加强农发水保项目管理 充分发挥投资效益
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小 黄河流域是全国水土流失最严重的地区，多年来陕西省开展了大规模的水土流失综合治理工作，取得了很大的成绩。但是，由于自然和人为因素的影响，秦岭北麓和大型水库库区水土流失愈来愈严重，直接影响到旅游环境的改善和水库效益的正常发挥，严重制约陕西省经济的快速发展和西部大开发的进程。
为了探索黄河流域不同的水土保持综合开发治理方向和生态环境建设模式，形成水土保持型的生态农业综合示范区，1999年，在水利部、国家农业综合开发办的重视和支持下，先后将陕西省秦岭北麓的兰田县、临潼区、渭北旱原和冯家山水库库区的陇县、千阳、临渭等5个县（区）列入国家黄河流域农业综合开发水土保持项目区，开展了2期水土保持综合治理。两期共立项治理23条小流域，总面积771.47平方公里，其中水土流失面积716.61平方公里，计划治理水土流失面积293平方公里，国家投资1800万元。截止2002年底，4年治理水土流失面积295.5平方公里，其中，坡改梯5.49万亩，占总计划任务293平方公里的100.9%，水土保持林19.08万亩，经果林6.59万亩，种草4.18万亩，封禁治理7.04万亩，保土耕作1.94万亩，修建小型水利水保工程118处，移动土石方1985.4万立方米，投工691.19万个，完成总投资2661.52万元，其中国家投资1800万元，群众自筹861.52万元。通过农发项目的实施，加快了治理水土流失的步伐，使严重的水土流失得到有效治理；加快了农田基本建设速度，改变了陡坡耕种的生产条件，提高了粮食产量；通过少种高产，有力的促进了产业结构调整，经济林、果园、饲草、畜牧业得到发展，较大地增加群众收入；一些承包治理大户，通过发展重点产业，走上了富裕之路，成为当地致富典型。
一、经验和做法
（一）加强组织领导，落实目标责任
各级领导高度重视，把农业综合开发黄河上中游水土保持项目作为实践“三个代表”，实施西部大开发，加快基础设施建设，调整产业结构，脱贫致富，发展地方经济，实现山川秀美宏伟目标的一项重要工程列入议事日程，专题研究，周密安排，狠抓落实。一是各地县建立健全了领导机构，成立了由各级政府主管领导任组长，水利水保、财政、计委、农业、林业等部门的领导任成员的项目领导小组，并在水利水保部门设立了农业综合开发黄河上中游水土保持项目办公室，负责项目的实施和管理。二是按分级负责的原则，推行了县乡村流域治理目标责任制，逐步夯实工作责任，把工程任务下达到村组、分解到农户、落实到地块，将责任落实在各级主要领导的肩上。形成了地（市）抓县，县抓乡，乡抓村，村抓组，一级抓一级，层层抓落实的工作责任制。
（二）加大宣传力度，提高全民水保意识
自从项目立项以来，项目区有关单位结合农村产业结构调整，就如何发展生态农业、高效农业，通过广播、电视、报纸、板报、悬挂横幅标语、出动宣传车等形式，加大宣传力度，使项目区广大干部群众认识到水保治理是千秋大计，是造福子孙后代、脱贫致富的大好事，一方面赢得了群众的广泛支持、提高了群众的水保意识，另一方面也有力的推动了业务部门的工作，保证了项目的顺利实施。临渭区先后在村旁、路边、田间地头刷写大幅宣传标语168条，挂横幅8条，出动宣传车辆13次，广泛宣传水土保持生态建设的重要性、紧迫性。由于宣传广泛，动员到位，项目实施展现出千家万户投入治理千沟万壑的壮观场面。千阳县每年春季动员县级企事业单位、共青团组织、城区学校等单位的近万名干部、职工和师生投入龟山流域治理，把“再造一个山川秀美的西北地区”落实在扎扎实实的流域治理中。
（三）重视前期工作，加快项目实施。
在项目建设前期，各项目建设单位委托具有《水土保持方案编制资质证书》的水保站，依据《国家农业综合开发水土保持项目管理实施细则》的有关规定，按照水利部颁布的《水土保持建设项目前期工作暂行规定》，组织地县科技人员，并聘请有关专家在深入调查研究的基础上，通过外业踏勘、调绘，内业分析、计算，专家评审论证，先后编制了《农业综合开发水土保持项目可行性研究报告》和《农业综合开发水土保持项目初步设计》，在项目规划中紧紧围绕实现山川秀美这个宏伟目标，把“退耕还林（草），封山绿化”，改善农业生态环境，加大坡耕地退耕放在重要位置，以小流域为单元，以林草措施为重点，工程、生物、耕作三大措施合理配套，山水田林路综合治理。各项目县按照“治理一条流域，保持一方水土，开发一方资源，富裕一方群众”的设计原则，依据各流域资源优势，突出特色搞设计，可操作性强。千阳县在措施安排上，实行原面修筑水平梯田，建设方田林网，沟头修筑防护埂和沟头防护工程，原边修建工程措施和生物措施镶嵌地沟边埂防护带“四旁”全面绿化；塬嘴坡以及沟坡的缓坡带修梯田，建果园，发展经济林果，陡坡发展人工草地和采取水平沟、鱼鳞坑坑整地发展乔灌混交的防护林，沟底修谷坊打坝。同时，还对不同类型具有较强代表性的图斑进行了典型设计，提出了相应的技术标准和要求，使图班与实际地块相对应，设计与具体措施相一致，施工与技术标准相统一，达到了规划指导实施，实施保障规划兑现，推动了陕西省农业综合开发黄河上中游水土保持项目建设持续、健康地向前发展。
