— 在长江上游水土保持委员会第十二次会议上的总结讲话

副主任委员、水利部副部长  鄂竟平

（ 2004年10月22日）

                       

    长江上游水土保持委员会第十二次会议就要闭幕了。这次会议回顾了“长治”工程15年的发展历程，在充分肯定、全面总结“长治”工程建设所取得的巨大成就和宝贵经验的同时，结合当前国家生态建设的新形势，进一步统一了大家的认识，明确了今后一个时期长江上游水土保持生态建设工作的目标与方向，会议研究了加快长江上中游水土流失重点防治步伐的措施，原则通过了以长江上游水土保持委员会名义给国务院的建议书，同时还决定对15年来为“长治”工程做出贡献的先进集体和个人予以表彰。

   经过全体与会代表的共同努力，这次会议达到了预期目的，效果很好，会议开得很成功。在会议结束之际，我讲几点意见。

   一、毫不动摇地坚持多年来“长治”工程建设的成功经验

“长治”工程实施以来，在各级政府、业务部门和广大人民群众的共同努力下，不断探索实践，积累了许多成功的经验和做法，比较好地回答和解决了在水土流失严重地区协调人口、资源、环境和经济社会发展的重大问题，走出了一条生态改善、经济发展“双赢”的路子。从总体来说，我觉得，有以下几条经验应该继续坚持下去：

  一是坚持预防为主、保护优先的防治方针。长江上中游水土保持工作始终把预防保护作为重中之重，以封育保护和落实开发建设项目水土保持“三同时”为重点，加强三峡库区、长江源头区和南水北调中线工程水源区水土保持预防保护工作，大范围地实施了禁牧和封育保护。组织开展了三峡工程、西气东输、渝怀铁路、兰成渝输油管道、长江干堤加固等一批重大工程水土保持方案编报审批、设施验收等工作。同时，加强长江上游滑坡泥石流预警预报工作。水土保持预防保护工作的加强，提高了全社会保护水土资源、遵法守法的意识，有效地控制了人为水土流失。

   二是坚持以小流域为单元综合治理的技术路线。小流域综合治理是我国长期水土流失防治实践总结出来的成功技术路线。多年来，“长治”工程区各级水利水保部门和广大干部群众因地制宜，对这一技术路线给予了丰富和发展，赋予了新的内涵。如在坚持山水田林路统一规划，工程措施、植物措施和农业技术措施相结合的同时，突出了坡改梯、坡面水系工程、农田道路建设和封禁治理，治理与开发的结合更为紧密，水土保持综合防护的体系更为健全。

   三是坚持生态效益、经济效益和社会效益统筹兼顾的原则。实践证明，没有群众的经济利益，就没有国家的生态效益，只有统筹兼顾，才能实现多赢。“长治”工程建设以改善农业生产条件为切入点，治理与开发有机结合，着力解决水土流失区群众关心的生产生活实际问题，取得了比较好的治理效果。同时，“长治”工程建设与农业结构调整相结合，依托当地资源优势，培育了一大批有市场、有效益、群众能增收致富的水土保持产业，使广大群众从治理水土流失中得到实惠，地方经济得到发展，增强了水土保持的生机与活力，巩固了“长治”工程建设成果。

   四是坚持政府推动与市场调节相结合的机制。在社会主义市场经济条件下搞水土保持生态建设， 必须把政府推动与市场调节有机结合。一方面，光靠市场不行，因为水土保持是以公益事业为主的；另一方面，完全依靠政府推动也不行，因为国家投入有限。“长治”工程把二者有机结合起来，取得了非常好的成效。各地在发扬领导苦抓、部门苦帮、群众苦干的“三苦”精神，积极推进国家重点治理的同时，依靠优惠政策和机制创新，大力发展民营水保和业主开发治理，吸引社会力量投入水土保持生态建设，有效地弥补了国家投入不足的问题，调动了社会力量参与水土保持生态建设的积极性。

