当前水土保持监督执法中存在的主要问题与对策
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小张小林
(长江水利委员会水土保持局, 湖北武汉 430010)
[关键词]长江；水土保持；预防监督；执法；对策
[摘 要]水土保持监督执法自1991年以来，在法规体系、方案审批等诸多方面取得了显著实效。但水土保持监督执法仍然任重道远，依然存在着水保法律意识不强，水土保持方案申报率低，水土保持设施补偿费征收难，水土保持方案实施差距大，监督执法规范化水平不高等诸多问题。今后需要不断加强领导，加强执法队伍建设和提高执法水平，全面贯彻预防为主方针，落实以开发建设项目“三同时”制度为核心的监督执法，加大水土保持案件的查处力度，取得监督执法的新成果。
1 引言
《水土保持法》颁布实施以来，在水利部的直接领导下，在各级人大和政府的重视、支持和监督下，在各级水土保持监督执法部门的共同努力下，水土保持监督执法工作取得了明显成效。特别是“九五”期间，水土保持监督执法工作取得重要进展。水土保持法律法规体系和监督执法体系进一步建立健全，完成水土保持“三区”划分公告工作，执法检查力度加大，“三权、一方案、三同时”制度得到进一步落实。据不完全统计，长江流域到2002年底累计对8130多起开发建设项目造成的人为水土流失违法案件进行了立案查处；审批水土保持方案超过5.26万件，审批率95%以上；开发建设单位交纳水土流失防治费6131万元、水土保持设施补偿费1.06亿多元，自行投入水土流失防治费累计超过13.3亿元；设立水土保持预防监督管护点1万多个，管护面积近48万hm2。西气东输、青藏铁路（格唐段）、南水北调等国家大型基础设施建设项目都依法编报了水土保持方案。与此同时，各地严格按照“两费”征收使用管理的规定，将收缴的水土流失防治费、水土保持设施补偿费用与水土流失综合治理。虽然水土保持监督执法工作取得的成效显著，但执法中出现的问题也越来越多，需要进一步研究解决。
2 当前水土保持监督执法中存在的主要问题
2.1水保意识还不到位
水土保持是一项基本国策已被许多人所接受，但对开展水土保持的必要性和重要性还有部分领导和一些单位认识不足，对贯彻执行水土保持法规的严肃性缺乏必要的认识，水土保持工作还没有引起各地和有关部门的足够重视，使水土保持法规在某些地区、个别工程项目上得不到全面贯彻执行。重庆市自1997年至2002年，共批准立项各类开发建设项目1992项，但与主体工程同时申报水土保持方案的项目为974项，仅占48.9%。云南省大保高速公路，1998年11月开工建设时没有按照规定及时编报水土保持方案，施工过程中暴露出随意向江河倾倒弃渣、取土场开挖破坏植被严重、弃渣场防护标准偏低等问题，在地方人大和水行政主管部门的多次检查督促下，补报了水土保持方案，但由于编制质量问题至今未获批准。有的行业管理部门认为水土保持执法就是争夺他们的权力，因而工作不予配合。甚至我们有的水行政主管部门对水土保持监督执法也理解不够，有的水利建设项目不编报水土保持方案。对此问题，湖北省水利厅和福建省福州市水利局于2001年和2003年还专门发文予以规范落实。同时，有些水行政主管部门和水土保持监督执法部门的畏难情绪大，认为没有经费，工作不好开展，没有认识到水土保持监督执法是水土保持的核心。
2.2水土保持方案的申报审批制度还落实不够
从我们检查了解到的情况来看，将水土保持方案的申报审批作为开发建设项目列项的一个必备条件，列入计划、规划等有关职能部门的管理程序之中，作为一项制度贯彻执行，还存在着一定差距。如四川省2002年17个州（市）应报水土保持方案的开发建设项目有1667个，实际申报的只有1096个，仅占65.7%。云南省水利厅对1996年以来省内国家和省级新建（在建）开发建设项目水保方案编报情况的检查表明，在批准的275项开发建设项目中，其中已审批水保方案的130项，正在编制水保方案的34项，未编水保方案的111项，未编率达到为40.4%。虽然文件规定开展开发建设活动必须向水土保持部门报送水土保持方案，没有经水土保持部门批准的水土保持方案，计划、规划等部门对建设项目不得予以批复立项。但实际的贯彻落实情况不太理想，现在水土保持部门审批的大多数水保方案，都是工程项目开工经查处而编报的。如重庆市自1997年至2002年，共批准立项各类开发建设项目1992项，项目开工后通过水行政主管部门监督检查督促后编报水土保持方案的项目885项，占44.4%。
