山东省水利厅近期在各市、县（区、市）的密切配合下，完成了全省民营水土保持调研工作。现将调研有关成果汇报如下：

   一、民营水土保持的产生背景及发展历程

建国初期，山东省的水土保持工作主要是在国家扶持下，以家庭或生产队为单位在政府组织下进行。上世纪70年代末期，农村联产承包责任制改革风起云涌，席卷全国。全省农村出现了一批先富起来的“尖子户”、技术能手，手头积累了一定的资金，部分经济意识比较强的“能人”开始承包荒山荒地搞治理开发。民营水土保持应运而生，从此不断发展壮大。

   1983年11月在济南召开的全省水土保持工作会议总结了建国30年水土保持工作的经验教训，结合当时的形势及时提出了积极推广“户包”治理小流域的水土保持工作新形式。随后省水土保持委员会在多次深入调查的基础上，明确规定要本着承包时间宜长不宜短、承包合同宜死不宜活的原则，谁承包谁治理、谁受益谁管护，签订合同，长期不变，允许继承，鼓励采取户包、联户承包、专业队承包的多种形式开展小流域承包治理。政策的放宽极大地调动了广大干部群众的积极性，以承包治理小流域为主要形式的民营水土保持得以迅速发展。1985年沂源南麻镇户沟村8户农民与村里签定了30年合同，治理荒山97公顷。沂水县机关干部26人，承包治理小流域18条。1980-1985年，全省共承包治理水土流失面积1700平方公里。

   90年代初出台的水土保持法及其实施条例对“四荒”治理开发的有关内容作出了明确的规定，有力地指导了全省的“四荒”治理开发工作。1996年和1999年，国务院办公厅两次发出了加快“四荒”资源开发的通知，省、市（地）、县（区、市）进一步出台了多种优惠政策，“四荒”治理开发蓬勃发展。机关企事业单位、社会团体、个体工商业者购买“四荒”使用权搞治理开发的数量陡增，投入的资金和购买的使用面积也越来越大，涌现了一大批“四荒”治理开发大户。“四荒”治理开发的形式也变得多样化，出现了租赁、拍卖、股份合作等多种形式。截至目前，全省已转让“四荒”使用权7730平方公里，治理开发“四荒”地5446平方公里。

   与此同时，农村小型水利水保工程产权改革也在全省逐步展开。1996年，山东省政府在转发省水利厅加快发展水利经济的意见中规定，“鼓励和提倡社会法人、农村集体经济组织以及联户、个人，经水利部门批准，投资兴办水利工程。谁投资，谁建设，谁所有，谁管理，谁受益”。费县在全国率先出台了第一个民营水利发展政策，省水利厅对其经验进行了推广。省政府于1999年制定下发了《山东省小型水利工程产权制度改革办法》，全省先后有12个市、80个县（市、区）出台了发展民营水利的有关文件，其中临沂、东营两个地级市、27个县（市、区）全部完成了小型水利工程改制任务，小型水利水保工程产权制度改革在全省全面铺开，目前改制的小型水利水保工程占七成以上。以“四荒”使用权转让和小型水利水保工程产权改革为主体的民营水土保持迅速发展起来。

   近几年来，随着各项改革事业的快速发展，民营水土保持也与时俱进，不再仅仅局限于“四荒”地和小型水利水保工程的使用权转让上。很多地方在重点水土保持工程建设过程中，将新建造的经济林或水平梯田进行承包、拍卖，既保证了工程的后续管理，又筹集了不少建设资金。沂南县2002年度国债项目张铁峪小流域综合治理工程建设过程中，将1200亩新造经济林进行公开竞标拍卖，筹得资金13万元。邹城市出台优惠政策，规定凡自行出资对“四荒”地进行机耕深翻或人工开垦耕地的，可以自种三年不缴任何费用。深耕在100亩以上的，政府还进行补助。蒙阴县在群众完全自愿和保证原承包土地数量基本不变的前提下，对土地进行化零为整的调换，在此基础上按照"政府引导，能人牵头，多户联合，优化组合，自愿结合"的原则组建农村经济合作社。合作社组织方式先进，土地资源得以合理利用，极大的调动了农民的积极性，群众自发性的坡改梯和小型水利水保工程建设得到迅速发展。各级政府吸引大量民间投资，兴建的各种旅游、养殖等公司客观上促进了水土保持工作的开展。荣成市鼓励恒大集团投资1000万元成立嘉盛乳业公司，在全市建立了十五处300头以上奶牛的养殖小区，退耕还草12.5万亩。这些做法吸引了大量的民间投资或投劳，促进了水土保持工作的开展，丰富了民营水土保持的内涵。

