——志丹县顺宁镇水保生态建设调查报告

“大封禁、小治理”，生态修复效果明显

实施舍饲养畜后，黄土高坡绿了

   顺宁镇位于志丹县北部,地处白于山区贫困地带, 全镇17个行政村，9000人，总土地面积275平方公里，水土流失面积232.5平方公里，占总土地面积的84％。沟壑密度为3.4公里/平方公里。多年平均气温7.8℃，降雨量520毫米，侵蚀模数为1.3万吨/年·平方公里，年输沙量372.5万吨。据史书记载：历史上这里是林茂草丰之地，但由于人口增加，迫于粮食的压力，大肆毁林开荒，垦草种粮，广种薄收；加之超载过牧掠夺经营致使植被衰竭，形成“愈穷愈垦，愈垦愈穷，愈荒愈牧，愈牧愈荒，水土流失愈来愈严重”的恶性循环，群众生活贫困。严重的水土流失成为制约全镇经济社会可持续发展的主要因素。

2000年6月，陕西省山川秀美办公室（省水土保持局）将顺宁镇确定为全省水土保持生态建设示范区，旨在探索陕北黄土高原防治水土流失、改善生态环境、促进农民增收致富，实现经济社会可持续发展的新思路、新模式。

2000年下半年，顺宁镇党委、政府在总结历史经验教训的基础上，审视全镇实际情况，围绕治理水土流失，改善生态环境、振兴农业和农村经济，增加农民收入和社会经济可持续发展总目标，提出了“以草起步，综合治理，全面封禁，自然修复，培植产业”的科学发展思路，着力建设以“自给型农业、生态型林业、致富型牛杏产业”为结构特征的生态型特色农业，走活了大农业一盘棋，仅仅三年时间，全镇范围内植被得到快速恢复，林草覆盖率明显提高，水土流失减少，农村基础设施、农业生产条件发生了根本性变化，水土保持生态环境建设和农村经济基本步入可持续发展的良性循环轨道，创出了一条生态改善、经济发展、农民增收“三赢”的好路子。过去几十年都没有办成的事情，现在短短三年就办成了。

 

一、成效与变化

 

顺宁镇自2001开始，三年退耕坡地4348.73公顷，人工造林种草9988公顷，采取封禁措施恢复植被3940公顷，完成水土流失治理面积207.7平方公里。全镇林草覆盖率由治理初期的20％提高到 70％。治理程度由22％提高到75％，年治理进度达17.7％。农村人均基本实现3亩田、5亩园、10亩林、20亩草的建设目标。经过三年快速治理，示范区水土流失得到了有效控制，自然景观发生了根本变化，过去大面积种植的陡坡地，大部分已经退耕，载上了树，长出了草；天然林、水保林得到了有效保护，山上林草丰茂，郁郁葱葱，多年不见的野生动物开始出现；由于植被的增加，地表苔藓正在形成，风蚀明显减弱，局部小气候有所改善，生态系统正朝着良性转变。

顺宁镇三年新修宽幅梯田520公顷，新打淤地坝32座（其中骨干坝5座），可淤坝地60公顷，淤地坝总数达到57座；新修川台田40公顷，人均基本农田由0.7亩增加到2.21亩，保证了农民的口粮田；新建日光温室364个，塑料拱棚157个；新建“四位一体”沼汽池189个；移民搬迁131户786人；完成农电低压配网7个村420户2156人，农电入户率由82％提高到100％；新修改造乡村道路 78公里、生产道路20公里，绿化公路70公里，实现了村村通公路；新打机井24眼，铺设供水管网30多公里，新建水窖450眼，已有7个村吃上了自来水，彻底解决了全镇群众的吃水困难；与此同时，教育、通信等其它基础设施也得到改善，全镇有7个村开通了闭路电视，电话和手机入户率达到70％。基础条件的改善，降低了劳动强度，提高了生产效率，改善了群众的生产生活条件，农民生活正向富裕、文明方向迈进。

