与时俱进 扎实工作 努力开创水土保持生态建设新局面
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小刘 震
按照党的十六大提出的宏伟目标，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的历史阶段，正在努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。根据全面建设小康社会的总体要求和水利部党组新的治水思路，新时期的水土保持生态建设工作要在总结长期水土保持发展经验教训的基础上，与时俱进，扎实工作，不断开创新局面。
一、五年的成效和基本经验
１９９８年以来，各级水利水保部门认真贯彻落实党中央、国务院加强生态环境建设的重大战略部署和水利部党组新的治水思路，以治理水土流失、改善生态环境、支持经济社会可持续发展为主线，调整思路，狠抓落实，与时俱进，开拓创新，水土保持各项工作取得很大成绩。主要表现在五个方面：一是水土流失综合治理速度加快；二是生态自我修复工作取得重大进展；三是人为水土流失得到有效控制；四是建设管理机制进一步完善；五是基础性工作全面加强。
五年来，开展国家水土保持重点防治的县（市）达到７００多个新实施综合治理的小流域９０００多条，占新中国成立以来所实施小流域的三分之一；五年中央安排用于水土保持生态建设的投资达到６７．５亿元，是“八五”期间的１０倍。国家重点治理水土保持投资补助标准由过去每平方公里３万元增加到６～１０万元，有的达到２０万元。全国建成了１５００多条精品小流域和综合治理示范工程，建成了甘肃天水、山西平鲁、贵州毕节等数十个几百平方公里甚至上千平方公里集中连片的水土保持大示范区，基本做到了“建一片，成一片，见效一片”；全国五年共治理水土流失面积２６．６万ｋｍ２，其中营造水土保持林９３３万ｈｍ２，种植经济林果及种草５５６万ｈｍ２，建设稳产高产基本农田３２０万ｈｍ２，建设骨干坝、淤地坝、坡面水系等小型蓄水保土工程３７５万座（处）。据测算，这些水土保持设施共可增产粮食１５０亿ｋｇ，增产果品２００亿ｋｇ，为全国１２００多万人稳定解决了温饱问题，２３００多万人大幅度增加了经济收入，每年可新增加拦蓄泥沙２．５亿ｔ。
一批生态自我修复试点工程相继启动。近两年陕西、内蒙古、山西、河北、贵州、四川、福建等省（自治区）的效果明显，不仅大大促进了大面积植被恢复，减轻了水土流失强度，加快了水土流失防治步伐，而且促进了当地农牧业生产方式的转变和区域经济的协调发展。
五年来的实践，提高了我们对水土流失规律、人与自然关系和在社会主义市场经济条件下如何有效推进水土保持生态建设的认识，积累了十分宝贵的经验，主要有六条。
一是坚持与时俱进的思想，积极调整工作思路，不断探索加快防治水土流失的新途径。按照部党组新的治水思路，根据经济社会发展与人民生活水平提高对水土保持生态建设的新要求，在加强人工治理的同时，依靠大自然的力量，开展生态自我修复工作，促进人与自然的和谐，加快水土流失防治步伐。
二是坚持改革创新的精神，建立适应市场经济要求的治理开发和建管机制，不断增强水土保持活力和生机。完善有关政策措施，调动全社会参与水土流失治理开发的积极性。推行产权确认制，明确治理成果产权归属，项目建设引入竞争机制，因地制宜推行“三制”，引进专业队进行治理，规范和强化项目管理。
三是坚持预防为主、保护优先的方针，加强监督执法工作，努力控制人为水土流失。坚持依法行政，抓好监督执法。完善水土保持法律法规体系、监督执法体系和技术服务体系。进行广泛深入的水土保持宣传，增强全社会水土保持意识和法制观念。加强部门协作，落实“三同时”制度，规范开发建设项目水土流失防治工作。
四是坚持成功的技术路线，尊重自然规律。根据水土流失特点和规律，以小流域为单元，因地制宜，综合治理，建设合理的水土流失综合防治体系。遵循自然规律和植被建设的地带性规律，因水制宜，宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜荒则荒。
五是坚持尊重群众意愿，治理与开发结合，实现生态、经济的协调发展。妥善处理生态建设与经济发展和群众生活的关系，着眼于生态建设，把工作的着力点放在解决群众生产生活的实际问题上。在项目规划设计过程中，吸收群众参与，尊重群众意见，把群众经济利益同国家生态效益有机结合，保证项目的可行性。
六是坚持强化基础性工作，推动水土保持事业健康发展。不断完善项目建设规划，制定行业规范、标准，推行监理、设计资质制度，加快监测及信息系统建设。
二、今后一个阶段水土保持生态建设的思路、目标和措施
今后一个阶段水土保持工作的思路是，紧紧围绕“三大目标”，认真落实“四项任务”，切实抓好“六项措施”，以水土资源的可持续利用和维系良好的生态环境为全面建设小康社会提供支撑和保障。