    二、民营水土保持的各种经营管理形式

    全省民营水土保持经历了20多年的发展，“四荒”资源、小型水利水保工程的使用权（包括部分水利工程的所有权）转让出现了多种形式。

   （一）承包。在所有权不变的情况下，由承包方与发包方（农村集体组织）签订承包合同，承包方按发包方的意愿进行管理或经营，按合同规定交纳承包费。承包制度在“四荒”治理开发和小型水利水保工程产权制度改革中广泛使用，是我省民营水土保持的主要形式。承包的地块大部分是已经过初步治理或者植被保存比较完好的，治理难度较小，见效较快。

   山东大学教授姜凤云在1997年到济南市长清区张夏镇八宝峪承包了千亩荒山，先后投资400万元，打深井2眼，建配套水泵房2座，600立方米蓄水池一座，铺设低压管道3000米，建变电所一座，架设高压线2000米，栽植中华寿桃60亩，爱宕梨20亩、美国加州李子60亩、大樱桃20亩冬枣160亩、建育苗基地400亩，目前效益可观。沂源县原政协主席退休后，筹资10万元，在鲁村镇李家泉子村，承包荒山10公顷，发展经济林6公顷，建苗圃4公顷，修路3.5公里，并进行水利工程配套建设，所生产的经济苗木畅销周边地区，年收入在20万元以上。

   （二）租赁。租赁是承包的继续和发展，偏重于经营和开发。承租者在不违背合同规定的情况下，可以改变资产经营方向。承租者在租赁期内独立进行经营，按合同交纳租金，承租期满时应保证重新核定的资产达到合同规定值。对“四荒”地而言，主要是对收效较低的偏远山地、疏林地及附带的荒山荒坡，采取一体化方式，向村内外农户及各类经营组织有偿有限期出租使用权；对小型水利水保工程而言，这种形式主要适用于配套差、管理不善、开发潜力大的水利工程。

   平原县马强同志以租赁的形式投资125万元，开发治理荒碱地160多亩，建起了德州观赏生态植物园，挖沟修渠1200米，打机井一眼，修水塔一座，购买潜水泵3台，引进栽种优良树种雪松0.8万棵，银杏0.4万棵，金丝垂柳1万棵，白玉兰0.7万棵，白腊6万棵，高杆女贞5万棵，法桐4万棵，红杏李0.12万棵，花椒0.3万棵，成活率分别在90％以上。根据树木长势和市场预测，两三年后，园内可向城镇及开发区提供大量优良树种，有着显著的生态效益、经济效益和社会效益。

  （三）拍卖。竞价招标、拍卖土地使用权是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，和传统的承包、租赁制度相比，更充分体现了土地使用权转让过程中的公开、公平和公正原则。就小型水利水保工程而言，不仅可以拍卖工程设施的使用权，还可以全部或部分拍卖所有权。

   1997年，莱城区和庄乡下崔村为解决治理资金不足、工程管理难的问题，将村里7座拦水坝和600亩顺坡地的建设权和使用权进行公开拍卖，拍卖资金35万元。邹城市城前镇1996年拍卖10个河塘库坝的经营权，回收资金40余万元，1997年利用这些资金又建造塘坝10个。临沂市目前已拍卖小型水利水保工程4.2万处，收回资金达2.6亿元。

   （四）股份合作。各方以资金、技术、土地、管理等入股，风险共担，利益共享，按股分红。股份合作是近年来逐渐发展起来的一种新型民营水土保持形式。一般用于大块“四荒”地或是需投资较多的水利工程使用权的转让。

