积极进取 开创水土保持监督工作的新局面
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小山东省水利厅 王金建
1991年6月29日，《中华人民共和国水土保持法》的颁布实施，开创了全国水土保持工作的新局面，特别是监督管理工作逐步走上了规范化、法制化的轨道。山东省各级水行政主管部门认真履行法律赋予的职责，严格依法行政，克服了执法中的重重困难，取得了显著成效。具体体现在，领导重视程度一年比一年高，执法力度一年比一年大，执法环境一年比一年好，“两费”征取一年比一年多。到目前，全省共审批水土保持方案2.56万项，查处违法案件2682起，征收水土保持“两费”2.69亿元，督促开发建设单位投入水土流失防治资金5.75亿多元，仅2002年全省就收取水土保持设施补偿费7000余万元。具体做法是：
一、抓立法，构筑水土保持法规体系。1991年《水土保持法》颁布实施，1992年我省就制定出台了《山东省实施〈水土保持法〉办法》，随后相继出台了《山东省水土保持设施补偿费、水土流失防治费收取标准和使用管理暂行办法》，发布了水土流失重点防治区公告，与有关部门联合制发了十多个规范性文件。1999年省人大常委会又对《山东省实施〈水土保持法〉办法》进行了修订。新《办法》紧密结合山东实际，以强化水土资源保护和生态建设为切入点，进一步明确了水土保持方案的编报范围，确定了水土保持设施补偿的内涵，强化了人为水土流失防治的法律责任，完善了法律救济途径，补充了一些新的内容等。特别是对损坏水土保持设施的补偿和人为水土流失的防治方面的法律责任作了进一步明确。在新《办法》第二十二条中规定：“任何单位和个人因从事自然资源开发、生产建设和其他活动破坏地形、地貌、植被等水土保持设施，使原有水土保持功能降低或者丧失的，应当按规定缴纳水土保持设施补偿费。”在新《办法》法律责任第三十八条中规定，对于应编报水土保持方案而没有编报的，“由水行政主管部门责令限期补报水土保持方案；逾期不编报的，视为无力治理，按规定缴纳水土流失防治费，由水行政主管部门组织治理。”——把开发建设单位不编报水土保持方案的违法行为，变为收缴“防治费”这样一种可以量化的具体行政行为，在相对人不履行的情况下，做出具体行政行为的行政机关可以依法申请人民法院强制执行。从而，大大增强了可操作性，对推动全省水土保持监督执法管理工作的开展起到了重要作用。2002年财政部、国家计委印发《关于发布2001年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录的通知》（财综［2002］25号文）后，我们紧紧抓住这一机遇，会同省物价局对《山东省水土保持设施补偿费、水土流失防治费收取标准和使用管理暂行办法》的修改开展了大量的前期调研工作，修订稿已完成，即将出台。全省17个市、80多个县(市、区)也都制定了相应的规范性文件和政策规定，初步形成了省、市、县三级较为完善的水土保持地方法规体系，为依法防治水土流失，保护和合理开发水土资源提供了法律依据。
二、抓宣传，营造良好执法环境。多年来，我省始终把宣传工作作为水土保持工作的一件大事，坚持长期宣传与集中宣传相结合、案件查处与普法宣传相结合、政府行为与舆论引导相结合。每年的“世界水日”、“6.29”《水土保持法》颁布施行纪念日期间，省、市、县各级均采取召开座谈会、新闻发布会、研讨会等形式，利用广播、电视、报刊、互联网等新闻媒体，组织专门的宣传队、开办宣传栏、播放宣传片、设立宣传点，在重点项目区和小流域内都设立项目标志牌，刷写标语口号，开展水土保持法律法规知识竞赛，自办水土保持信息简报等形式向社会各界大张旗鼓的进行宣传。截止目前，全省投入宣传专项经费4000多万元，召开各类座谈会、新闻发布会870次，刷写标语20万条，发放传单100多万份。社会宣传普及面在90％以上。水土保持宣传工作的开展，为水土保持监督管理工作营造了良好的社会环境。在一些地方，水土保持方案审批、水土保持“两费”征收走进了行政审批大厅，并规定没有水行政主管部门审批的水土保持方案的开发建设项目，计划部门不立项、环保部门不受理环评、土地部门不办理征地审批手续。既从源头上有效遏制了人为水土流失，又规范了水土保持行政执法行为，减少了执法随意性，提高了执法效率。
