改革管理运行机制促进淤地坝建设产业化
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小 摘 要 淤地坝建设被列为２００３年水利部“三大亮点”工程之一，即将在黄土高原地区全面铺开。而现行的管理体制和运行机制在某种程度上已阻碍了淤地坝建设的健康发展，解决淤地坝发展问题的关键是推动淤地坝建设产业化。针对目前淤地坝建设存在的问题，分析促进淤地坝建设产业化的必要性，以及改革水利工程管理运行机制，实现淤地坝建设产业化的途径。
关键词 淤地坝 运行机制 产业化 良性发展
淤地坝工程建设作为实施西部大开发战略，全面建设小康社会的一项重大举措，被列为２００３年水利部“三大亮点”工程之一，即将在黄土高原地区全面铺开，但现行的淤地坝建设管理体制和运行机制在某种程度上阻碍了淤地坝建设的快速健康发展，造成目前淤地坝建设发展缓慢，解决问题的关键是改革淤地坝建设管理运行机制，促进淤地坝建设产业化。
一、目前存在的问题
淤地坝有着拦泥蓄水、保持水土、减少入黄泥沙、合理配置水资源的功能，同时还具有淤地造田，实现粮食高产、稳产，调整农村产业结构，促进农业增产、农民增收，带动农村经济发展等良好的社会、生态和经济效益，然而其发展和建设速度却与其功能远不成比例，究其原因，主要是目前的淤地坝建设管理体制还不适应当前社会主义市场经济体制要求，重建轻管，管理运行机制不够灵活。
１．项目论证不充分，建设带有盲目性
淤地坝建设项目立项审批未能从计划经济体制中解脱出来，对可行性论证工作重视不够。为了争取投资，有的项目可行性论证流于形式，脱离实际，所上项目不能解决当地群众生产和生活中的实际问题，不能产生预期的效益，最终形成“有人建，无人管”的局面，造成国家投资的浪费。
２．未能吸引社会各界广泛参与，社会化程度低
当前淤地坝建设主要由国家投资，政府包办，缺乏激励机制，未能吸引社会各界广泛参与。因投资渠道单一，财力有限，投入不足，严重制约了淤地坝建设的发展。对广大的农民来说，淤地坝建设投资较大，单个农民无力修建淤地坝，因缺乏有效的组织措施和必要的政策扶持，影响了群众参与修建淤地坝的积极性，导致建设速度缓慢。
３．管理体制有待进一步完善和规范
目前，在淤地坝建设管理上，没有形成系统和行之有效的管理制度，“三项制度”也还没有完全得到落实，淤地坝建设成本高，效益低，给国家财政投资造成一定的浪费，迫切需要建立一整套切合实际的管理制度，以规范淤地坝管理，提高投资效益。
４．淤地坝经营管理落后
淤地坝建设管理政、事、企不分，相关各方责、权、利不明，工程运营效益差，重建轻管，大多已建淤地坝产权不清、管养不分、责任不明，由于管护资金没有固定来源，造成大部分已建淤地坝年久失修，损毁严重，使国有资产应有的效益得不到发挥。
二、淤地坝建设产业化是时代的要求
１．淤地坝建设产业化是时代的要求
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，现有的淤地坝建设管理体制已不能适应时代的要求，为了彻底扭转“建一个工程，背一个包袱”的窘迫局面，改革水管体制势在必行，走淤地坝建设产业化道路是促进社会主义市场经济条件下水保事业发展的需要。以往的实践证明，只有走淤地坝建设产业化道路，才能实现淤地坝建设的良性发展。
２．淤地坝建设本身具有实现产业化的条件
淤地坝具有良好的社会、生态和经济效益，很受当地群众欢迎，具备了较好的群众基础。国家对水资源有偿使用制度的实施，大大推动了水资源商品化的进程，水资源有偿使用制度已人所共知。淤地坝的蓄水在一定程度上已成为商品，有经济价值，这就为淤地坝建设产业化创造了良好条件。
当前，只是缺乏符合社会主义市场经济体制要求的管理体制和运行机制．只要转变观念，采用符合市场经济规律要求的管理体制和经营方式，淤地坝建设的产业化是完全可行的。