    沂南县益民食品公司2000年以来先后承包荒山2500亩，共投入资金300万元，由公司经营，交由农户管理，收入归双方所有，共同分红。先后建成了无公害奶牛饲养基地、茶叶生产基地、莲藕种植基地、果品生产基地和旅游度假基地、茶叶生产基地、莲藕种植基地、果品生产基地和旅游度假基地、生态娱乐园数处，使近百户农民受益，带动农户上千户，带动治理“四荒”面积一万余亩。蒙阴县、莱城区还出现了家庭股份合作承包荒山的现象。蒙阴县的伊永旺兄妹八人共同出资，本着“按股分红，风险共担，利益共享”的原则，以家庭股份制的形式先后投资100多万元承包了2200亩荒山搞开发。莱城区邮电局退休干部魏传玺一家制定了切实可行的“家庭股份制经营荒山管理办法”，充分发挥每个家庭成员的特长和积极性，按股分红，目前已治理荒山1500亩。

    三、主要经验做法

    一是领导高度重视。各级领导十分重视“四荒”治理开发和农村小型水利水保工程改革工作。省、市、县三级政府都以通知或其他形式制定了规范性文件，对“四荒”治理开发和小型水利水保工程产权改革的目标、政策进行了详细规定，纳入重要议事日程。淄博市政府《关于加快农业“四荒”资源的开发利用工作的补充通知》提出“力争用3年的时间，基本完成全市”四荒“资源使用权转让任务，用5年的时间进行初步治理开发”，各区县政府，将“四荒”开发治理工作列为农业和农村工作的重要内容，区县政府和乡镇政府签定了责任书，建立了政府领导目标责任制。莱芜市把以“四荒”治理开发为主体的水土保持生态环境建设任务完成情况作为干部年度考核的重要指标。滨州市部分县成立了以水利、开发办、土地等有关部门参加的领导班子，具体负责“四荒”的治理开发领导工作。

   二是政策对路。各地在“四荒”治理开发中，始终坚持从自身实际出发，因地制宜，因人制宜，不拘形式，不搞一刀切，哪种方式有利于调动各方面的积极性，有利于加快水土流失治理步伐，就采取哪种方式。泰安市采取“以奖代补”政策，规定每兴建塘坝一座奖励1万元，蓄水谷坊每座1000元，坡改梯1000亩奖励2万元，造林每亩奖励20元。莱芜市对治理难度大的荒废山场，实行“先治后包”政策，先由集体统一组织人力、机械进行治理开发，然后按区域化种植标准承包给农户管理经营。蒙阴县针对那些地处偏远，难以开发的“四荒”地无人愿买、无人愿治、长期闲置的问题，制定了“赠送开发”的新政策，通过无偿赠送或肥瘦搭配赠送等几种赠送治理形式，将“四荒”地赠送给群众或开发公司，限期进行开发治理。招远市规定凡参与荒山治理开发的业户，10年内免征各种税费，并在苗木供应、设施建设、社会治安、子女入学入托等方面给予大力协助照顾。东港区黄墩镇利用地理位置和资源优势，吸引日本、韩国进行投资治理开发荒山，其中日本一家公司投资200多万元，整修水平梯田3000多亩。

   三是管理服务到位。一方面加强“四荒”使用权转让后的管理，一方面在政策信息咨询、经营管理、技术指导、信贷扶持等方面提供良好的服务。青州市每年由乡镇政府组织有关部门对拍卖荒山的治理情况进行一次检查，督促购买方按期进行治理，防止出现“以卖代治，以卖代管”的现象。对购买后开发不力，占而不治，造成荒芜的，征收荒芜费，对损毁原有林木，造成新的水土流失的，按有关规定予以处罚。临沂市各级水保部门对民营水土保持提供无偿技术服务，从规划设计，到施工技术指导，优质苗木供应，经营管理，为经营者当好参谋。钢城区政府在实施棋山小流域水土保持项目中，组织农、林、水、牧、科委、妇联、团委等11个部门从农民手中返包土地，建立了科技示范园区，经过三年的建设见到成效后再交给农民管理。通过示范做给群众看，通过服务指导帮助群众干，使当地小流域综合治理优良果树品种达98%以上，收到了显著的经济、生态和社会效益，起到了良好的示范推动作用。山亭、新泰、临朐等地在“四荒”使用权转让后，积极搞好协调，帮助农户解决水、电、路等一家一户不能解决的事情，并为农户提供科技、信息、流通等方面的服务。