顺宁镇根据县委政府确定的畜牧强县的总体目标，大力调整产业结构，改变了过去单一粮食生产的经营方式，增加养畜业、棚栽业、副业收入比例。按照“三亩农田保饭吃，三亩经济林园和20亩牧草保花钱，全面封育保植被，打坝锁沟保水土”的思路，坚持“农田－林草－养畜”三步走战略，有效地解决国家要“被子”群众要“票子”的矛盾。实现了“三增一降”：林地面积由586.7公顷增加到5743公顷，草地面积由2200公顷增加到7031.7公顷，全镇大牲畜由2700头增加到5530头，户均达到1.7头，耕地面积由5046.7公顷降低到1812.6公顷（人均由9亩减少到3亩），农林牧用地比例由8.6：1：3.7调整为0.3：1：1.2，改变了过去单一的粮食生产模式，各业齐头并进，产业结构趋于合理，实现了土地的合理有效利用。  

产业结构的调整，推动农业生产方式转变，彻底改变了以粮为主、广种薄收的落后的农业生产方式，逐步向多种经营、少种高产、精耕细作的现代农业方向发展。农民每年累计只需一个多月的时间料理土地，可腾出大量的时间从事养殖、经营和外出打工等，从事二、三产业的劳动力比例大幅度提高。草地面积的增加，促进了养牛业的稳步发展。该镇刘老湾村人均种草达20多亩，仅草籽一项户均收入可达2000元，任坪村一户群众种草20亩，去年卖草收入7000多元，全镇三年共引进意大利皮埃蒙特种牛和秦川牛3900头，通过皮埃蒙特和秦川牛改良、皮埃蒙特胚胎移植进行繁育，平均每头牛可收入1500多元。2003年全镇棚栽业收入220万元。全镇人均产粮由320公斤提高到420公斤，人均纯收入由850元增加到1863元，分别提高了32％、120％。

 

顺宁镇何以能够找到一条适合黄土高原地区水土保持生态环境建设的正确途径? 何以能在这么短的时间内发生如此巨大的变化?通过调查，我们了解到他们的主要经验和做法为：

1、转变观念，调整思路

树立科学的发展观，从传统的“以粮为纲、广种薄收、自由放牧”的落后生产方式中彻底解放出来，确立了“以草起步，综合治理，全面封禁，自然修复，培植产业”的科学发展思路，因地制宜，农林牧副工全面发展，变粮、经二元结构为粮、草、经三元结构。去年农民人均纯收入三分之二以上来自多种经营。从过去单纯的为治理水土流失而治理的狭隘思路中解放出来，坚持把完善农村基础设施，调整农村产业结构，改善群众生产生活条件，增加群众收入作为水土保持生态环境建设的最终目标，真正使水土保持生态环境建设的过程成为农民增收的过程，使农民追求经济效益的过程成为水土保持生态环境建设的过程，充分调动农民的治理水土流失的积极性。

2001年，顺宁镇请来了省、市专家和县上的科技人员，通过近一个月的实地勘察和内业设计，编制了全镇山川秀美建设总体规划。规划按照因地制宜分类指导的原则，充分尊重自然规律和经济规律，实行“宜农则农、宜林则林、宜牧则牧”，“宜灌则灌、宜乔则乔、宜草则草”；并以村庄为基点，近田园，中牧草，远林木；在立体布局上，上草（梁、峁种草）、中灌（沟谷陡坡、荒沟等营造灌木林）、低山、近水地区发展经果林。坚持以小流域为单元，工程、生物、耕作三大措施互相配套，乔、灌、草立体防护，沟、坡、塬、峁、梁综合治理，林、草、果、粮、菜全面开发，点、片、带、网配套组合，山、水、田、林、路一步到位，基本农田、水保林草、生产道路、村园建设统筹兼顾，同时特别注重淤地坝建设，拦泥蓄水淤地，既防止泥沙下泄，又增加基本农田。三年里，顺宁镇新修宽幅梯田520公顷，新打淤地坝32座（其中骨干坝5座），可淤坝地60公顷，淤地坝总数达到57座；新修川台田40公顷，人均基本农田由0.7亩增加到2.21亩。　