１．三大目标
新形势、新要求为水土保持生态建设目标赋予了新的内涵。一是在有效减轻水土流失、减少进入江河泥沙的同时，加强对化肥、农药等面源污染的控制和对重点江河湖库周边的水源保护及生态改善。二是在大力改善农业生产条件的同时，突出促进农村产业结构调整和产业开发，集约、高效、可持续利用水土资源，有效增加农民收入。三是在改善生态环境，减轻干旱、洪涝灾害的同时，重视城乡人居环境质量的改善，促进人与自然的和谐，建设美好家园，提高人民生活质量。
２．四项任务
第一，预防监督。要坚持“预防为主，保护优先”的方针，通过强化执法有效控制人为造成新的水土流失。加强对东部地区，以及三江源区、内蒙古草原区、重要水源地库区及上游和有潜在侵蚀林区的预防和保护；加强对能源富集、开发集中、生态脆弱地区以及西部大开发中基础设施建设重点区域的预防与监督；加强对现有治理成果的保护。督促建设单位和个人切实履行防治水土流失的义务与责任，从根本上遏制人为加剧水土流失的局面。
第二，综合治理。在经济比重大、人口密集、水土流失治理任务紧迫的区域，要按照以小流域为单元综合治理的技术路线，加强以小型水利水保工程为建设重点的水土综合整治，促进退耕和大面积封育保护。按照“突出重点，逐步推进，分步实施”的原则，优先对具有抢救性质、水源保护、防洪减灾、群众生活贫困的区域开展治理，优先采取具有关键作用的水土流失防治措施进行治理。水土保持综合治理要以改善农业生产条件，解决群众生产、生活问题为重点，集约高效利用水土资源，促进农村产业结构调整，不断提高群众生活水平，为全面建设小康社会提供服务和支撑。具体工作中，黄河中游地区重点是搞好以治沟骨干工程及淤地坝为主的坝系建设，以及砒砂岩区沙棘建设；长江上中游地区重点搞好坡改梯、坡面水系建设；农牧交错区重点是搞好小型水利水保工程建设，蓄水保土，发展高效农牧业，促进草原的恢复与保护；珠江上游、东北黑土区、太行山区、沂蒙山区、大别山区等水土流失严重地区，也要开展重点治理，加快防治步伐。２００３～２０１０年，全国要完成水土流失综合治理任务４０万～５０万ｋｍ２，黄土高原要按照国务院批复的近期重点治理开发规划，建设治沟骨干工程１．６万座，淤地坝８万座。力争用１０年左右的时间，使水土流失严重地区的生态建设大见成效。
第三，生态修复。在地广人稀、降雨条件适宜、水土流失轻微等地区实施水土保持生态修复工程，通过封育保护、转变农牧业生产方式，实现生态的自我修复。特别是在１６２万ｋｍ２的轻度流失区，要树立人与自然和谐相处的理念，控制人对自然的过度干扰、索取和侵害，依靠生态的自我修复能力，提高植被覆盖程度，进一步减轻水土流失强度。在生态脆弱区，要通过封山禁牧、轮牧、休牧，舍饲养畜，保障生态用水，使生态修养生息，促进植被恢复，加快水土流失防治步伐。要从解决群众关心的实际问题入手，加快基本农田、水利基础设施、牧区水利建设，着力改善农村生产生活条件，发展集约高效农牧业，增加农牧民的经济收入，实现“小开发、大保护”；发展沼气和以电代柴，实施生态移民，确保群众安居乐业和社会稳定，为生态自我修复创造条件，促进大面积生态自我修复。要抓住当前国家开展退耕还林、退牧还草等重大生态建设项目的有利机遇，强化管护，把人工的力量同大自然的力量有机结合起来，宜治则治，宜封则封，使大面积的生态环境得到快速改善。到２０１０年，在分批开展水土保持生态修复试点工程的基础上，以西部地区为重点，全面实施水土保持生态修复工程，全国封育保护面积达到１００万ｋｍ２，使大部分地区水土流失的程度减轻。
第四，监测预报。监测预报是水土保持工作的基础，是国家生态建设宏观决策和科学防治的依据。全国水土保持监测网络及信息系统一期工程建设已经国家批准立项，到２０１０年，要在搞好第一期工程建设的基础上，完成全国水土保持监测网络与信息系统建设，形成以全国水土保持监测中心、７个流域监测中心站、３１个省级监测总站和１７５个重点分站为网络的全国水土流失监测网络。加强对三峡库区、晋陕蒙接壤区、环京津风沙源区、退耕还林区、塔里木河及黑河下游区等重点地区的监测，定期发布全国及重点地区水土流失状况和生态环境情况，为国家宏观决策提供科学依据，以信息化促进水土保持现代化。
３．六项措施
第一，依法行政，强化监督，切实控制人为造成的水土流失。进一步完善水土保持法律法规体系，把水土流失防治工作真正纳入法制化轨道。根据《水土保持法》规定和新情况变化，制定配套法规、规章等，提高操作性。同时，根据新形势适时修订《水土保持法》；加大预防监督力度，把治理成果的管护和生态修复区的保护纳入预防监督工作，坚决查处破坏水土资源案件。以落实“三同时”制度为重点，严把开发建设项目水土保持方案审批关，严格执行水土保持设施竣工验收制度；加强与规范水土保持设施补偿费和水土流失防治费的征收与管理；要发挥新闻媒体、广大群众的监督作用，加强宣传教育，增强全民的法制观念和水土保持意识，创造良好的社会氛围和执法环境。
