加快水土流失防治的好路子
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小水土保持生态修复联合调研组
编者按：为总结各地开展生态修复试点工作的经验，进一步推进水土保持生态修复工作的开展，水利部水土保持司会同国务院政策研究室、水利部水土保持监测中心、水利部发展研究中心等组成联合调研组，自去年下半年以来先后赴陕西、内蒙古、山西、江西、福建、贵州、四川、湖北等10个省（自治区）的18个地（市）、33个县和54个镇展开调研，最后形成了“生态自我修复是加快水土流失防治步伐的好路子的调查报告》。从这份报告中我们可以看出，水利部党组提出的依靠生态自我修复能力加快水土流失防治的思路是科学正确的，体现了人与自然和谐相处的理念，对今后恢复和改善我国生态环境意义重大，不仅在雨水丰沛的南方地区是可行的，而且在干旱少雨的北方地区也是成功的，群众真心支持和拥护。本报特以”加快水土流失防治的好路子“为题，摘登该调研报告的主要内容，同时欢迎更多的专家学者就如何依靠大自然的力量进一步推进水土保持生态修复工作来稿进行探讨和交流。
一、生态修复进展情况
（一）各方面认识普遍提高。陕西靖边县一位参与了40年生态建设的农村干部颇为感慨地说：“与吴旗相比，吴旗造林没我们多，可是人家封禁保护比我们力度大，靠自然本身恢复了植被，效果比我们好。”大多数农牧民在政府的大力宣传和积极引导下，逐渐接受了这一新生事物，认为生态自我修复是一项让土地休养生息的好办法，是实现生存发展的正确选择，参与封禁治理的积极性很高。陕北农民给“信天游”填了新歌词：“山坡上栽树崖畔畔上青，羊羔羔养在家门中；草棵棵赛过粮苗苗，禁牧带来好光景。”一些专家、学者还从理论角度对其进行了深入研究，认为生态修复符合生态演替的基本规律，是我国改善生态环境的根本途径和最有效、最经济、最科学的选择。两院院士石元春充分肯定了生态修复的做法，并表示：“生态建设既要人为治理，更要重视生态的自我修复能力，后者更为快捷有效，也最省钱。”
（二）工程实施进展迅速。两年来，各地认真贯彻中央精神和水利部党组新的水保生态建设思路，在封禁治理方面纷纷亮出大手笔，生态修复取得可喜进展。到目前为止，陕西省榆林、延安所属的25个县（市、区）现已全部实现了封禁；内蒙古围封、休牧、轮牧、禁牧草场面积达到1．56亿亩，占可利用草场面积的16．35％；山西省政府出台了《关于在水土流失防治区实行封禁治理的决定》，对所有重点治理区全面实施封禁。最近，青海省做出了“三封两禁”的决定，陕西、宁夏和河北等省区也做出了全境禁牧的决定，各地封禁力度进一步加大。目前除国家开展的128个生态修复试点县和“三江”源区预防保护工程外，各省（自治区、直辖市）也开展了一批地方生态修复试点工程，全国累计实施封育保护面积达到60万平方公里。据初步统计，2002年全国完成水土流失防治面积16万平方公里，是以往年度防治速度的近3倍，其中封育保护面积10万平方公里以上，接近人工治理速度的2倍。
（三）技术路线日趋成熟。主要包括：陕西省提出的“大封禁、小治理”，山西省总结出的“小开发、大保护、以小促大”，内蒙古乌兰察布盟探索出的“进一退二还三”，江西、福建等省实施的封禁治理、“以电代柴、以气代柴”等等。这些经验和做法，均抓住了当地生态建设中存在的主要矛盾，因地制宜地解决了群众关心的口粮、燃料和饲料等生活、生产问题，为大面积封育保护创造了条件，在实践中收到了满意的效果。实践证明，实现生态的自我修复要因地制宜地采取措施，关键是减少人类对自然的干扰和破坏。
二、生态修复产生的积极效应
