亮点工程（五）---淤地坝的建设与管理
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小黄河上中游管理局 孙太旻
淤地坝建设是黄土高原地区水土保持生态建设的一项重要措施,通过实施淤地坝建设,不仅能够有效地促进退耕还林还草措施,巩固扩大其成果,而且对改善生态环境,减少入黄泥沙,促进当地群众脱贫致富有着极其重要的作用。由于该项目是一项对黄河治理开发、区域经济社会发展和生态环境改善有重要影响的社会公益性项目,所以实施中央和地方共同建设为主，其他多种成分并存的运行机制，将是当前和今后一个时期淤地坝建设的发展方向。
---在淤地坝建设期的管理上
1、统一规划是基础，行业管理是保障
淤地坝建设作为黄土高原水土保持工程建设的重要组成部分,与黄河治理开发密切相关,由于工程项目量大面宽,涉及省区多,技术要求高,协调任务重，所以，在宏观上实施统一规划和管理很有必要。建设过程中无论是规划、设计，还是施工、监理和运行管护等，都将遇到许多新的问题。因此,实施行业管理,由水利部和流域机构实行统一的管理和技术指导,对促进淤地坝建设进度和提高施工质量，都有着极其重要的作用。几十年的实践证明，加强前期工作的统一管理,已成为项目顺利实施的重要基础和组织保障。
淤地坝工程总体规划必须符合支流及流域水沙运行规律,以流域为单元进行淤地坝建设的统一规划，是在流域总体规划的指导下,按照基本建设程序,进行以支流为单位的前期工作, 主要包括支流淤地坝实施方案、小流域淤地坝可行性研究、坝系和单坝初步设计等项目文件的编制、审查、审核、审批等工作。实践证明，在淤地坝建设规划实施过程中加强以流域机构为主的宏观协调、技术指导和监督管理，是十分必要的。
2、强化基本建设程序,推行“三项制度”改革
由于目前已建成的11.3万座淤地坝和即将实施建设的16万座淤地坝集中分布在黄土高原地区的上百个县市，如果不按基本建设程序进行建设，就很难保证工程的建设质量。淤地坝作为国家投资为主的基本建设项目,只有严格基本建设程序,不断强化前期工作、建设管理和建成后的运行管护，才能确保淤地坝应有的地位与作用。特别是建设管理中全面实行项目法人责任制、建设监理制,逐步推行工程招投标制，认真真履行合同制，是促进淤地坝建设施工进度和提高工程建设质量的重要保证。
项目法人的组建,要严格按照《国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》(国发[2000]20号)和水利部《关于贯彻落实国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知的实施意见》(水建管[2001]74号)有关要求执行。由流域机构组织实施的项目,建设法人以流域机构为主负责组建;由地方组织实施的项目,建设法人以地方政府为主负责组建,项目法人原则上由地(市)级水利水保部门担任。项目法人的职责按国家有关规定执行。
淤地坝建设全面实行监理制,参照国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见精神,骨干坝由具备资质条件的监理公司承担;中小型淤地坝由项目法人通过招标方式择优选定监理单位。
逐步推行招标投标制。在有条件的工程项目，严格按照《水利工程建设项目招标技标管理规定》(水利部令14号)进行招标投标。对骨干坝由流域机构通过招标投标的方式选择施工单位。对于中小型淤地坝等小型工程,采取由县级人民政府总承包,县级人民政府对乡、村及个人签订工程建设和管护承包合同,项目法人与县级人民政府签定总承包合同的方式进行建设。
严格质量监督机制。由地方政府组建法人的项目,工程质量的监督由地方政府负责;由流域机构组建法人的项目,工程质量的监督由流域机构负责。流域机构负责工程质量的督查。
3、加强工程建设管理,实行地方政府负责制
由于淤地坝具有增产增收的显著效果，多年来一直被黄土高原地区群众尊称为“命根子”、“粮屯子”和“钱袋子”，对促进农村经济结构调整和增加农民收入发挥了重要作用，得到了地方各级政府的高度重视和支持，许多地方的人大、政协代表提议案，要求加快淤地坝建设的呼声越来越高。