   五是坚持集中连片规模治理的建设思路。近年来，“长治”工程根据水土保持生态建设发展的新形势，改变过去分散治理的做法，集中投资，规模治理，治理一片，见效一片，充分发挥出工程建设的规模效益。不仅大范围地改善了治理区生态环境，促进了区域经济社会的发展，而且为我国生态环境建设提供示范样板，效果非常好。涌现了贵州毕节、四川广安、云南楚雄、甘肃陇南地区等一批水土保持大示范区。这些大示范区的建成，为长江上游地区生态建设发挥了十分重要的示范带动作用。

   六是坚持严格规范的管理方式。“长治”工程建设期长、涉及地域广、投入资金多，严格的管理非常重要。这些年来，“长治”工程建设逐步形成了一套规范的管理制度，为工程顺利实施发挥了重要保障。比如，重大问题均提交长江上游水土保持委员会或各级水土保持委员会研究，委员会审议决定后执行；项目建设严格依据规划分期实施，按前期工作审批程序立项；建立了大干大支持的激励机制，积极推行基本建设“三项”制度，使有限的资金发挥了较好的效益，保证了工程建设的质量与效益。

以上六条经验是搞好新时期长江上游水土保持生态建设的宝贵财富，要毫不动摇地坚持并丰富发展。

实践证明，水土保持生态建设工作只有贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，才能真正取得实效。特别是在人口密度比较大的长江上中游地区，水土保持生态建设要取得成功，首先必须有效满足群众生存、发展的要求，提高土地生产力水平。凡是在治理过程中，从群众的根本利益出发，使他们的生产生活条件得到改善，群众得到更多实惠的地方，群众治理水土流失的积极性就高，治理成果就能巩固，生态建设的目标就能实现。反之，就会失败，得不偿失，劳民伤财。今后“长治”工程建设应全面贯彻落实党的十六届三中全会精神，把以人为本贯穿于工程建设的全过程，更加关注治理区群众的生产生活需要，把水土流失治理与农业增产、农民增收和农村经济发展更加紧密地结合起来。在实践中，重点应把握以下几个方面：

   一是以坡改梯为突破口。要把坡改梯作为长江上游地区水土流失综合防治的主要措施，作为改善农业生产条件，促进农业结构调整的基础工程，切实抓紧抓好。同时，要配套搞好坡面水系工程和小型水源工程建设，满足群众生产用水需求，解决人畜饮水困难，为调整农村产业结构,发展高效农业，促进农业增产、农民增收和农村经济发展奠定基础。

    二是培育与水土保持相关的产业。水土流失地区农业产业结构的调整与发展，主要建立在水土资源的利用上。今后“长治”的工程实施，要进一步把工程建设与区域经济发展有机结合起来，为农村产业结构调整创造条件、打好基础，千方百计培育符合当地资源与经济发展优势的产业，并通过产业的发展带动生态建设。要依靠政府政策引导，通过市场运作，建立水土保持与产业发展的纽带，以龙头企业带动产业发展。只要产业发展了，经济效益自然会大幅度提高，群众治理水土流失的积极性自然会极大地调动和激发出来。凡是对农民增收贡献大、带动地方经济发展作用显著的龙头企业，在“长治”工程实施区建设基地的，应在项目与资金上予以支持。

  三 是尊重群众意愿。要搞清楚哪些是群众迫切需要的，哪些是与群众的利益直接相关的，因为只有这样，才能把工程建设的目标与解决群众在生产、生活中的实际问题紧密结合起来，确保工程建设取得成功。同时，要按照政务公开的精神，把水土保持工程建设的任务、投资、补助标准、群众投劳等内容向项目区群众公示，接受群众的监督，使治理区群众把工程建设当作自己的事情。要按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁管护”,落实治理成果的产权与管护责任，并从政策上、制度上保障群众治理开发的权益，调动群众参与水土保持工程建设管理的积极性,确保工程建设长期发挥效益。

