坚持成功经验 实现五个转变 推动国家水土保持重点建设工程再上新台阶
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小——在国家水土保持重点建设工程工作会议上的讲话
水利部水土保持司司长 刘震
（2003年11月15日）
同志们：
今天我们在石家庄召开国家水土保持重点建设工程2003年度工作会议，主要是总结交流全国八片水土保持重点防治工程实施20年来的成绩与经验，研究部署下一期工程实施工作。这次会议是在我国水土保持生态建设的新形势下，对原来的八片工程进行了调整后召开的。根据财政部的建议，调整后的八片工程改名为“国家水土保持重点建设工程”。开好这次会议，对确保下一期工程开好头和进一步推动全国水土保持生态建设工作都具有十分重要的意义。
一、八片水土保持重点防治工程实施成效显著
八片水土保持重点防治工程是我国第一个由国家安排专项资金，有计划、有步骤、大规模集中连片开展水土流失综合治理的重点生态建设工程。1983年以来，在财政部的大力支持下，在治理区各级党委、政府的高度重视下，经过各级水利、财政部门和治理区广大人民群众的共同努力，工程建设取得显著成效。归纳起来，主要体现在以下几个方面：
（一）从根本上改变了治理区面貌。通过20年长期不懈的努力，两期八片工程共完成了综合治理小流域2362条，初步治理水土流失面积4.2万平方公里，治理区农业生产条件、生态环境和经济社会发展水平有了显著的变化。一是所有实施小流域水土流失治理程度一般都达到了60%以上，减沙率达到40%以上，进入江河的泥沙显著减少。永定河上游经过20年连续治理，进入官厅水库的泥沙比原来减少70.2%，许多小流域实现了泥不出沟。二是治理区农业生产和农民生活条件得到明显改善，从根本上解决了治理区群众的生计问题，并建成了一批名特优经济林果基地，促进了农业增产、农民增收和农村经济发展。“贫瘠甲天下”的定西县通过重点治理，全县人均高标准基本农田达到3亩多，实现了粮食自给有余，建成水窖17.2万眼，发展节水补灌面积8万多亩，解决了23万人和30万头牲畜的饮水困难，农民人均收入从治理初期的几百元增加到1849元。三是治理区生态环境显著改善，抗御自然灾害的能力明显增强。无定河治理区风沙、水旱、霜冻等自然灾害较治理前减少了20%，赣江治理区林草覆盖率达到73.8%，昔日“红色沙漠”、光山秃岭、不毛之地披上了绿装，成为了花果山，今年大旱之年无大灾。江西省石城县的琴江河、梅江河河床平均比治理前下降了48厘米、20厘米，洪水灾害大大减轻。四是工程建设带来了新的村风、村貌。在工程实施过程中，广大干部群众的商品经济意识和生态环境意识明显增强，农村卫生、文化和教育事业快速发展，涌现了一批生态村、文明新村、小康村。
（二）走出了一条适合我国国情的水土流失综合防治路子。八片工程建设作为国家实施的第一个水土保持重点工程， 20年来坚持不断探索，大胆实践，在水土保持的理论和实践上始终走在全国的前列，为全国水土保持工作的开展走出了一条既符合自然规律，又适应我国不同地区经济社会发展水平的水土流失防治之路。这就是预防为主，防治结合；以小流域为单元，山水田林路统一规划，工程措施、生物措施和农业技术措施优化配置；治理与开发相结合，人工治理与自然恢复相结合；政府组织推动和依靠市场机制推动相结合；水土保持行业主抓与部门协作相结合的水土保持技术路线与组织方式。这条技术路线强调尊重水土流失的自然规律和经济社会发展规律，因地制宜，因害设防，既可以确保形成有效控制水土流失的综合防护体系，又能做到生态、经济和社会效益统筹兼顾，把群众关心的切身利益和国家改善生态的需要有机统一起来，利国利民，完全符合广大水土流失地区的实际和我国国情，是一条科学、严谨且现实可行的成功技术路线。这条技术路线，得到了社会各界乃至全世界范围的广泛认可，成为制定水土保持规划遵循的基本技术路线。可以说，八片工程开我国水土保持重点建设之先河，科学总结并形成了一条具有中国特色的水土保持综合防治的技术路子。
