“长治”工程建管酝酿嬗变
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小人民长江报记者 周长征 特约通讯员韩凤翔
走过14个年头的“长治”工程，以规模大、质量高和效益好而成为我国生态建设工程最成功的项目之一。然而，随着自身发展和内外部环境的改变，该工程在建设管理制度、机制等方面明显不适应新形势的要求，改革势在必行。近日召开的“长治”工程十五次工作会明确地提出了改革的思路与措施，从而拉开了“长治”工程建设与管理根本性转变的序幕。
改革势在必行
1989年开始实施的“长治”工程，在控制水土流失、改善生态环境和农业生产条件，提高群众收入和促进区域经济发展等方面发挥了重大作用。截止2002年底，“长治”工程累计治理水土流失面积7.47万平方公里，被誉为“德政工程”、“民心工程”。目前，长江流域水土流失综合防治正以前所未有的投入强度和治理速度大举推进，成功实现了由“重点突破”向“积极推进”的战略转变。
在“长治”工程启动之初，国家计委、水利部等有关部委和重点防治区各省分管省长组成了“长江上游水土保持委员会”，对工程进行统筹协调。委员会办公室及重点防治区各级水土保持部门从工程立项、检查验收、到预防监督、科技推广等方面，制定了一系列管理办法和规章制度。
长江上游水土保持委员会办公室主任、长江委副主任熊铁说，这些管理制度，使“长治”工程的项目管理有章可循，在当时的情况下，发挥了很好的作用。但是，随着市场经济体制的加快建立，农村税费改革的不断深入，退耕还林、天然林保护等项目的大规模实施，“长治”工程建设大的体制背景、基本政策面和相关工作格局发生了深刻的变化。在十几年前的计划经济体制背景下，按群众性项目特点制定的管理制度、形成的管理机制和推行的管理方式，已明显不适应于新的形势、实际和要求。因此，在坚持基本管理体制和基本管理经验的同时，加快建立以市场经济体制要求为取向、遵循基本建设项目管理的普遍要求、更加规范有序、富有生机活力的工程组织实施和监督管理机制，推进管理方式转变势在必行。
此外，从长江委水土保持局历年“长治”工程年度检查情况看，当前“长治”工程的管理问题十分突出，主要表现在制度建设严重滞后，对项目的组织实施缺乏新的规范性规定，管理方式没有及时转变，突出表现在资金管理、工程发包和物资采购3个环节；资金挤占挪用屡禁不绝，支出结构很不合理，匹配资金落实率越来越低，给农民的投劳补助兑现越来越少；工程组织实施招投标还不规范，发包价缺乏概算依据；物资采购特别是种苗采购管理问题突出。
这些问题并不全是近几年才有，但近几年其普遍性和严重性表现得更加突出。长江委水土保持局局长胡甲均说，这些问题的存在，不仅容易导致腐败，而且严重损害了工程形象，必须尽快从根本上通过改革加以解决。
改革前的“练兵”
改革和创新一直伴随着“长治”工程，特别是近5年，“长治”工程加大了改革力度，水土保持机制创新迈出了重要步伐。2002年，“长治”工程机制改革创新达到新的顶峰，实现了一些新的突破，加快了“长治”工程建设新格局和新机制的形成。
据介绍，去年，“长治”工程对农发项目布局进行了调整，由过去8省(市)109个县，集中调整为嘉陵江中下游、三峡库区、洞庭湖和鄱阳湖水系4片的40个项目区、47个县，还改变了以县为单位立项的习惯做法，实行按项目区立项，实现了“长治”工程管理改革的新突破。
农村税费改革的全面推行，对发动群众投工投劳的前提、程序做出了严格规定，还对水土保持生态建设如何合理确定群众的义务投工投劳量提出了新的要求，这对长期以来坚持群众投劳为主、国家补助为辅的水土保持项目的顺利实施提出了根本性的挑战。云南省首先在长江流域内推行群众投工承诺制，充分调动农民投工投劳的积极性，使治理水土流失与解决群众生产生活问题紧密结合起来。各地学习借鉴云南的经验和做法，结合当地实际，努力寻求新形势下落实群众投工投劳的有效形式，保证了“长治”工程顺利实施。
在探索项目管理体制方面，重庆、四川等省以重点县水利水保部门为水土保持项目责任主体，对工程建设的资金管理、施工组织、工程质量、建设管理负责，部分工程由专业队实施，全面实行合同管理，保证了水土保持生态建设任务的完成。部分省对水保工程建设种苗、物资采购及部分重点水保工程建设实行了招标投标制，取得较好效果；报帐制在“长治”工程建设中得到普遍推行，加强了对资金使用的控制。