（四）大抓基本农田建设，促进退耕还林还草
项目区70%耕地为坡耕地，产量低而不稳，为从根本上解决项目区群众吃饭问题，促进退耕还林还草，各项目县将兴修基本农田为突破口，坚持基本农田建设不动摇，并注重基本农田综合配套，使四年的基本农田建设形成了四个特点：一是由人修为主转向以机修为主，人机结合。项目区每年投入治理的大型机械达500多台，机修面积占90%以上。二是田面由窄台向宽台发展。田面宽普遍达到10-20米，最宽达40米。三是注重地埂利用。地埂上发展了花椒等。四是在原区做到了修地与沟边埂、沟头防护工程同步进行。结合农田建设已有20%以上的沟边和沟头得到控制，防止了重力侵蚀和塑塬侵蚀，起到了保塬固沟的作用。由于基本农田的发展，大大地促进了退耕还林还草，三年共完成林草面积 17.24万亩，其中退耕还林6.6万亩。
（五）狠抓工程质量，确保效益发挥
为了搞好项目建设、提高工程质量，在项目实施过程中，各项目建设单位严格按照水土保持项目建设规范和有关技术标准，统一规划、统一标准，严把工程建设质量关。在基本农田建设中，实行机械化作业，人工平整；在造林工程建设中，本着因地制宜、适地适树的原则，保证了工程质量。临渭区在基本农田建设中，坚持人机结合，以机为主，划块包干，定额管理，将工时台班与工程质量挂钩，保证了质量，加快了工程进度。陇县在造林工程建设中，为保证造林成活率，在苗木质量管理上，选育良种壮苗，随挖随栽，集中时间和劳力，统一调运验收，提高了造林成活率。
二、主要问题
农发水保项目的实施，对探索黄河流域不同的水土保持综合开发治理方向和生态环境建设模式，形成水土保持型的生态农业综合示范区，起到了很大的促进作用，但在实施中还存在着亟待解决的问题。
1、治理缺乏连续性。治理水土流失是一项持续工程，综合性，连续性很强，一条流域全面连续治理，才能收到费省效宏的效果，黄河农发水保项目虽然实施了4年，开展了2期水土保持综合治理，每一期建设年限仅2年，致使一条流域治理工作不能保持连续性，特别有的县在安排流域时，也是不考虑治理水土流失的特性、一年一个地方，20-30平方公里的流域只安排治理3—5平方公里，第二年又调整了新流域，不能坚持一条流域集中连续治理，全面治理，提高其整体综合防治功能。
2、治理措施单一、分散，形不成集中连片规模治理的效果。治理水土流失，必须坚持小流域为单元，山水田林路全面规划、综合治理，才能收到其应有效果。而检查中新看到的流域措施单一，治理分散，集中连片达千亩的极少见。多为东山造林、西山修地，形不成综合防治的效果。有些流域没有按审批的规划执行，而是完成了其中的部分措施，且水分较大。
3、管护工作薄弱，治理成果管护亟待加强。农发水保项目投资安排4年来，有的县仅国家资金400多万元，治理工作取得很大成效，但管护工作没有跟上，禁牧流于形式，人、畜破坏严重，特别是产权没有落实到户的更为突击。有的县落实到户，也不加强管护，杂草丛生，苗木死亡率高。给户包开发治理带来了负面影响，难以起到带动作用。
4、财务管理缺乏有效监督，资金拨付与工程验收脱节。在资金管理上各县虽实行专户管理，专款专用。但在具体操作运行中缺乏有效监督，一是资金拨付无依据，仅凭收款收据就领走资金，没有工程验收依据，工程验收与资金拨付脱节；二是个别县虽实行县级财政报帐制，但结算单位混乱，造成支出单据与报销发票脱节现象，缺乏监督性；三是财务人员更换频繁，工作无连续性，前后脱节，造成个别县财务档案不键全，档案资料不能反映资金使用过程。
三、建议
1．3—5年不更换治理点，集中连片、规模治理。
经验表明，水土流失治理必须实行集中连片、规模治理，才能发挥整体效益，而黄河农发水保项目的建设期限一般为2年。规划实施的治理措施2年之内尚未形成规模，有些配套设施还未建成，更谈不上发挥效益。因此，从小流域综合治理的基本规律和要求出发，黄河农发水保项目实施3—5年内不应更换治理点。要改变一年调正一个流域的做法，造成20—30平方公里的小流域仅安排治理3-4平方公里，达不到科学规划，合理布局，集中连续治理，提高整体防护功能的目标。
2、制定管护措施，落实管护责任。
项目竣工验收后，有些工程并不能马上投入使用运营。如坡改梯，仍需搞好田埂、侧坡、田面的生物措施配套，需在生产中不断完善，才能使之充分发挥治理效益。因此，项目竣工验收后，施工单位和建设单位应及时办理交接手续，明确项目管理的主体，制定管护制度，落实管护责任，并建立相应的投入机制来保障。
3．健全资金使用管理办法，严格规范资金拨付程序。一是明确最终一级结算单位。目前各县不一，有的县项目办为结算单位，有的县乡镇为结算单位，还有的县各年不一致，有时在县，有时在乡镇，比较混乱。应明确为县项目办为结算单位，各乡镇为组织施工单位，凭施工手续在县项目办结帐，原始凭证存县项目办，有利于加强财务管理。二是解决好资金拨付与工程验收凭据的衔接。会计付款必须有工程验收凭证。验收凭据要有工程验收人员签字。做到资金支付有依据。三是建立好监督机制。按照会计制度设置必要的会计、出纳人员，以保证监督机制的建立。较大型工程项目要建立工程承包合同，工程验收结算要有依据，坚决纠正口头协议，工程验收无依据的做法。
(陕西省水土保持局王晓玲)
欢迎关注水土保持生态建设微信公众号