   四是宣传工作扎实有效。采取召开新闻发布会、信息咨询会、洽谈会、推介会等多种方式，充分利用广播、电视、报纸、互联网等多种媒介，组织专门的宣传队、开办宣传栏、播放宣传片、设立宣传点，向社会各界大张旗鼓的进行宣传民营水土保持。山东卫视播发了 “十年巨变看山亭”、“莱芜：一卖激活千座山”、“蒙阴县：家庭股份制演绎新时代的‘兄妹开荒’”等新闻报道，经济日报发表了“依靠经济合作组织加快水土流失治理，山东蒙阴县晏子小流域变样了”的宣传文章。扎实的宣传工作为“四荒”地找到了更多的卖主。济南市先后两次举办“四荒”治理开发新闻发布会暨洽谈会，把“四荒”资源推向市场，将“四荒”使用权面向社会公开拍卖，洽谈会共接待6000人次，下岗职工占70%，签定开发意向200多项，开发面积5.2万亩，吸引资金9000多万元。青岛市政府举办四荒”治理开发推介会，当场283个项目有了买主，约占推介项目总数的47.2％,吸引协议内资16.2亿元人民币，协议外资1.2亿美元和130万法郎。临朐县2003年7月27日在潍坊召开荒山使用权租赁暨招商引资项目新闻发布会，重点推出了该县10个乡镇52宗20945亩荒山，进行租赁开发。会上济南、潍坊、淄博、寿光等7家客商同该县签订了荒山开发协议，面积达9950亩。

    四、民营水土保持的作用和影响

    民营水土保持是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，在水土保生态建设中发挥了巨大的作用，具有广泛而深入的影响。

   （一）缓解了水土流失治理资金短缺的压力。传统水土保持工作以国家投资为主，群众投工投劳。随着水土流失治理工作的不断深入开展，各级政府投资尤其显得捉襟见肘，远远不能满足生态建设发展的需要。民营水土保持通过调动广大群众的积极性，吸引了不同层次、不同行业从业人员的大量社会资金，弥补了资金投入的缺陷。只要资金问题解决了，水土保持工作中的其他问题就能迎刃而解。目前全省水土保持工作基本形成了政府牵头，水保搭台，相关部门参与，国家项目资金扶持，民营投入为主体，全社会共建的城乡一体化的水土保持生态建设局面，水土流失治理速度大大加快。

    （二）治理标准高、效果好。近年来“四荒”承包业主承包的土地面积越来越大，投入的资金也越来越多。与此同时，单位面积治理开发投入的强度也愈来愈大，威海市调查发现，大户治理开发每公顷水土流失地投资达6000—15000元，是目前重点治理工程国家单位投资的10—25倍。雄厚的资金和技术保障了治理开发的高标准。此外，由于责、权、利非常明确，“四荒”治理开发在成果管护上尤其成功。日照市调查发现，全市没有一处民营“四荒”治理开发工程因管理不善而造成工程的损坏。

    （三）经济效益突出，成为当地经济新的增长点。民营水保业主一般都有非常强的市场意识和预测能力，能随市场变化及时调整产业结构，建立起一整套适应市场经济的经营管理机制。许多大户的治理开发，种、养、加、旅综合发展，做到了区域化布局、专业化生产、规模化经营、产业化开发、系列化服务，成为当地经济发展的支柱。济南市92年以来治理开发荒山60万亩，共建立具有一定规模的农业企业1200余处，吸纳城乡社会劳动者约18万人，年实现总收入达5.6亿元。

   （四）示范作用强，带动了水土保持工作的快速开展。民营水保业主由于经营有方，效益显著，对周围农户或经营者的影响非常大，能治理一片带动一大片，加速了水土保持生态建设的步伐。

   民营水土保持以其民营方式，实行“民建、民营、民有”，因其机制灵活，融资能力强，管理高效，技术到位，信息灵通，销售顺畅，因而效益显著，发展迅猛，在当今水土保持生态建设中独显魅力和生机，成为一个崭新的亮点。民营水土保持的出现和发展，使水土保持工作由最初的“国家拿钱，群众出力”发展到现在的承包、租赁、股份合作等多种形式，业主也由个体农户发展为工人、干部、城镇居民和工商界人士等多种成分并存，治理开发模式由开始的单一种植型发展为种、养、加、旅综合发展，经济效益与生态效益协调并进，相得益彰。同时，治理业主的多元化更易打破行业界限、所有制界限和地域界限，实行连片开发，集约经营。民营水保给当地带来了市场经济意识和现代经营管理方式的革新，对促进广大农民开阔视野、转变观念起到了积极的推动作用。民营水土保持为水土保持工作注入了新的生机与活力，是原有水土保持方式的有益补充和发展，昭示着今后水土保持改革发展的方向。