第二，加强并规范水土保持重点工程建设管理，确保工程建设的质量与效益。首先是对国家水土保持重点工程，必须按大的流域或区域来组织实施，在现有基础上进行必要的整合和集中，要从根本上改变过去按县分资金的做法。要按项目管理，集中投资，规模治理，国家重点工程均要建成有一定规模的大的项目区，在更高层次上进行水土整治，建成一片、见效一片，充分发挥中央投资效益；其次是因地制宜落实基本建设制度，所有国家水土保持重点工程，要按项目性质明确项目法人或项目责任主体，对项目建设负总责，要全面推行建设监理制，对以中央投资为主、投资规模较大的淤地坝、坡面水系等单项工程要积极推行招标投标制；三是加强工程的检查验收工作，进一步规范和完善检查验收管理办法与程序，建立质量事故责任追究制度；四是加强资金管理，积极推行报账制，严格落实工程建设资金审计制度。
第三，搞好基础工作，促进水土保持生态建设的新发展。一是根据经济社会发展的新要求和部党组的治水新思路，组织修订从全国到流域和地方的水土保持生态建设规划。在近几年试点工作的基础上，组织编制全国水土保持生态修复专项规划和预防监督管理纲要，把新思路、新理念、新措施纳入规划，明确新时期水土保持生态建设与保护的目标、任务和重点；二是抓好水土保持技术标准的编制工作，为水土保持生态建设行业管理与工程建设管理提供技术支撑；三是搞好项目前期工作，重点抓好黄土高原淤地坝建设、东北黑土地水土流失防治、珠江上游石灰岩地区水土流失防治、丹江口水库库区水土保持治理等工程的规划及前期工作，力争尽早列入国家投资计划，启动实施。当前，前期工作的重中之重是黄土高原淤地坝建设。
第四，深化改革，建立适应社会主义市场经济的水土保持管理体制和运行机制。一是继续深化“四荒”拍卖、淤地坝产权制度改革，进一步研究完善相关政策，扶持大户治理，切实保护治理开发者的合法权益，调动社会各方面的力量参与水土保持生态建设；二是在治理组织形式上，建立一套由政府扶持与社会参与相结合的新机制，形成政府组织群众集体治理、农民个体治理、专业队和大户治理的多种形式并存的新格局；三是适应农村“两工”取消的形势，在国家重点工程建设中，积极推行群众投工承诺制。在项目前期工作阶段，把项目建设的目标、规模、中央补助投资、所需群众投工及投工数量向项目区群众公开，征求群众意见，并就工程建设所需投工数量做出承诺；四是推行群众参与式规划设计。广泛听取项目区群众对工程建设内容、组织实施与成果管护等方面的意见，做到群众对项目有知情权、发言权、建议权，把群众的合理意见吸收到规划设计中去，调动群众参与工程建设的自觉性、积极性，监督工程建设的组织实施；五是推行产权确认制。在水土保持工程项目前期工作阶段或水土保持工程建成后，落实治理成果的产权或使用权，明确责权利，落实管护责任，确保工程能长期发挥效益。
第五，加强科技推广，提高水土保持科技含量。一是重视发挥科研机构、大专院校的作用，为科技人员提供研究试验场地，安排研究项目。建设项目从立项到验收，专家和科技人员要全过程参与，充分发挥专家的作用，调动广大科技人员的积极性；二是增加科研投入，在水土保持规划、设计、预防监督和管理等方面，积极研究推广以“３Ｓ”为主的先进实用技术，健全水土保持技术推广体系，加强对治理区群众的培训；三是结合当前水土保持生态建设的生产实践需要和发展目标，系统开展水土保持生态用水、综合效益评价、发展战略等基础理论和应用科技研究。同时，建设一批水土保持科技示范园区和集中连片的大示范区，发挥科技示范带动作用；四是加强国际合作和交流，积极吸收与引进国外先进的管理方式与技术，承办好国际水土保持协会秘书处和国际沙棘秘书处的工作。
第六，加强组织协调，搞开放式水保，充分发挥各级政府和有关部门的作用。建立“水保搭台，政府导演，部门唱戏，全社会参与”的建设管理体制。一是加强组织领导，发挥政府在组织群众治理水土流失中的作用，特别是发挥好各级水土保持委员会的组织协调作用。各级业务部门要为政府当好参谋，搞好统一规划，制定统一标准，进行统一监测，开展信息发布，积极做好工作指导和监督检查和技术服务；二是加强综合协调、技术指导和归口管理，与有关部门相互支持，密切配合，共同做好水土流失治理工作，特别是加强与环保、电力、铁路、公路等部门的联系，争取他们的支持，创造保护水土资源的良好社会环境；三是加强与部内有关司局的合作，把以电代柴、牧区水利、生态调水、水库堤防周边生态建设等项目同水土保持生态建设有机结合，形成合力，推动水土保持生态建设，充分发挥水利在我国生态建设中的重要作用。
作者为水利部水土保持司司长
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