（一）荒山绿了，水土流失减轻了。我们在实地看到，凡是封山禁牧一年以上的地方，无不展现出植被迅速恢复的喜人景象。陕西吴旗县封禁3年，林草覆盖率提高了24个百分点。福建省永泰县封育治理后，植物种类增加了近3成，森林覆盖率由2．3％增加到43．3％。长汀县封禁后，幼树年高生长量从15厘米增至35厘米，中龄树林分蓄积量从每亩0．05立方米提高到每亩0．15～0．2立方米。江西省修水县河桥沟小流域封禁后，山变绿了，水变清了，植物群落良性发展，许多动物重归故里。四川巴中市坚持10年封山禁牧、禁砍禁伐，林草茂盛，山清水秀，人居环境十分优美。内蒙古自治区在连续3年遭受罕见大旱的情况下，封育保护仍然发挥了很大的威力，草原生态恶化的势头得到有效遏制，部分地方再现了绿草如茵、风吹草低、蓝天碧野的秀美景色。鄂托克前旗、乌审旗毛乌素沙地的植被覆盖率由10％提高到40％～50％。对生态修复带来的巨大变化，科技人员理论解释说，封育保护解除了生态系统所承受的超负荷压力，系统自我组织和调控作用增强，区域林草植被种类和数量必然增多，水土流失程度自然减轻。
（二）百姓富了，经济发展基础扎实了。陕西省吴旗县在实施生态修复后，大力发展集约高效农业，培育草、羊、杏3项优势主导产业，积极兴办绿色企业，与实施前相比，国内生产总值、粮食总产量、财政收入、农民人均纯收入4项主要经济指标均翻了一番多。内蒙古鄂尔多斯市实施封禁治理、舍饲养殖后，牲畜数量比禁牧前增加8．1％，良种及改良种畜平均达到87％，羊的出栏率由28％提高到44％，平均出栏时间由21个月缩短为9个月。内蒙古自治区在大规模推行生态修复，舍饲半舍饲牲畜比重达71％的情况下，畜牧业不但没有滑坡，而且实现了稳步发展。我们也了解到，有的地方封禁初期牲畜数量有一定的下降，但随着植被的恢复，土地生产力的提高，畜种改良、饲养方法的改善，畜牧业由过去的粗放经营转变为集约经营，畜牧业发展很快回升。
（三）观念变了，群众的生态意识增强了。生态修复这样一种政府行为，正在潜移默化中影响着人们的思想观念，在不知不觉中改变着农牧业生产方式。许多地方的农牧民已经逐步走出了“超载放牧，越牧越荒”“自给自足，广种薄收”的怪圈，树立起“市场、效益”“立草为业、引种入牧、引草入田、为养而种、以种促养”的新观念。锡林郭勒盟牧民那木海说：“牛羊不是我们的命根子，草原才是我们的命根子，草场已经破坏了，我们必须给它休养生息的机会。封育保护促进了草场植被的恢复，也为今后畜牧业大发展创造了条件。”目前内蒙古的主要草原区以水为中心建设草库伦已经蔚然成风，很多农牧民还在原来粮田地上种植优质牧草，生产的粮食全部作了牲畜饲料，一些地方还利用秸秆来发展青贮或氨化饲料，牧区生产经营方式发生了翻天覆地的变化。广泛调查使我们强烈感受到，在许多地区依靠生态自我修复能力要比一般建设活动有力得多、强大得多，是加快水土流失防治步伐的有效途径和现实选择。它不仅促进了植被恢复，改善了生态环境，而且有效促进了区域经济的协调发展，走出了一条粮多、草多、肥多、钱多良性循环的致富之路。
三、各地主要经验
（一）地方政府高度重视是关键。调查中我们看到，目前生态修复开展好的地方，都是当地主要领导高度重视、政府组织推动力度大的地方。1998年陕西省吴旗县做出“封山禁牧、舍饲养畜”重大决定，将全县155万亩坡耕地全部退耕时，遭到了许多干部群众反对，县委县政府承受了很大的压力，但县委领导班子坚定信念不动摇，并积极采取宣传教育发动、干部带头示范带动和制定优惠政策等多种手段推进此项工作，为全国带了个好头。目前大多数地方对生态修复比较重视，工作推进也比较顺利，陕西、内蒙古、河北、山西、宁夏等省（自治区）党委、政府都非常重视封山禁牧，召开专门会议，加大投入力度，加强部门协调等，推动了工作的开展；有的地方成立了专门领导小组，配备工作人员，由主要领导出面协调解决问题；有的地方还以党委、政府的名义出台相关的政策性文件，发布封禁通告，组建管护队伍，落实管护责任，从制度上保证生态修复工作顺利推进。