志丹县委、政府先后出台了《关于进一步做好农业和农村经济工作的意见》、《关于扶持发展龙头企业的意见》、和《关于扶持主导企业发展专项资金的使用管理办法》等一系列政策性文件，制定出台了“工业支持农业，财政返补农业”的倾斜政策。同时，全力推进“四荒地”产权制度改革，鼓励把集体所有的疏林地和“四荒地”拍卖或承包到户，承包期延长至70年，甚至更长时间，做到山定权，人定心；制定了田、坝、畜、草、林五大产业投资标准和“三优先”扶持政策，全力培育、发展、壮大新的产业开发大户，并规定凡新修一亩高标准农田，政府补贴800元；建一座15米高的淤地坝，可淤地30亩以上的，政府当年补贴一万元，第二年经洪水考验达到拦洪标准，再奖励一万元；凡造林、种草、养畜所需的苗木、籽种、种畜，政府一律优先解决贴息贷款。这些政策性文件的颁布实施，产生了明显的带动效应，群众纷纷拿出多年的积蓄、甚至婚嫁资金用于产业发展，一些过去从事二、三产业的“能人”利用积蓄的资金，返乡成为产业的带头人。同时，志丹县政府多方筹资，对全镇所有农业发展和产业扶持资金实行项目统定、资金统配、资金通兑、工程统验“四统”运作办法，保证资金集中使用。三年来国家投入顺宁镇水保生态建设资金600万元，县乡两级投入农田水利建设资金900万元，县上投入养殖贴息贷款975万元，用于养殖大户奖励奖金67.5万元。

一是抓科技人才的引进，先后在陕西农科院等科研单位和大专院校聘请了四位高级专家，又在本县涉农部门请了六名中级科技人员，组成科技工作组，负责水土保持生态环境建设过程中的技术问题，提高水保生态建设的科技含量；二是抓课题研究，在专家的主持下，顺宁镇先后进行了林业、草畜、庭园和高效农业四个课题研究，八个科研攻关项目，为科学开展水土保持生态环境建设奠定了坚实的基础；三是抓科研试验示范，全镇建立了良种肉牛繁育场、优质牧草科技试验示范、名贵长青树试验种植示范、林种套种示范、小冠花草栽植繁育等八个高科技试验示范课题；四是抓种子选育，全镇先后从国内引进优良草种、畜种、树种28个，进行试验示范，从中筛选出适合顺宁镇种植和饲养的优良品种，为高效开发提供科技支撑。

在总结多年经验教训的基础上，顺宁镇党委、政府积极推进草业建设，大力宣传“立草为业”、“小草大产业”和“种草胜于种粮”的新思路，把草业作为全镇生态型特色农业建设的重要支撑和农业主导产业，实施草业开发战略，以饲草开发为重点，按照草畜配套的原则，在陡坡地退耕还草，大面积种植紫花苜蓿、沙达旺等优质牧草，带动发展商品牧草种植，同时大力发展畜牧产业，大胆引进意大利皮埃蒙特肉牛、秦川牛等优良家畜品种，积极发展本地猪、羊、鸡、免等畜禽种类，规模化经营，企业化管理。从而提高饲草利用率和转化率，巩固治理成果的同时，饲草面积得到进一步发展，有力促进了植被建设和生态环境向良性转化。通过牧草的转化利用，全镇各类大家畜、家禽总量、出栏明显增加，群众种草养畜收入增多，草畜业已经成为农村新的经济增长点。据统计，示范区实施以来，全镇种草面积达12.8万亩，圈养各类牲畜5650头，人均净增收入1013元 。

顺宁镇过去曾经是林草丰茂的农牧区，具有一定植被自然恢复能力，过去年年种草不见草，年年造林不见林，一个重要原因就是没有实行封禁，畜啃人伐，林草难以存活。总结历史经验教训，顺宁镇决定以“封山禁牧”为突破口”，在退耕还林的同时实施封禁，即通过退耕还林，在陡坡地、荒山荒沟等地区大面积实施封禁、封育保护，主要依靠自然功能修复生态植被，减少对自然的过度索取，实现生态系统的重建和恢复并改变传统的散牧方式，因地制宜采用舍饲方式发展畜牧业。由于措施得力，自然植被恢复得较快，现在山上又有野兔和狐狸出没。