（三）铸就了具有时代色彩和行业特点的“八片精神”。即 “自力更生、苦干实干、讲求实效、开拓创新”精神。一是自力更生，主要体现在八片治理始终坚持以地方投入为主，实行“中央扶持、群众投劳”的投入机制上。据统计，两期八片工程中央投入只有7.5亿元，而仅群众投劳一项就达到6.5亿多个工日，按每劳10元计算，折合投资65亿多元，中央资金起到了很好的引导作用。而实际上，每平方公里治理面积需要几十万元的投资，国家补助标准最初只有每平方公里1.5万元，后来增加到3万元，仅仅起到了一个引子的作用，主要是靠群众自力更生治理的，精神可嘉。二是苦干实干，主要体现在治理区各级政府和广大干部群众把工程建设作为改变当地贫穷落后面貌的一项重要措施和难得的机遇，政府把工程实施作为为群众办实事、办好事的大事来抓，群众把工程实施作为为自己谋利益、谋发展的大事来干，形成了苦干实干，推进工程建设顺利实施的良好氛围。比如甘肃定西县，明确提出“水保立县”的发展战略，坚持“政府苦抓、干部苦帮、群众苦干”，不断把水土保持工作推上新台阶。多年来，许多地方干部换了一届又一届，但治理水土流失的接力棒没有丢，一任干给一任看，一张蓝图绘到底。三是讲求实效，主要体现在八片工程始终坚持因地制宜，实事求是的工作原则，不赶时，不搞形式，不搞花架子，在治理水土流失的同时，切实解决群众关心的生产生活问题，并充分发挥科技的力量，提高治理开发成效。比如江西赣州的“猪沼果”建设模式、定西的“121”集雨节灌工程、无定河的坝系生态农业建设、吴旗县实施的封山禁牧、舍饲养畜等都是这种精神的生动体现。许多地方形成了规模很大的产业基地，有苹果、板粟、红枣、仁用杏、柑桔等，群众得到了实惠，治理成果得到巩固，实现了经济和生态效益双赢。四是开拓创新，主要体现在八片工程实施过程中，十分重视发挥政策的作用，不断推进各种土地制度改革，实行户包、拍卖、租赁、股份合作等，调动社会力量治理开发的积极性，加快了水土流失防治步伐。仅二期二阶段5年间，江西省赣州市社会各界兴办水保股份合作制实体和基地4678个，投入各类资金5.8亿元，是国家投入的10倍以上。河北张家口市的“四荒”拍卖、山西大同市的大户治理等都在吸引社会投资方面取得了明显成效。同时，近年来，八片项目区适应新形势的要求，调整思路，在一手抓重点治理的同时，积极推进水土保持生态修复工作，加大了封禁治理与封育保护工作力度，探索出了“小范围治理开发、大范围封育保护”的路子。
（四）为全国大规模开展生态建设树立了示范样板.八片工程在技术路线、组织实施、建管机制等方面积累了丰富的经验。工程建设坚持因地制宜、因害设防，科学布设各项措施，探索出了黄土高原丘陵沟壑区和风沙区、辽西山地区、燕山浅山丘陵区、华北花岗岩区、江南山地丘陵风化花岗岩区等不同类型区的综合治理模式；粮田下川、林草上山，山田窖院兼治，拦蓄排灌结合，建退还封改等小流域综合治理模式；沙棘护坡与固沟、草田轮作、径流调控利用、截堵削固治理崩岗等治理措施模式；果品基地建设、观光旅游、庭院经济、猪沼果等经济开发模式。建设了一大批综合效益显著的水土保持生态建设示范工程，涌现了一批在全国范围内具有示范带动、宣传推广的先进典型，先后有数百条小流域被水利部、财政部命名为“全国水土保持生态环境建设示范小流域”，北京的延庆县、河北的涿鹿县、内蒙古的敖汉旗和奈曼旗、江西的兴国县、石城县和信丰县、陕西的榆阳区和吴旗县被命名为“全国水土保持生态环境建设示范县”。特别是1998年以来，党中央、国务院高度重视生态建设和环境保护工作，先后启动实施了天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等一批国家重大生态建设工程，同时，中央加大了水土保持工程投入力度，重点工程实施范围从长江和黄河上中游，逐步扩大到珠江南北盘江石灰岩区、东北黑土区、海河流域等七大江河上中游地区，八片工程建设的成功经验成为国家相关生态建设工程借鉴、学习的样板，有力地推动了全国水土保持生态建设工作。