（二）积极引导促进观念转变是根本。生态自我修复的手段是控制人为活动对生态环境的破坏和干扰，善待生态、善待自然，其关键是改变传统生产、生活方式。让群众转变观念，从思想上接受这一事物是根本。为此，许多地方采取了多种方式宣传国家政策，并切实从群众角度出发引导帮扶，“扶上马送一程”。吴旗县最初推广小尾寒羊时，县里发动全县干部与农民结成“羊亲家”，每位干部负责买两只羊投放到结对的贫困户家中，农民出力，受益大头归自己，只需每年给干部分一只羊羔即可。一只小尾寒羊一年可生4～6只羊羔，农民得到实惠，又没有风险，很快就推广开来。内蒙古鄂尔多斯市还抽调专业技术干部组成“生态修复”宣讲团，深入乡村巡回宣传，引导农牧民调整结构，重视生态，走舍饲养畜的路子，使生态修复工作得到群众的支持。四川省一些地方还积极鼓励和引导农村劳动力外出打工，有效减轻了土地的压力，促进了生态修复。通过政府部门的积极工作，许多地方的群众观念上已经发生了很大变化，认识到保护生态就是保护自己的家园，滥牧过牧就是破坏自己的家园，通过舍饲养畜照样能够致富。
（三）着力解决群众关心的实际问题。生态修复不是简单的封闭式管理，不是单纯的禁垦、禁牧、禁伐，而是要从解决群众的生产、生活问题入手，通过给人找出路，从而间接地为生态系统减轻压力，使生态系统休养生息。内蒙古乌兰察布盟在总结历史经验教训的基础上，理性地实施了“进一退二还三”的战略，即每建设一亩水旱高标准农田，退耕二亩旱坡薄地，还林还草还牧，得到了农民群众的热烈欢迎，封山禁牧推进得很快。江西省兴国素有“江南沙漠”之称，全县85％以上的土地为水土流失区，“山上无树，灶前无柴”问题始终是困扰当地群众生活和生态环境建设的主要问题。10多年来，兴国县把解决群众能源问题作为生态建设的着眼点，在大力封山禁牧的同时积极开辟新能源，推广沼气池、省柴灶、节能灶，以电代柴、以煤代柴、以气代柴，累计建沼气池2．6万个，改造省柴灶12万户，占总农户数的98％，有效地促进了生态修复。一些专家对实施生态修复要创造好的条件，概括出“五个一”，即要建好一亩田（基本农田）、一个园（经济林果园）、一个塘或窖、一个池（沼气池）、一个圈（舍饲畜圈）。（四）采取优惠政策促发展。内蒙古把舍饲养畜与扶贫攻坚结合起来，对贫困户、专业大户、畜牧加工企业优先发放贷款、提供良种、配套扶持资金，无偿提供技术和信息服务，并规定产业培育初期一律免征农林特产税和各种附加费。鄂托克前旗给每个“模式化养殖”户提供1万元贴息贷款，同时对建设达标的“模式化养殖”户，采取以奖代投的方式每户给予400元的奖励；每发展1亩节水灌溉饲草基地给予20元补助，有效调动了农牧民的积极性。
四、目前存在的主要问题
（一）缺乏统一规划协调。保护生态和保护农民长远利益是一个利益统一体，不能顾此失彼。生态修复必须由水利、林业、农业、畜牧、科技、财政、扶贫、执法等部门相互配合，共同推动。一些地方政府对此缺乏统筹协调和通盘考虑，把生态修复工作孤立地作为一项工程来搞，没有解决农民长远生计和将农业劳动力从土地上转移出来的措施，执行效果不理想。
（二）封禁监管难度大。受传统经营方式的束缚，广大农牧民的思想观念一时难以转变过来，尤其是习惯于放牧的广大草原牧民对有草不能牧，有羊不能放，偏要耗费人力、财力舍饲养畜难以接受，产生了一些抵触情绪。加之近年种植业结构调整缓慢，大宗农产品价格低迷，农民经济收入受到一定的影响，执行封禁休牧存在一定的难度。