三、强化管理，改革管运机制，促进淤地坝建设产业化
１．突出淤地坝建设效益，强化项目的前期论证和规划工作
淤地坝建设既要符合当地国民经济社会发展总体目标要求，又不能脱离当地生产和生活实际，要从解决当地生产和生活问题的实际需要出发，有针对性地因地制宜发展淤地坝。要从人民生命财产安全、经营开发、投资效益等方面综合考虑，强化淤地坝建设项目的可行性论证工作。
经营管理应贯穿淤地坝建设的全过程，经营管理方案包括管理体制、经营方式、管护责任、经费渠道等，这些都应列入可行性论证内容，对所有的淤地坝建设规划都要有切实可行的经营开发方案。
淤地坝建设项目投资大，关乎国家和人民的根本利益，上项目必须深入调查研究，寻找最佳方案，追求最佳效益。只有强调效益，才能实现淤地坝建设由公益事业向产业化转变，使淤地坝建设充满生机和活力。
２．明晰所有权，放开建设权，搞活经营权，鼓励社会团体、企业、个人多方参与投资淤地坝建设
目前急需对已建淤地坝进行清理登记。对已建淤地坝采用拍卖、承包、租赁、股份制等形式，明确所有权，落实管护责任，确定经费来源，通过合理的经营项目回收部分财政投入资金。还要建立淤地坝建设专门账户，设立淤地坝建设基金，以资产换资金，用于淤地坝的再投入和维修养护，实现以坝养坝，推动淤地坝建设的滚动发展。
对新建淤地坝建设项目，制定相应的优惠和扶持政策，包括贴息贷款，减免税收等，在统一规划和监管的前提下，放开建设权，搞活经营权，以“谁投入，谁收益”的原则，鼓励社会各界广泛参与淤地坝建设。对小型淤地坝项目，宜在统一规划的前提下，放开建设权，吸引社会团体、企业、个人独自投资兴建淤地坝。对投资较大的淤地坝建设项目，按照“谁投资、谁受益，谁使用、谁负责”的原则，采用股份制形式，国家、社会团体、个人共同投资，实现淤地坝建设社会化，促进淤地坝建设产业化。
３．完善淤地坝建设管理制度，实行规范化管理
在淤地坝建设项目管理上过去有许多经验可以借鉴，对各地成功的管理经验要进行归纳整理，制订完善以“三项”制度为核心，包括责任追究制、公示制、报账制在内的建设管理规章体系。
淤地坝建设应严格按照国家基本建设项目管理程序，全面推行“三项制度”，合理确定项目法人，明确法人职责，实行责任追究制和责任终身制。同时按照“公开、公平、公正”的原则，实行工程招标投标制，全面推行建设监理制，严格合同管理，使淤地坝建设管理步入规范化的轨道。
４．实行管养分离，实现淤地坝养护的专业化
为了适应社会主义市场经济体制的要求，水行政部门要转变职能，进行管理体制改革，变直接参与为监督管理，逐步实行管养分离，提高管理效率，降低管理成本。目前，国家对淤地坝建设高度重视，投资力度明显增大，实行管养分离的时机已基本成熟。要通过合同管理，明确各方的责、权、利，并签订相应合同，明确管护责任和经费来源，以此促进淤地坝管护队伍的专业化，进而推动淤地坝建设产业化进程，实现淤地坝建设良性发展。
５．强化服务，促进淤地坝建设产业化
水管体制改革要求水工程管理由直接参与向监督与服务相结合的方式转变，水行政管理部门要履行行政管理职责，充分发挥技术优势，为淤地坝建设提供优质服务，帮助群众解决淤地坝建设和经营管护中遇到的难题，推动淤地坝建设向产业化发展。
６．制定优惠政策，加大宣传力度， 促进淤地坝建设产业化进程
按照当前淤地坝建设工作实际，为促进产业化进程，要制定相应优惠政策，调动社会各界参与淤地坝建设的积极性。同时利用各种媒体，加大宣传力度，广泛宣传国家法律法规和淤地坝相关政策，宣传党和国家治水思路及淤地坝建设在实施西部大开发战略和促进农村建设小康社会的地位和作用，宣传淤地坝建设成就和成功经验，吸引社会各界多种形式投资淤地坝建设。
（作者单位：黄河水利委员会天水水土保持科学试验站）
责任编辑 王晓平
作者：高小平张颖 韩玉峰
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