7、加强领导，部门协作

在顺宁镇水保生态示范区建设中，志丹县委、政府站在可持续发展的战略高度，多次召开会议，统一全镇干部群众的思想认识，把工作重心转移到生态环境建设上来，县委、政府主要领导多次深入实际，调查研究，并成立了项目实施指挥部，政府主要领导任项目总指挥，县农业、水利、畜牧、林业等部门负责人任指挥部成员，齐抓共管，共同负责项目实施的组织协调，定期研究解决项目实施过程中的重大问题。顺宁镇党委、政府将示范工程当作农村头等大事，集中落实。制定目标责任考核管理制度，狠抓目标任务落实，严格检查核实，兑现奖惩，对成绩突出的，及时予以表彰奖励，对完不成任务的单位或个人，进行通报批评或黄牌警告，情节严重，贻误工作的进行组织处理。项目实施后，县乡各级领导多次亲临现场治理区，现场办公，及时解决治理中的困难和问题。

 

回眸顺宁镇水土保持生态建设的实践历程，我们不难看出，顺宁镇坚持科学发展观、坚持水土保持生态环境建设与地方经济发展结合起来，与农村经济结构的调整结合起来的新思路，新模式，是改变传统水土流失治理的模式的一次成功实践，是能够使黄土高原地区实现可持续发展的希望之路。他们的主要做法和经验，对陕北黄土高原地区乃至全省都具有开创新、方向性意义，值得各地借鉴。

 

 

水土保持生态环境建设，是一个复杂的系统工程，涉及面广，影响因素多。顺宁镇水保生态示范工作虽然取得了令人满意的实绩，为陕北黄土高原快速实现山川秀美提供了经验，但示范工作中也存在一些问题，需要认真探索，研究解决。

目前，顺宁镇的草产业虽然起步，但草业建设基础仍然薄弱，主要表现：一是牧草种植粗放，牧草品种结构单一，不尽合理；二是草业利用不充分，草产业加工落后，市场开拓、营销能力不足；三是机械配套没有完全到位，牧草的种植、管护、收割、晾晒等环节比较落后，没有形成完整成熟的产业体系；四是草产业集约化、规模化、标准化程度还不高，没有真正形成一定经营规模和公司＋基地＋农户的产业模式；五是牧草加工、储藏、转化仍处起步阶段。因此，建议国家要进一步稳定和完善退耕还林（草）政策，延长种草的补贴政策，巩固种草成果，着力牧草的深加工，精加工，拉长草产业链条，加快牧草转化增值，提高草畜产业开发的质量和效益。

顺宁镇目前主要畜品种是少数意大利引进的皮埃蒙特牛和大量的秦川牛。牛的投资高，见效周期长。畜牧业方向如何定位，如何进行品种合理搭配，怎样实行科学饲养等问题需要在实践中进一步探讨和研究。经过认真调查了解，按照当地实际情况，结合市场走向和群众的意愿，实行近期、中期和远期效益相结合，猪、牛、羊结合，优先发展猪、鸡等投资小、见效快的养殖项目，同时推广和普及科学饲养技术，改变传统的家畜喂养习惯，提高畜牧业的经济效益。

顺宁镇是石油富产区，近年来石油开采对当地经济的发展起到了拉动作用，但由于开井和修路等基本建设破坏植被，造成了人为新的水土流失，对生态环境有所破坏。因此要正确处理好保护环境与开发建设的关系，要加强对石油开采、道路修建等开发建设活动的监督管理，及时督促其全面落实水土保持法律法规义务，严格执行水土保持“三同时”制度，坚决杜绝“边治理、边破坏”的现象发生。

顺宁镇通过治理，主导产业已经形成，产业结构趋于合理，特别是养牛业和棚栽业的发展，越来越暴露出农民素质低下和科技知识滞后的问题，农民传统的经营意识和管理手段远远不能适应发展的要求。因此要不断加强对农民技术员的培训，提高他们的经营意识和管理水平，同时，要扭转农民“小富即安”、“守土不离乡”的观念，有计划、有组织向沿海发达地区进行劳务输出，这样不仅可以增加收入，更重要的是可以接受发达地区的新思想、新事物、新信息。

据调查，一些地方治理成果的产权落实不彻底，特别是淤地坝、人饮机井的产权没有落实，对管理维护带来一定困难。因此，建议要不断完善经营机制，进一步明晰产权，搞活经营权，落实使用权，彻底解决建、管、用脱节的问题。

 

 

（调查组:苗光忠 王埃平 李文 景整风 任 斌）

    摄影：王埃平

二○○四年六月