（三）配套措施跟不上。大面积退耕后，保留下来的耕地又一时难以得到有效改造，高效农业建立不起来，群众生活缺乏可靠保障。相关技术服务滞后，舍饲养殖的优势未能充分发挥出来，饲料加工又跟不上，有的地方甚至出现无草可喂的情况。根据调查情况看，在大规模禁牧中要保证农牧民不减收，金融信贷、科技推广、卫生防疫、市场开发等服务必须跟上，但目前大多数地区这方面的建设都相当滞后。
（四）缺乏稳定的资金。生态修复开展以来，从中央到地方，各级用于生态修复的资金极为有限，现有生态修复资金计划安排也不够明确，加之地方财力有限和群众生活贫困，舍饲养畜和畜种改良起步困难，相当比例的农户因资金问题想建无力建、想改无力改。
五、推进生态修复的思路和建议
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，要实现可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。依靠生态的自我修复能力，加快水土流失防治步伐，是新形势的迫切要求和必然选择。水土保持生态建设要集中力量解决好群众的生产生活问题，坚持“预防为主、保护优先”。以生态的自我修复能力为主恢复植被，改善生态。到2010年，全国实施封育保护面积将达到100万平方公里以上，在试点的基础上全面实施水土保持生态修复工程，使我国主要水土流失地区的流失程度大大减轻，生态建设取得突破性进展。对此我们认为：
（一）制定全国水土保持生态修复规划。按照我国水土流失的类型、分布、成因以及不同区域的自然状况和经济社会条件，根据《全国生态环境建设规划》等相关规划和生态自我修复的规律，编制全国水土保持生态修复规划，明确生态修复的分区、目标、任务与措施。在规划的基础上，抓好协调，发挥各级政府、各部门的作用，推动与指导全国水土保持生态修复工作。
（二）抓好试点，逐步推进。当前，要认真抓好全国128个县的试点工作，加强指导，及时总结经验，推动生态修复工作的深入开展。
（三）搞好效益监测与评价。组织科研力量对水土保持生态修复试点工程实施的效果进行全面监测，建立起能科学反映生态自我修复效益的指标体系，如植被恢复速度、土壤侵蚀模数和生物多样性等指标，为水土保持生态自我修复工作提供科学依据。
（四）加强宣传，提高认识。要从生态系统演变与发展的理论上、生态自我修复成功实践的经验等方面，加大宣传力度，引导与教育水土流失区广大干部群众正确理解并处理人工治理与生态自我修复的关系，把依靠生态的自我修复能力作为水土保持生态建设的一项重要工作落到实处，实现生态建设的可持续发展。
另外建议：
（一）安排专项资金。中央和地方各级人民政府，应当把水土保持生态自我修复工作纳入经济社会发展计划，安排专项资金，统一规划，统一实施。
（二）制定配套政策法规。大范围的封禁治理、实现生态自我修复是对传统农牧业的一次革命，必须在努力创造外部条件的前提下，制定相关政策与法规，依法保障生态修复工作的顺利进行。要出台优惠政策，如小额信贷、税收减让等，鼓励和调动广大群众投入生态建设的积极性，为实现生态的自我修复创造良好的政策环境。建议由水利部牵头起草一个关于依靠生态自我修复能力加快水土流失防治步伐的文件，并以国务院文件下发。
（三）加强协调与配合。生态修复工作涉及水利、畜牧、农业、林业、计划、财政等部门，各级政府要加强对生态修复工作的领导，要在规划的统一指导下，协调有关部门，紧密配合，形成合力，以充分发挥生态自我修复能力的作用与效益，加快水土流失防治步伐，改善生态环境，再造秀美山川。
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