发挥生态的自我修复能力，加快水土流失防治进程，是近年来水土保持工作在认真总结过去经验教训的基础上，贯彻中央关于加强生态建设和环境保护，促进经济社会协调发展而采取的重大战略举措。目前，全国25个省（区、市）的894个县实施了封山禁牧，封禁范围52万km²。各地推进这项工作的力度很大，效果很好。从各地实践情况看，依靠生态的自我修复，符合生态系统破坏、恢复、发展演变自然规律，既可以促进植被恢复，增加生物多样性，改善生态环境，加快水土流失防治步伐，又省钱、省力，在雨水丰沛的南方地区效果尤为显著。

   长江上游水土流失面广量大，不仅是我国水土流失严重的区域，也是资源开发强度大，经济发展与环境保护矛盾十分突出的地区。加快长江上游水土流失防治步伐已成为实现经济社会可持续发展的一项重要任务。然而，由于财力、人力和物力等各方面条件的限制，单纯依靠人工治理无法满足经济社会发展对水土保持工作的要求，也不能缓解经济社会发展对生态环境带来的巨大压力。因此，要审时度势，因地制宜，在加强小流域综合治理的同时，把依靠生态的自我修复能力作为长江上游地区水土保持的一项重要任务，大力推进生态自我修复工作。这既是加快长江上游地区水土流失防治步伐的现实选择，也是贯彻落实科学发展观的必然要求。

要充分利用长江上游地区降雨丰沛、生态自我修复能力较强的有利条件，把人与自然和谐共处作为水土保持生态建设的核心理念，采取综合措施，搞好封山禁牧、封育保护等工作，加快水土流失相对较轻、人口密度相对较少、经济开发压力相对较小地区的水土流失防治速度，实现长江上游地区水土保持生态建设重点突破、整体推进的目标，尽快扭转其局部地区水土流失治理成效显著，但整体生态恶化趋势未能有效遏制的局面，为实现经济社会的可持续发展，加快全面建设小康社会步伐提供保障。建议长江上游地区各级人民政府结合当地实际，制定出台封育保护的政策措施。凡是国家重点治理县都应该出台禁牧令，凡是治理过的小流域，要严格禁止陡坡开垦。同时要编制规划，明确目标任务，扎实、有序地推进水土保持生态修复工作。

   四、依靠机制创新，推进长江上游水土保持生态建设

   随着我国市场经济体制的完善和经济社会的发展，水土保持工作需要根据新形势、新任务和新要求，加快体制与机制创新，不断增强水土保持生态建设的活力与后劲。这里，我想强调两个问题：

   一是要在坚持国家、地方和群众共同投入的前提下，进一步完善水土保持多元化投入机制。一方面，根据我国经济运行形势，中央积极的财政政策已经开始调整，单纯依靠国内资金的局面难以适应水土保持生态建设的要求。长江上游地区应当积极开拓利用外资渠道，弥补国内资金不足，引进国外先进的理念与技术，促进水土保持生态建设的发展。另一方面，要按照党的十六届三中全中精神，进一步完善有关政策，积极培育和支持大户治理，借助大户治理带动群众治理开发“四荒”，使“四荒”治理开发再上一个新的台阶。凡是参与水土流失治理的各种建设主体，以及对水土流失治理具有带动作用的民营企业、个体大户，国家投资安排都应一视同仁，并在技术上给予指导，政策上给予优惠。通过建立内资与外资、有偿与无偿相结合的水土保持多元化投入机制，充分发挥中央资金的引导作用，吸纳社会各种资金投入水土流失治理，调动全社会力量参与水土保持生态建设的积极性。

   二是想方设法解决农村税费改革后群众投劳和工程建后管护问题。根据中央有关政策和水土保持工程特点，水土保持工程建设以地方和群众为主，其建设和管理离不开群众的投劳和参与。但从各地区近年来的情况看，许多地方出现了群众投劳落实难和部分工程建成后使用权不落实、管护责任不到位的问题，直接影响了工程的顺利实施和效益的发挥。为此，我们要根据不断发展的新形势，积极探索，大胆实践，深化水土保持改革。最近，我部将在认真调查研究的基础上，制定相关的指导性意见与实施办法，希望各省、市人民政府能结合实际出台具体的、可操作的政策与管理制度，切实把水土保持工程群众投劳纳入村级“一事一议”的范畴，把工程建后管护作为水土保持工程前期立项审批和检查验收的重要内容。同时，要推进水土保持工程产权制度改革，保障水土流失治理者的合法权益，进一步促进长江上游水土保持生态建设的健康发展。

