亮点工程纪行淤地坝建设篇：探索＂以坝养坝＂新机制
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小── 三大亮点工程纪行·淤地坝建设篇（四）
2003年9月22日
本报记者 陈翌爽 冷秋
在宁夏西吉县，记者见到了一份写有“水保骨干坝承包合同”字样的合同书，发包方是西吉县兴坪乡水管站，承包方是该乡高崖村村民毛亚兰。这位年仅28岁的普通农民很会算经济账：在淤地坝附近的平地里种庄稼，在原来的坡地上种苜蓿养兔子，利用淤地坝还能卖水收费，一年下来，她家的收入上万元。
如今，在黄土高原地区，像毛亚兰这样靠承包淤地坝致富的农民毕竟还是少数。据专家介绍，长期以来机制不活、管理不善、投入不足以及重建轻管等问题，严重制约了淤地坝效益的发挥。根据陕西省水土保持局20世纪90年代对陕北淤地坝的普查，陕北地区有淤地坝3．5万多座，其中病险坝占75％以上；淤成坝地约4．3万公顷，但利用率不足70％。因此，专家呼吁：加强淤地坝管理，进行机制创新，无论在理论上还是在实践上都是亟待探讨的重大课题。
关于淤地坝管理制度改革的探索我们可以回溯到1997年。那一年，陕西省率先进行了淤地坝产权制度改革试点，并总结14个县（市）的试点经验颁布了《陕西省淤地坝建设管理办法》。随后，在黄委会的大力推进下，1999年淤地坝管理制度改革进入了一个崭新发展时期。青海、甘肃、宁夏等省、自治区在淤地坝运行管理中通过有限地出让工程权，落实管护责任主体，鼓励农民和社会力量参与工程管护，形成了基本适应社会主义市场经济规律的责、权、利相统一的工程管护机制。在具体运作中各地根据工程现状和群众意愿，采取了灵活多样的运行管理形式。归纳起来主要有集体管理、承包、租赁、拍卖、股份制、经济实体和乡水保站统一管理等七种形式。其中陕西和山西省进行了管理制度改革的淤地坝分别达到1．8万和1．4万多座，使大部分病险工程得到了不同程度的维修、改善和加固，提高了防洪能力，坝地水土资源得到充分利用和开发，大大调动了农民建坝护坝的积极性。淤地坝的建设管理步入了“以水养坝、以地养坝、自我维护”的良性轨道，出现了“有人管护、有钱维修”的新局面。
谈到淤地坝的管理体制改革，延安市水利局局长吴胜德津津乐道。他说，延安淤地坝工程是在实现社会效益的基础上追求最大经济效益，产权所有者可以按经济效益来出让使用权，切实使淤地坝的社会效益得到充分发挥，经济效益得到最大实现。
按照这一思路，延安首先坚持“明晰所有权，拍卖使用权，放开建设权，搞活经营权”的原则，将淤地坝使用权与所有权分离，切实解决目前淤地坝工程产权所有者主体不明晰问题，明确谁投资，谁即为产权所有者；其次，将淤地坝建设、管护、经营、防汛安全责任与使用权挂钩，切实落实管护责任，明确使用权所有者即为管护责任主体。这样一来，不仅明晰和理顺了淤地坝产权关系，而且形成了工程建设多元化、多层次、多渠道的投资机制，收到了良好效果。
从目前黄土高原地区淤地坝建设管理现状看，尽管各地已基本形成了较为完整的建设管理体系和办法，各地在运行管理方面也积累了许多成功的经验，但记者在采访中了解到，黄土高原淤地坝建设面临新的形势，不论从投资渠道、建设规模，还是从建设目标来看，新时期的淤地坝建设都发生了重大变化。淤地坝建设的目的不再以淤地生产为主，而是成了我国新时期重大的生态环境建设项目。其主要目标是在治理水土流失、改善生态环境的同时，促进退耕还林和农村产业结构调整，为发展农村经济和全面建设小康社会奠定基础，这对淤地坝运行管理提出了新的要求。
专家介绍说，现有淤地坝的运行管理模式，如集体管理、承包、租赁、拍卖等形式，各有其优点和局限性，需要在因地制宜、分类指导、不断完善和提高的基础上，根据新的情况，积极开展适合不同地区的各种新的运行管理形式的探索和试点。
“对于淤地坝的运行管护问题，还有许多工作要做。”水利部水土保持司刘震司长说，淤地坝管理办法要体现产业经营和工程管理的有机统一，有利于形成以坝养坝、自我维持的良好机制，以保证大规模淤地坝建设后的运行管理有章可循，使责、权、利有机结合，充分发挥淤地坝的生态、社会和经济效益。为此，各级水行政主管部门要尽快完善和出台具有预见性和前瞻性的淤地坝运行管理办法，尤其是县、乡、村要制订有关的运行管理实施办法和乡规民约，健全管理制度，规范运作程序，尽可能在建坝前落实运行管理责任，争取做到不建无主坝。同时，要出台淤地坝建设优惠政策，调动广大群众用坝、管坝、护坝、修坝的积极性，水利部门要加强技术指导，提供信息，加大技术服务的力度，让农民获得最大的经济效益。
为了实现淤地坝的良性运行机制，专家们还建议在坝系内通过建立组织、确定责任，实现有人管坝、有钱修坝、有章护坝的新局面，具体说来就是建立由农民自主管理、具有法人地位的淤地坝管理协会，并设立淤地坝管理基金。虽然这些提议的效果究竟如何还有待实践进一步检验，但至少说明人们对淤地坝管理机制的探索正在创新中不断前进。
作者：陈翌爽冷秋
欢迎关注水土保持生态建设微信公众号