工到组织管理，应用了计算机辅助设计“ＣＡＤ”技术和“３Ｓ”技术，在规划中，利用ＴＭ卫星影像遥感技术和计算机技术，对示范区的自然条件和水土流失状况进行了全面调查和科学分析评价。并建立了示范区工程管理信息资料库。同时，大力推广径流抗旱造林、旱地果园早产丰产等实用技术。
３．加强优良品种的引进和繁育
示范区把建设中心苗圃作为提高工程科技含量的一项基础性工作，建立了４个中心苗圃。利用组织培养技术，进行工厂化育苗，建成高效日光节能育苗温室２０座，安装了先进的滴灌系统和计算机调控系统，提高了育苗管理水平，加快了育苗速度。同时，引进、繁育、驯化了红雪桃、欧洲大樱桃、美国大扁桃等１８个国内外名优经果树种和１０多种绿化树种。既为示范区实施果品名牌战略、建设示范区林果支柱产业提供了保障，又丰富了当地的树种资源。
４．加强监测和科研
为科学评价示范区建设的成效，黄委首次在黄河水土保持生态工程中将监测作为项目建设的一项重要内容。河示范区专门编制了《示范区工程监测设计方案》，建立监测站点，开展质量和效益监测。积累了大量翔实的监测数据，为加强项目的动态管理和科学决策提供了依据。针对传统水土保持工作中不适应示范区建设的重大问题，开展了优良苗木繁育推广、节水灌溉等课题的科学研究，解决建设过程中的一些关键技术问题。
５．注重利用生态的自我修复能力
示范区在建设过程中，树立人与自然和谐相处的理念，大力实施封禁保护，充分依靠生态系统的自我修复能力恢复和扩大植被覆盖。采取“十定一建”（即定地点、定四至、定面积、定制度、定人员、定效益、定报酬、定标准、定奖罚、定标志，建立封禁档案）的方法，加强封禁保护；实行封禁管护与个体承包、荒山拍卖、发展私营林场相结合的办法，调动群众管护的积极性，加快了示范区建设步伐。
目前，示范区已建立起了融治理、开发、监督、管理、试验、示范、推广一体化的科技支撑保障体系，走出了一条依托科技促治理的路子。
四、建立规章制度，配套管理办法，实行规范化管理
为了使项目建设更加规范，近几年，黄委相继制定颁发了《黄河流域水土保持生态建设管理工作暂行意见》《黄河水土保持生态工程基建前期工作管理意见》、《黄河水土保持生态工程规划编制大纲》等一系列管理办法、技术规程。河示范区根据黄委的有关要求，配套制定了相关实施意见和细则，使工程建设和管理工作实现了规范化、制度化和科学化。
五、规模化治理，区域化开发，为建设小康社会奠定基础
自项目启动伊始，示范区严格按照上规模、高标准、高质量、高效益、创建精品工程的要求，逐流域、逐乡、逐村，打破行政地域界限，对规划地块进行精心设计，精心施工。经过四年的精心建设，逐步形成了片连片，流域连流域的规模化治理的精品工程，实现了由精品小流域向整个项目区精品建设整体推进的新跨越。截至目前，示范区共建成３０ｈｍ２以上梯田精品点６０多个，２０ｈｍ２以上的优质经济果园７０多处。
根据监测资料计算，示范区各项水土保持措施减沙效益达４６．３％，蓄水效益达３３．８％，实现退耕还林９３００多ｈｍ２，植被覆盖率由２０．７％提高到３４．７％。农业生产条件和生态环境有了明显改善，产业结构得到较大调整，有力地促进了区域经济的发展。农业总产值比治理前增加了３６．１％，农民人均收入增加了３６％。同时，示范区建设推动了农业中介、苗木公司、果品包装、生态型观光旅游等第二、三产业的发展，示范区工程被群众誉为“民心工程”、“德政工程”，其建设经验得到了社会各界的广泛认同。
通过淤地坝建设，有效利用和保护水土资源，建设高产稳产基本农田，巩固退耕还林还草成果，为黄土高原农业增产、农民增收、农村经济发展创造条件。改善生态环境，有效减少入黄泥沙，以水土资源的可持续利用和维系良好的生态环境支撑经济社会的可持续发展，为全面建设小康社会提供保障。
作者为水利部黄河水利委员会水土保持局局长
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