2.3水土保持设施补偿费的征收难度还较大
有些地方政府甚至省级政府为了吸引国家重大项目在本省建设，竟以政府文件形式作出免征水土保持设施补偿费这样明显违反水土保持法的规定；有些地方领导把减免水土保持设施补偿费作为招商引资的优惠条件；有些开发建设业主以各种理由百般抵赖，使水土保持设施补偿费缴纳征收阻力大，到位不足。如四川省2002年各类开发建设项目应交纳水土保持设施补偿费2830.81万元，实际征收到位只有714.69万元，仅占应征收的25.2%。再如施工线路长达3829公里的西气东输工程，建设单位依法编报了水土保持方案，也投入了大量资金用于水土保持，但就是未履行向省水行政主管部门交纳水土保持设施补偿费的义务。
2.4水土保持监督执法规范化水平有待进一步提高
从1999年开展的全国和流域水土保持监督管理规范化建设，虽然试点地市取得了较大进展和成效，但从大范围讲，各地的监督执法仍然存在着不平衡和不规范之处。开展了规范化建设的地市工作要搞得好一些，但没有开展的地市就差；不是水土流失重点治理的县监督执法工作反而搞得好，但许多水土流失重点治理县反而不重视监督执法，监督管理工作滞后；有些地方将水土保持监督机构事业化，自收自支，靠收费养人，影响到了水土保持监督执法的公正性和形象；水土保持方案审批后的年检、跟踪检查、验收，还是一个薄弱环节，只重视了方案审批，而忽视了审批后的监督检查，这也是造成水土保持方案实施不力的一个重要原因；水土保持监督执法的装备特别是执法服装，由于水利部未予统一，导致千差万别，基层执法单位难于操作等等。
2.5水土保持方案审批后的实施差距较大
当前，全国和流域水土保持方案的申报审批率在不断提高，每年审批的水土保持方案数量在逐步提高。据水利部水土保持司的统计，从1996年至2002年的7年间，水利部审批的水土保持方案由2件、4件、7件、13件，发展到26件、55件、90件，涉及的行业也由最初的水利、煤炭2个发展到水利、电力、铁路、公路、石化、煤炭、冶金、城建、通讯、航空等10个行业。《水土保持法》颁布12年来，全国共审批水土保持方案17万多个。但审批后的水土保持方案在实施中有较大差距，一是方案编制单位对报审后的水土保持方案，向建设项目相关地区水行政主管部门的送达不够，给项目涉及地县的水土保持监督工作造成极大的困难；二是部分业主水土保持意识淡薄，还没有把工程建设中的水土保持放到重要的议事日程，与地方水行政主管部门通报情况不够，对施工、监理单位的水土保持管理不严格、不到位，水土保持方案批复后的后续设计、施工不同步，水土保持工程的监测等不落实；三是部分施工企业不严格按照审批后的水土保持方案实施，乱倒乱弃现象时有发生；四是有些项目业主未经允许任意变更水土保持方案，不重新编报审批，造成新的水土流失等。四川岷江福堂水电站，在建设中将审批后的水土保持方案搁置一边，向岷江弃倒了大量工程渣土，造成严重水土流失。为此，水利部、国家电力公司、长江水利委员会等单位在联合检查后，水利部向项目业主发出了整改通知。渝怀铁路建设工程，长寿段、涪陵段、酉阳段大量变更弃渣场、施工场地和施工便道，但均未重新补报水土保持方案，仅在长寿段变更弃渣场达18处之多。
3 不断总结、探索，全面推进监督执法工作向纵深发展
3.1加强领导，全面贯彻预防为主方针
各级水行政主管部门要认真落实《水土保持法》“预防为主”的工作方针，切实做到两手抓，两手都要硬，全面推动水土保持监督执法工作纵深发展。深入持久地开展以贯彻《水土保持法》为中心内容的宣传工作，进一步提高各级领导及全社会的水土保持意识和法制意识。加强水土保持监督执法的机构和队伍的建设，不断提高监督执法水平。特别是在西部大开发的基础设施建设、资源开发等非农领域项目建设过程中，要做到水土保持预防监督提前介入，宣传好《水土保持法》，贯彻好《水土保持法》，坚决运用水土保持法所赋予的一切职责，既为西部大开发做好水土保持服务，又全方位落实“三权一方案三同时”制度，使水土保持法律法规落实到每个地方和每项开发建设工程，最大限度地减少人为水土流失，防止将西部大开发变为西部大破坏。