八片水土保持重点工程20年的实践充分说明，水土保持工程是促进区域经济社会可持续发展的基础工程，是顺民心、合民意的“富民工程”、“德政工程”。“八片精神”是我们过去取得巨大成绩的保障，也是搞好今后工作必须始终坚持的重要法宝，我们一定要坚定不移地坚持下去。同时，要与时俱进，适应经济社会发展对水土保持生态建设提出的新要求，开拓进取，不断创新，争取取得更大的成绩。
二、实现五个转变，扎实推进国家水土保持重点建设工程
国家八片水土保持重点防治工程从今年开始改名为“国家水土保持重点建设工程”后继续实施，目前，工程建设五年实施规划已由水利部、财政部批复各省区。为了把新一期工程实施得更好，为全国生态建设和经济社会发展做出更大贡献，我们必须坚持成功的经验，同时要认真研究新形势，理清工作思路，明确工作重点，制定相应的对策和措施。
与20年前，甚至与5年前、10年前相比，当前开展水土保持工程建设的外部环境已经发生了很大变化。主要表现在：
一是随着我国经济社会的快速发展，人们对生态环境、生活质量的要求日益迫切，党的“十六大”提出了全面建设小康社会的宏伟目标，确立了走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，党的十六届三中全会提出了“五个统筹、五个坚持”，要求坚持尊重群众的首创精神，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；统筹城乡发展、统筹人与自然和谐发展。水土保持面临的任务更加艰巨、要求进一步提高。这就需要在更高层次开展水土流失治理，使水土资源得到高效、可持续利用，群众的生活水平不断提高，人居环境显著改善，人与自然和谐相处。
二是随着西部大开发战略的实施，工业化、城镇化步伐加快，对自然资源的开发强度不断增加，预防人为造成的水土流失面临更大的压力和挑战，保护和监督的任务很重。
三是随着经济的发展，水土保持工作的外部环境发生了很大变化，今后水土保持的措施和重点也应做出相应调整。外部环境包括，我国多数水土流失地区的温饱问题已经解决，正逐步向富裕和小康迈进，农业生产方式在转变，农村能源结构在发生变化，农村劳动力大量转向城市或非农领域，国家在水土流失重点生态环境脆弱地区实施了生态移民工程等。
四是国家大幅度增加了对生态建设的投入，实施了退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理工程、首都水资源规划等一批重大生态建设工程，水土保持重点工程布局和在整个生态建设中的定位有必要进行重新的调整。
五是中央农村税费改革政策取消农村“两工”制度，市场经济的进一步发展完善，如何在尊重群众意愿的基础上，进一步调动群众及各种社会力量参与水土保持生态建设的积极性，需要采取新的对策。
六是国家对水土保持生态建设工程的建设管理要求发生了变化，要按项目管理，按基建程序办，推行“三制”，国家补助经费的支持方式和支付对象也在发生变化。
因此，新实施的国家水土保持重点建设工程，要审时度势，顺应新形势发展要求，要有新的思路、新的举措、新的发展，使传统水保逐步向现代水保转变。总结近几年水土保持生态建设中取得的新经验，概括起来，下一步重点工程建设应在指导思想、管理体制、防治模式、建设管理和组织实施方式五个方面实现转变。