肩负着社会公益性职责和人民群众脱贫致富双重任务的淤地坝建设项目，主要是靠区域内农民朋友自己来完成。加之淤地坝建设涉及黄河流域各省(区),工程实施与当地经济结合紧密,项目建设涉及地方筹资、群众投劳等诸多因素,农民群众又是直接受益者，所以，只有充分发挥当地政府的组织协调能力，除部分重点支流(跨省区、治理难度大、对黄河泥沙影响重大的支流)外,全面实行地方政府负责制,加强基本建设管理，才能确保工程建设、验收及运行管理可持续发展。
4、明确分工责任,实行分项管理
淤地坝主体工程原则上由地方政府负责建设。示范坝系建设和整个项目的技术支撑及监测，由流域机构负责实施。流域机构实施的淤地坝工程建成后，移交当地人民政府，由当地政府拍卖或租赁等；由地方政府实施的淤地坝工程建成后，实行“谁受益，谁管理”，采取承包、租赁、股份制等方式落实管护责任；以群众投资为主的淤地坝实行“谁投资，谁建设，谁受益，谁管护”。
按照《水利工程建设项目管理规定》(水利部水建[1995]128号)的规定,结合黄河流域现有水土保持项目的管理模式,同时借鉴黄土高原水土保持世行贷款项目的成功管理经验,水利部或流域机构与地方政府在淤地坝建设中的主要职责是:
（1）水利部或流域机构主要的职责是：履行水行政管理及水土保持行业管理职责,对项目进行宏观协调和指导,审查项目总体规划,审批支流淤地坝工程实施方案,审查、审批项目年度计划,负责行业标准、规范的制定,负责项目的行政督察。
组织编制淤地坝项目总体规划;负责组织编制支流淤地坝工程实施方案,将各项措施落实到小流域;依据国家批准的支流淤地坝工程实施方案,审查省区小流域淤地坝工程可行性研究报告;依据可行性研究报告的审查意见,对省区的坝系及单坝初步设计进行审核;负责项目年度投资计划的核查、编报和下达;引进行项目建设检查(包括项目前期、计划执行、项目进度、工程质量、投资到位、三项制度执行、验收后工程管护落实情况);负责技术支撑、监测项目及示范项目的实施;负责对以支流为单位工程的总体验收。
（2）省(区)的主要职责是：负责本省区项目建设和管理的组织工作。负责组建工程的项目法人;制定淤地坝建设的地方筹资、工程管护等政策法规；负责与省区内其他生态项目的协调;依据批准的支流淤地坝工程实施方案,组织编制本省区支流淤地坝可行性研究报告;依据流域机构审核意见,批复坝系及单坝工程的初步设计;负责本省区淤地坝工程计划编制、上报和下达;负责本地区工程质量的监督;负责组织淤地坝坝系工程验收和支流工程的初验,向流域机构提交支流工程验收申请报告;负责落实工程验收后的管护等工作。
---在淤地坝运行期的管理上
淤地坝建设对促进当地农业增产、农民增收、农村发展意义重大,其运行安全及效益发挥与当地经济发展及群众生产生活密切相关。因此,在淤地坝的运行管理上，必须贯彻落实地方政府负责、群众积极参与的管护责任制。
淤地坝建设项目立项前,由地方政府提交承诺,落实管护责任。各级政府通过制定专门的管护办法,明确产权、经营权与管护权,提出切实可行的措施,逐级将管护责任落实到县、乡、村、个人和经营者,做到淤地坝的产权与管护权的统一,经营权与管护权的统一。各级水利水保部门应配套制定相应的管护标准和规范性文件,形成淤地坝运行管护的技术法规体系。
对于已建成利用的淤地坝，通过多年的实践证明，骨干坝的管护主体,以县或乡(镇)人民政府负责，将管护责任落实到具体的经营者;中、小型淤地坝的管护主体以乡(镇)或村民委员会为宜,负责逐坝落实管护人员。工程建成验收后,项目法人按照相应的法规制度向管护主体及时移交,确保工程正常运行。各级政府要对管护责任落实情况进行监督,各级水利水保部门应加强行业管理。对于淤地坝的防汛工作也要纳入当地防汛管理体系,实行行政首长负责制,分级管理,落实责任。只有这样，才能确保淤地坝综合效益的充分发挥。
对于淤地坝的投资受益，可以通过股份合作、拍卖、承包、租赁等多种形式搞活淤地坝的经营管理,实现部分资金回收。回收资金通过建立专帐,专户储存,也可用于工程防汛抢险或新建改建的配套。要按照坝系的实际情况，综合考虑骨干坝与中小淤地坝之间经营管护者的利益与责任的分摊;参照农村土地承包30-50年不改变使用权的办法,保护农民建坝和经营坝地的长期利益,调动群众的积极性,形成良性的工程运行管护机制,确保工程安全运行并长期发挥效益。
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