 

     五、存在的主要问题及对策、建议

     总体来讲，民营水土保持在全省取得了相当的成功，发挥了巨大作用，影响深远。综观其发展过程，也存在着一些问题值得引起重视。

    （一）尽管各级政府相继出台了一系列优惠政策，以鼓励和吸引民营资本参与水保生态建设，但一部分政策没有得到真正落实。一些基层干部对“四荒”开发特别是面向社会开发“四荒”存有“三怕”：怕麻烦、怕出问题、怕肥水外流，宣传发动不力，工作不到位。

    （二）个别业主的正当权益受到损害，影响了部分群众的积极性。一些地方看到“四荒”业主开发获利后，便得了“红眼病”：有的干扰、阻挠、破坏业主的正常经营管理活动，制造麻烦；有的甚至撕毁合同，强行收回土地使用权。这些行为不但给业主和水土保持工作本身造成了巨大损失，而且影响极坏，阻碍了民营水土保持工作的进一步开展。

    （三）部分已转让使用权的“四荒”地治理开发水平低、进展缓慢，水土保持工作未能有效展开。虽然民营水保业主一般都有一定的资金基础，但因治理周期长、影响因素多，往往付了买地的钱和水、电、路等前期投入，后面的治理、开发、管护投入不足，再加上劳力、技术等条件的制约，治理力度不大，进度缓慢。相关管理部门在信贷、技术、物料方面支持不力，也是造成治理开发不理想的一个重要原因。

     （四）部门协调问题未能很好解决，管理不到位，水土保持工作没有得到足够重视。省政府办公厅国办发(1999)5号文把“四荒”治理开发归口于各级水行政主管部门管理。但由于有关法律之间、政策之间和政府分工上有些交叉，造成了各级水行政部门对“四荒”治理开发工作难以进行有效管理。在开发中，一些业主一味地追求经济效益，对土地资源进行掠夺式开发，哪种行业赚钱就经营哪种行业，只管自己承包期内的产出，水土保持工作未做好，反而造成新的水土流失。

对策及建议：

    一是要提高认识，加快发展。各级政府应从建立农村社会主义市场经济体制，不断深化农村改革，加快农业现代化和城乡一体化步伐，实现城乡共同繁荣和事关改革、发展、稳定大局的战略高度深刻认识“四荒”开发的重大意义，更加自觉地把“四荒”开发摆到重要位置，尽快把农村资源开发利用的重点转移到“四荒”开发上来，实现农村经济的可持续发展。

    二是要进一步完善落实鼓励优惠政策，切实保障承包者权益，明确承包者责任，加快水保生态环境建设的进程。政府不但要从小额信贷、低息贷款、手续、税收等方面制定操作性强的优惠政策，而且要从地价、期限、经营、利用等方面制定规范性的管理文件，狠抓各项政策制度的配套健全，建立一整套行之有效的运行机制，从而引导民营水保走向健康、规范、快迅发展的轨道。

   三是要加大对民营水土保持业主的扶持力度。对治理开发过程中修建管理房、营林路、通电、水利灌溉等基础设施建设，根据情况在资金上给予重点扶持。建立一支素质高、业务精、人员稳定的技术队伍，免费为业主提供技术指导、技术咨询和市场信息等服务，切实为他们排忧解难。

   四是要加强部门管理。由政府牵头，协调农业、林业、水利、国土资源等诸多部门的关系，做到各有关部门都能明确责任，各司其责。水行政主管部门主抓对“四荒”治理开发建设中的水土流失防治工作，一方面要保障业主的合法权益，让他们毫无后顾之忧放开手脚去经营发展，另一方面，对不按规划治理、不按期治理、擅自改变土地用途、甚至造成新的水土流失的业主要依法收回其土地使用权或经营权。

    五是抓典型，发挥示范带动作用。在资金、技术等方面重点倾斜，发展一批民营水土保持大户。对他们进行表彰，大力宣传他们获得的丰硕回报及成功经验，组织其他群众现场参观和学习，取长补短，通过典型示范，带动中小治理户共同发展，激发全社会参与水土保持生态建设的积极性。