第一，实现工程建设指导思想的转变。就是水土保持重点工程建设在坚持“三大效益”相结合的同时，要根据经济社会发展与人民生活水平日益提高的要求，进一步树立生态优先、人与自然和谐的理念，把保护和改善生态环境放在首位；在坚持依靠发挥人的主观能动作用的同时，也要更加尊重自然、尊重科学，充分依靠大自然的力量重建良好的生态环境；在坚持水土保持主要面向农村、农业和偏远山区，为农业和农村服务的同时，要积极面向城市、社会各行各业和居民比较集中的区域，为改善整体人居环境状况和全面建设小康社会服务。要不断拓宽水土保持工作领域，丰富水土保持生态建设内容，围绕防治水土流失，提高土地生产能力，改善生态环境，控制面源污染，保护江河水质，减少自然灾害等方面开展工作，为保护可耕作的土地，提供洁净的淡水资源和优美的生态环境，确保国家粮食安全、生态安全、防洪安全等做出新的贡献，实现多赢。重点工程建设要充分发挥示范作用，通过局部地区、重点地区的有效治理，实现高效集约开发，促进大范围的生态恢复与保护，建成经济发展、生态良好的美好家园。实现这一转变，是水土保持工作与时俱进的必然选择，是新时期水土保持工作定位的重大调整，也是对水土保持工作认识上的飞跃。只有实现这一转变，才能明确新时期水土保持发展的目标与任务。体现这一新的指导思想，重点在规划上、措施上进行调整和转变。
第二，实现工程建设管理体制的转变。就是水土保持重点建设工程在继续坚持依靠工程区广大群众参与、加强水土保持行业管理的基础上，更要注重动员全社会力量，调动一切积极因素参与工程建设，要进一步向跨部门、跨行业的协同配合、联合作战转变，加快水土流失防治步伐。水土保持本身就是一项跨学科、跨行业、跨部门的综合性工作，又是在水土流失区协调人口、资源、环境和经济社会发展的重要手段，必须强化政府行为，搞好组织协调。新一期水土保持重点建设工程要建立“水保统一规划，政府统一领导，部门协调配合，社会广泛参与”的建设管理体制，充分发挥各级政府和有关部门的作用，形成合力。特别是要注意处理好水土保持与退耕还林、退牧还草、牧区水利、以电代柴、移民搬迁等相关生态建设项目的关系，互相促进，协调发展。在工程建设中，各级水行政主管部门工作的重点是当好政府的参谋，抓好规划制定、行业标准、技术服务、监督执法、检查验收、监测评估、出台政策等，调动社会力量参与工程建设。
第三，实现工程建设防治模式的转变。就是在坚持以小流域为单元，因地制宜，全面规划，工程措施、生物措施和耕作措施优化配置，综合治理的基础上，适应经济社会发展和群众日益增长的需求，进一步拓展和延伸工程建设的领域与内容。在控制水土流失、确保解决群众生产生活实际问题的基础上，把水资源保护、产业开发基地建设、人居环境改善等纳入工程建设内容，把休闲观光、生态旅游、科技生态园区建设、水保户外教室、产业化经营等统筹纳入工程建设规划，规划不仅体现硬件，而且也包括软件建设，在传统水土保持防治模式的基础上进一步拓宽领域、丰富建设内容，上层次、上档次。同时，从主要依靠人工治理向人工治理与生态自然修复并重转变。在具体措施上，工程措施重点放在水土资源综合整治上，以小型水利水保工程为主，重点是淤地坝、坡改梯和坡面水系建设。耕作措施要重视农艺措施，采用地膜覆盖、节水灌溉、免耕等方法保护水土资源，提高土地生产力。生物措施充分体现生态优先的理念，梯田地埂要生物化，水系周边要建设生物缓冲带和过渡带，农村庭院要绿化美化。要充分考虑水资源的承载能力，量水而行，科学选育耐旱树草种。要加大科技推广应用力度，提高工程建设标准与质量。归纳起来，实现工程建设防治模式拓展的转变，要“因地制宜、综合防治、高效开发、美化环境、科学管理，实现水土资源持续利用，生态系统良性循环”。