3.2重点治理县必须预防监督与治理工作两手抓，两手都要硬
管护水土保持设施，巩固重点治理成果，是《水土保持法》的重要内容。有水土保持重点治理任务的县，在项目建设之初就提出了“重点治理县必须是预防监督模范县”的要求，但从近年检查的情况看，这一要求贯彻落实的很不到位，许多重点治理县的监督执法还不如非重点治理县，监督执法的力度不大，管理不规范等。因此，重点治理县必须始终坚持一手抓治理、一手抓监督执法的两手抓方针，加大水土保持监督执法力度，并时刻按照规范化建设的要求自觉规范监督执法行为，不断提高执法水平，树立水土保持监督执法的良好形象；要在贯彻执行“谁治理、谁受益”的前提下，建立和完善治理成果管护制度和办法，落实管护人员，并对破坏治理成果的事件、案件从严查处，有效遏制人为水土流失，保护和巩固治理成果。
3.3以落实开发建设项目“三同时”制度为核心，加大水土保持监督检查力度
全面落实“三同时”制度是防止开发建设项目水土流失的关键，是开发建设项目水土保持监督执法的核心内容，也是当前水土保持法贯彻实施中阻力最大、干预最多、难度最大的环节。以大中型开发建设项目为重点，以落实“三同时”为核心，是推动《水土保持法》全面贯彻实施的突破口。要在地方政府的支持和协调下，做好各部门的工作，将其纳入开发建设项目的审批程序之中，做到没有经水行政主管部门审批的水土保持方案和核发的《水土保持方案合格证》，不得立项和开工建设。同时要切实加大对《水土保持方案》落实情况的监督检查，做好水土保持设施变更设计的审查审批工作和水土保持设施的竣工验收工作。建议水利部将审批后的国家级水土保持方案的监督检查，全面授权由项目所在流域机构负责，使这项工作走上经常化、制度化的轨道，改变目前出现问题一事一委托的临时性做法。做到这些，才能全面规范开发建设单位的水土保持行为，真正确立水土保持监督执法的地位。
3.4强化宣传，进一步做好城市水土保持
当前城市水土保持生态环境建设仍然是一个薄弱方面，影响城市水土保持生态环境建设工作开展的关键是认识问题。水土保持部门要加大宣传力度，要面向领导，面向部门，面向开发建设单位，面向广大群众，深入广泛地宣传《水土保持法》。要利用各种机会向领导干部重点宣传法律法规对各级政府的水土保持目标责任制规定，城市水土保持生态环境建设是政府行为，必须引起各级领导的重视，认识防治城市水土流失对振兴经济和可持续发展的重大意义和作用；向生产开发建设单位业主重点宣传其在生产建设活动中应负的水土保持法律责任，使其真正理解并做到“谁开发、谁保护，谁造成水土流失、谁治理”；要把城市规划区范围内的开办取土、制砖、采石、矿山企业等纳入水土保持范畴，加强管理和治理的力度。
3.5加强水土保持执法力度，建设一批水保示范工程
要切实克服畏难情绪，要敢于同以言代法、以权压法和拒绝执法的行为作坚决的斗争；要积极争取人大的支持与监督，善于发挥新闻宣传部门的舆论监督和推动作用；要抓典型、树样板，以查处违反水土保持法律法规的大案要案为突破口，对大案要案要上下一起联合执法，做到严格执法，公正执法，善于执法，注重策略、讲求方法，促进案件的查处，做到“查处一个、教育一方”，规范开发建设项目水土保持行为，建立一批水土保持示范样板工程。
3.6注重培训，不断提高监督执法水平
主要是各地要针对目前监督管理工作中存在的问题与不足，将水土保持监督执法人员的培训制度化，经常邀请水土保持部门、司法部门的专家进行授课，不仅要严格进行上岗培训，还要注重在岗培训，不断改进水保监督执法人员的思想作风和业务能力，提高执法水平；要提高认识，彻底扭转“重治理、轻预防监督”的思想，加大对监督执法工作的力度；要树立“在服务中执法，在执法中服务”的思想，切实做好对水土保持方案审批后落实情况的监督检查、水土保持工程的竣工验收等工作；要将监督管理规范化建设贯穿于实际工作之中，时刻按照规范化建设的要求自觉规范监督执法行为，不断提高执法水平，加大执法力度，树立水土保持监督执法的良好形象。
[作者简介]张小林（1963—），男，甘肃省秦安县人，高级工程师，长江水利委员会水土保持局预防监督处处长，从事水土保持预防监督管理等工作。联系电话027-82828729。
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