三、抓重大案件查处，促“三权”落实。近几年我省以重大水土保持违法案件查处为突破口，以《水土保持法》的全面贯彻落实为目标，省、市、县三级水行政主管部门分工协作，采取集中督查、委托查处、个案查处等形式，严格开发建设项目水土保持方案审批程序，加大规费征收力度，查处了一大批有较大影响的水土保持违法案件，在一些行业和部门产生了很大的震动，极大地增强了开发建设单位的水土保持意识和法制观念，促进了“三权”落实，提高了水土保持工作的社会地位，树立了水土保持部门良好的社会形象。早在2000年，在多次耐心细致地向山东省交通厅宣传水土保持法律法规，要求其编报“京福”高速公路水土保持方案，缴纳水土保持“两费”未果的情况下，省水利厅向其发出了拟申请省高院强制执行的最后通谍，省交通厅才不得不向水利厅第一次交纳了水土保持设施补偿费80万元。从而实现了高速公路建设项目交纳水土保持设施补偿费“零”的突破。随后，又在拟强制执行的情况下，日照中华发电有限公司（外资股份制企业）一次性交纳水土保持设施补偿费171万元，从而打破了电力行业交纳水土保持设施补偿费坚冰，自此开创了电力企业主动交纳“补偿费”的先河。山东大莱龙铁路，兖矿集团等一大批开发建设项目，均依法主动向水利部门交纳了水土保持设施补偿费。到目前，凡近两年新上马的省属以上铁路、公路、水工程、矿山、电力、石油天燃气、房地产等开发建设项目已编报水土保持方案50余份，编报率在90％以上。已收取水土保持设施补偿费3000余万元，一些正在落实中。很多开发建设单位还主动要求水行政主管部门派员监督检查其水土保持责任落实情况，从而使水土保持“三权”得到了很好地落实。
四、抓监督，促执法。水土保持监督执法受地方保护和行政干预非常普遍。为了减少干预，打破保护，我们一是采取上级业务主管部门对下级进行行政监督，每年初对各市地项目摸底，发文列出各市由省里牵头重点查处的项目，进行重点督查。二是请各级人大进行视察、监督检查，2000年7月省人大副主任王道玉等带队分两组赴4市地对《水土保持法》执行情况进行检查。三是通过新闻媒体进行新闻舆论监督，实践证明，效果很好。四是公开举报电话对造成严重水土流失后果的单位和个人进行社会监督。通过监督，有力地促进了《水土保持法》的贯彻落实。在省人大的个案监督下，博莱高速公路水土保持“两费”被依法强制执行了342万元（其中滞纳金100多万元）。
五、抓自身建设，提高执法水平。健全的组织机构是干好一切工作的根本保证，高素质的队伍是完成一切任务的关键。两年来，我们组织举办了全省市、县两级水土保持监督执法人员参加的培训班和水土保持方案编制上岗人员培训班，培训人员500多人次。通过培训，进一步提高了水土保持监督执法人员的业务能力和执法水平，确保了水土保持监督执法工作卓有成效地开展。
存在的问题：
一是从立法上看，《水土保持法》的颁布实施，对预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，发展生产起到了积极作用。但由于现行的水土保持法律法规存在操作性不强、法律责任不明确等问题，难以有效遏制大规模开发建设造成的人为水土流失加剧的势头。
二是从执法上看，水土保持监督执法专业性强、关键环节多，程序复杂，涉及各行各业，每次都要面对新的管理相对人，加上收费的不确定性因素，水土保持执法收费困难，不像收取其他水利规费那样容易操作。比如我们在收取“补偿费”时给相对人做的“餐巾纸试验”就是执法过程中的专业性和技巧性很强的问题。
三是从执法环境看，人们的水土保持意识和法制观念还比较淡薄，有法不依、执法不严、违法不究，地方保护、行政干预的现象还比较普遍，尤其在一些地方片面强调招商引资，不惜以资源环境为代价实行所谓的“零收费”，给水土保持执法工作带来了更大的难度。虽然大型、重点、领导挂帅项目编报水土保持方案已经走上了正轨，但收费相当困难。
四是工作进展不平衡，地域差异大。经济发达地区，水土保持监督执法工作开展较好；经济欠发达地区，行政干预，地方保护严重，工作难以开展。
几点建议：
第一、尽快修改完善水土保持法律法规。“使大家所服从的法律本身是制定的良好的法律”。
第二、搞好宣传，创造良好执法环境。在宣传对象、形式、内容上要有针对性，灵活多样，注重实效。要向领导宣传，争取支持，减少行政干预；要向有关部门宣传，搞好协调，争取相关部门积极配合；要向开发建设单位宣传，增强其水土保持意识和法制观念，使其自觉履行法定义务；要向群众宣传，创造良好的执法氛围。“使已成立的法律获得普遍的服从”。
第三、加强对水土保持执法人员业务知识和法律法规的培训，提高执法人员水平。打铁先要自己硬，从基本法、专业法，到技术规范，都要学会弄懂，融会贯通。“使已成立的法律有素质良好的队伍去落实”。
第四、严格法律程序。水土保持违法案件，牵扯面广，查处难度大，必须严格法律程序。特别是对拒不编报水土保持方案的开发建设项目，要提前介入，争取主动，搞好调查取证，做到事实清楚，依据充分，文书规范，主体得当，查处有力。“使已成立的法律真正发挥作用”。
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