第四，实现工程建设管理机制的转变。就是工程建设要在继续坚持依靠政府领导、组织、发动的前提下，进一步转变管理职能和方式，从直接组织项目实施转到主要依靠市场机制，特别是引入竞争机制、激励机制和监督制约机制开展工程建设管理。重点放在制定规划标准、资质审查、项目监管和严格检查验收上来。实现这一转变，既是市场经济条件下对政府工作的基本要求，同时也有利于进一步规范工程建设管理，提高管理水平。当前，主要是落实以下几项制度，一是推行基本建设“四制”。要按照政事分离的原则和工程类别，组建相应的项目法人或项目责任主体，由项目法人或项目责任主体对工程建设管理负总责。要全面推行工程建设监理制，按照水土保持监理规定，选择有资质的单位对工程建设实行全面监理。有条件的工程，要通过公开招标、议标等方式，选择有资质、有信誉的施工企业或专业队承担工程建设任务。工程设计、施工、监理等都要严格执行合同管理制度。二是实行资金使用报账制，按照工程建设进度、质量，经监理工程师签字认可，建设单位验收合格后方可拨付资金。三是推行工程建设公示制。把工程建设单位、施工单位、投资规模、建后管护责任人等向群众公开，接受社会监督。四是实行治理成果产权确认制，国家补助尽可能到户，“谁治理，补助谁”。治理成果到户，“谁受益，谁管护”，在工程建设前或建成后，把管护责任落实到户、到人，确保工程既要有人建、更要有人管，使工程长期发挥效益，凡是产权不落实、管护不到位的工程，不得通过竣工验收。
第五，实现工程建设组织实施方式的转变。一是要改变过去按县分投资的做法，从零星分散转变到集中连片，按项目区组织实施，按项目区开展前期工作、建设和验收。二是要适应中央农村税费改革有关农村用工政策的调整，改变过去以组织群众大会战、轮流转为主进行工程建设，转向就地就近，以村、户为主，从主要依靠政府行为组织工程建设向在尊重群众自愿的前提下，组织受益区群众投工，以及施工企业和专业队等多种形式参与工程建设相结合的方式上来。三是要进一步完善有关政策，根据十六届三中全会文件精神，放手大胆鼓励支持大户治理，对各种治理开发主体一视同仁，凡是开展水土流失治理的，只要符合列入国家或地方重点治理计划条件的，都应当享受同等待遇，给予治理经费补助，调动全社会力量参与工程建设。四是落实群众投工承诺制度，把拟实施项目的建设目标、任务和所需投劳量向项目区群众公开，征求群众意见，若群众愿意投劳并由所在村的村民委员会做出承诺，方可安排项目，由过去自上而下层层分解转向自下而上申报，由原来的要我干为我要干，谁积极支持谁。
实现水土保持工程建设的五大转变，不仅是我国社会主义市场经济发展和社会生产力水平提高的客观要求，也是水土保持生态建设事业本身发展的迫切需要。实现这一转变，需要各级水利水保战线的广大干部群众积极探索，开拓创新，不断总结发展。国家水土保持重点建设工程作为水土保持重点工程建设的一面旗帜，要继续发扬这一光荣传统，积极实现五大转变，推动全国水土保持生态建设工作再上新台阶。
三、突出重点，切实抓好以下几方面工作
为确保圆满完成新一期国家水土保持重点建设工程的目标与任务，在这里，我重点强调以下六方面的工作：
1、加强组织领导。凡是实施国家水土保持重点建设工程的地区，各级政府要把其作为改善生态环境和农业生产条件、促进农民增收和农村经济发展的一项重要工程，列入重要议事日程，加强组织领导，落实责任，纳入领导干部目标考核范畴。要继续发挥政府推动的作用，一届接着一届干，一届干给一届看。地（市）、县级要成立由政府主管领导负责的工程建设领导小组，研究解决工程建设中的重大问题，统筹协调生态移民、农村能源建设和退耕还林等相关生态建设项目，与项目区农村产业结构调整紧密结合，确保工程建设按规划确定的目标实施。省级水利水保部门要明确专门机构、配备技术骨干具体负责工程建设的管理、监督检查与技术指导等工作。