此外，各地在大力吸引社会资金投入水土流失治理的同时，按照市场经济条件下水土资源开发的规律性要求，积极调整思路，着力转变机制，收到良好效果。目前，业主开发、公司加农户、协会加农户等新型开发经营模式正日益占居主导，“长治”工程开发性治理正由政府号召、部门包办，加快向市场导向、政策引导转变。
水利部副部长陈雷对“长治”工程建设与管理改革的探索予以充分肯定。他说，“长治”工程以市场经济为导向，加大改革力度，水土保持机制创新迈出重要步伐，使水土保持生态建设具有强大的生机与活力。
这些改革，对“长治”工程建设与管理实现根本性的转变，无疑起到了很好的“练兵”作用。熊铁说，经过几年成功实践经验的积累，推动“长治”工程改革的条件已经具备，时机已经成熟，改革在即。
改革确定三大重点
这次“长治”工程改革的设想和新的管理思路，较全面地体现在委员会办公室最近组织拟定的《“长治”工程建设管理办法》之中。目前，《办法》正在征求各省的意见，经水利部同意后，将提交长江上游水土保持委员会审议通过后正式颁布实施。
熊铁介绍，这次改革，将主要对“长治”工程项目管理体制、建设管理机制和资金监管机制3个方面进行改革和完善，使“长治”工程适应发展状况以及内外部形势和要求的变化，确保工程健康发展。
在项目管理体制上，“长治”分期治理工程的实施将由原来以县为单位立项改为按水系或水土流失类型区立项。同时，按照面向水土流失重灾区布局的原则，将对“长治”工程实施布局作出调整。此外，将全面推行地方匹配资金和群众投工投劳承诺制，即在分期工程立项阶段，申请实施“长治”重点治理项目的地区，各级财政按规定比例进行项目配套资金承诺；在工程实施前，按照合法程序，落实群众投工投劳承诺。未出具匹配资金承诺书的不予立项，群众投工投劳不落实的暂不实施。
“治理水土流失的同时促进农民增收致富，最终实现生态效益与农民增收的双赢”，一直是“长治”工程坚持的方针和孜孜以求的结果，这在《办法》中也有体现，如“长治”工程仍以县为单位组织实施，县级水土保持主管部门为责任主体，负责工程的组织实施。在确保治理任务完成和工程质量的前提下，组织实施形式由各重点县根据实际情况，自主确定。但《办法》同时规定，“无论采取那种组织实施形式，都必须充分发动当地群众参与，保证工程的实施符合他们的愿望，并使工程建设的投工支出最大限度地转化为当地农民的劳务收入。”
据了解，近几年，水利部和国家计委明确要求，水土保持项目要按基本建设程序进行管理，前期工作要规范，要积极推行“三制”。同时，过去“长治”工程实行的一年一度检查的方式，已很难实现对工程实施的有效监督。因此，转变管理方式，推行施工监理制，使工程的实施处于经常性的、切实有效的监控之下，成为必然的要求。今年“长治”工程农发项目将全面推行施工监理制，委员会办公室还将选择一两个地区，在水利基建项目实施中开展监理试点，“长治”七期工程实施中可望全面推行施工监理制。与此同时，合同制管理也将全面推行，以进一步完善检查验收制度。
加强对资金使用的控制和监督，是确保“长治”工程健康发展的关键环节，也是本次改革的重点内容之一。按照国库集中支付的原则和要求，“长治”工程资金管理方式将有所改变，具体包括，逐步减少资金拨付的环节，以尽快把资金直接从国库支付到工程建设单位；今后的水土流失治理项目，将严格按水利部颁布的《水土保持生态建设工程概（估）算编制规定》的要求编制，并建立严格的审查机制，工程概算一经批准，不得随意调整；间接费用管理将得到严格控制，一方面将过去笼而统之的管理费按照新的规定在概算中分类列出，明确各自的比例和列支渠道，严格控制使用，另一方面，地（市、州）级以上（含本级）的管理费，由委员会办公室统一列入“长治”工程年度经费计划中报水利部批复后分解下达，不再层层提取。同时，以县为单位的资金使用报账制将全面推行，在工程实施和资金管理中推行公示制，接受群众监督。主管部门进行监督检查之外，还要主动接受财政、审计的监督，“长治”工程小流域竣工决算报告中，必须要有上级审计部门的审计意见等。
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