长江上游地质、地貌及气象水文条件特殊，有大小滑坡15万处，泥石流沟道万余条，分布面积达10万平方公里以上，是我国滑坡、泥石流分布最为集中，危害最为严重的地区。近十几年来，长江上游年均暴发重大崩塌、滑坡、泥石流灾害数十起，造成数百人乃至数千人员伤亡，直接经济损失上亿元，严重影响区域经济发展和社会稳定。今年，长江上游滑坡、泥石流就多次发生，酿成重大灾害。滑坡、泥石流等地质灾害，对人民生命财产构成巨大威胁，成为长江上游地区防洪减灾工作的重要内容，也是社会广泛关注的重点、热点问题，必须予以高度重视。

   滑坡、泥石流是水土流失的一种主要形式。1989年“长治”工程实施之初，就把滑坡、泥石流防治作为工程实施的重要内容，对重点防治区内的滑坡、泥石流进行了详细调查；经委员会会议同意，从1990年开始，“长治”工程安排专项资金，开展了长江上游滑坡、泥石流预警系统建设及预警预报工作。十余年来，预警系统在预报灾害险情等方面发挥了重要作用，有效地保护了治理区人民群众的生命财产安全，积累了许多防治滑坡、泥石流的宝贵经验。但我们也要清醒地看到，目前防治滑坡、泥石流也存在不少问题和困难，比如，投入跟不上、监测设备落后、预警系统还不够健全等。今后，“长治”工程实施过程中，要进一步加强滑坡、泥石流预警系统建设和预警预报工作。要切实搞好站网的优化布局，完善站点设施，积极引进与推广先进预警预报技术，搞好技术培训。要加强部门与行业之间的协作，信息共享，互相促进。从水利行业内部讲，主要是加强与水文、防汛部门的协调；从外部讲，主要是加强同国土资源部门的合作。同时，要把“长治”工程滑坡、泥石流预警系统纳入全国山洪灾害防治规划，纳入全国水土保持监测网络，定期发布监测成果，以更好地发挥其在长江上游地区滑坡、泥石流灾害防治工作中的重要作用。

   水土保持是一项综合性的工作，涉及多行业、多部门、多学科，搞好统一规划，加强综合协调，发挥各方面的积极性非常重要。长江上游地区各级水行政主管部门要在各级政府的统一领导下，搞好基础工作，为提高“长治”工程建设水平做出应有的贡献。

一是搞好统一规划。以三峡库区、金沙江下游、丹江口水库库区等区域为重点，抓紧长江上中游地区水土保持“十一五”规划的编制工作，并根据新形势的要求修订流域及各级水土保持规划，明确今后一个时期“长治”工程建设的目标任务，为指导长江流域水土保持生态建设提供决策依据。二是加强科研与科技推广工作。紧紧抓住人才、资金这两个关键环节，把工程建设作为科研院所的试验、实习场所，为科研院所参与生产实践创造条件。要树立科研科技先行的观念，落实研究与推广经费，建立科研与实践相结合的良性机制。三是搞好水土流失监测工作。抓住国家在长江上游地区建设水土保持监测网络与信息系统的机遇，加强对监测工作的统一管理，依托工程建设有计划地开展重点地区水土流失动态监测，搞好水土保持效益评价工作，定期发布年度水土流失状况公告，为长江上游生态建设和环境保护提供科学依据。四是要加强部门之间的协调配合。要根据统一规划，在政府的领导下，与退耕还林等国家重点生态建设工程相衔接，加强部门协作，更好地发挥工程建设的综合效益。