2、严格资金管理。各级水利水保部门要把资金管理作为搞好工程建设的重要环节，建立健全资金管理制度，推行资金使用报账制度，按规定专户存储、专款专用，不得截留、挤占和挪用，从制度上保障资金的安全、有效使用。要严格执行中央下达的投资计划，各级不得随意调整中央下达的投资计划。要加强资金使用审计工作，自觉接受审计部门的监督，确保资金使用安全。凡是资金使用出问题的地方，坚决取消出其实施国家水土保持重点建设工程的资格。
3、坚持改革创新。国家水土保持重点建设工程的重要目标之一，是为新时期全国水土保持生态建设总结探索经验，树立示范样板。因此，要特别重视在建设和管理机制方面的改革与创新，在此，我强调三个方面：一是各地要以积极的态度，推进工程建设群众投劳承诺制度的实施，推进这项工作，要在认真总结经验的基础上，逐步规范操作程序、管理办法，以适应中央农村税费改革政策的要求，尊重群众意愿，保护群众的积极性。二是积极探索产权制度改革的路子，落实治理成果管护责任，水土保持工程建设成果落实在土地上，工程建设的目的能否达到，取决于依赖这块土地生存的群众能否合理使用与有效保护治理成果，实践证明，最有效的手段就是把治理成果的产权或使用权落实到户，明确管护责任，确保工程有人建、有人管，今后，要把产权与使用权是否落实作为工程竣工验收的重要内容与前提条件。三是进一步探索完善资金支付方式，由中央与地方投资的工程建设项目，需要受益区群众承建的，可以由项目责任主体直接支付给群众个人，能直接支付给群众的尽可能支付给群众，减少资金使用中间环节，让群众从参与工程建设中得到益处，调动群众的积极性，但要有相应的规范管理制度。总的原则是，通过深化改革，完善政策，调动群众和社会力量参与工程建设的积极性。
4、依靠科技，注重效益。新一期国家水土保持重点建设工程，要在科技推广应用方面下工夫，切实抓出成效。前提是各级领导要重视科技推广应用工作，加强技术培训，提高各级管理及技术人员业务水平与科技素质，建立科研单位参与水土保持工程建设的渠道与机制；重点是结合各地实际大力推广实用水土保持技术，引进优良品种，把水土流失治理与促进当地经济发展、农民增收致富紧密结合起来，发挥资源优势，建立产业基地，促进主导产业的形成和发展，如以沙棘资源建设为重点的产业开发，以优良草种引进的畜牧业发展，以龙头企业为带动、市场前景良好的优势农产品基地建设等等；关键是落实科技推广专项经费，在工程建设总投资中安排一定比例的科技推广经费。同时，要组织开展工程建设效益监测工作，项目贮备、建设进度、统计报表等工作都要使用计算机管理，提高工程建设管理水平。
5、加强预防保护。在加快治理的同时，要把预防保护放在突出位置，以预防保护保治理开发，以治理开发促预防保护，切实减少人为破坏，巩固建设成果。要综合运用行政、法律、科技和经济的手段，加强对现有植被和治理成果的保护，抓好开发建设项目水土保持“三同时”制度的落实，避免在开发建设过程中造成新的水土流失。大力推进封山禁牧、轮封轮牧、舍饲养畜和生态移民等措施，减轻生态压力，促进大面积生态自我修复，加快水土流失防治步伐。
6、加强舆论宣传。八片工程是我国水土保持生态建设的一面旗帜，过去的水土保持宣传搞得有声有色，调整后实施的国家水土保持重点建设工程要继续加强宣传工作，要大力宣传工程建设取得的显著成效，宣传工程建设总结探索出的新经验，扩大水土保持的影响，发挥水土保持重点建设新的示范辐射作用，进一步增强全社会的水土保持意识。
同志们，今年是新一期国家水土保持重点建设工程实施的第一年，为保证工程建设开好局、起好步，各级水利水保部门一定要切实加强领导，扎实工作，开拓创新，不断探索新时期水土保持生态建设的新路子，为推动国家水土保持重点工程建设再上新台阶做出新的贡献。
谢谢大家！
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