“世行项目”对我国水土保持管理工作的启示
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小周月鲁
黄土高原水土保持世界银行贷款项目（以下简称“世行项目”）是我国首次利用外资开展的大型水土保持项目。该项目１９９４年开始实施，共引进世行贷款３亿美元，在黄土高原的陕、晋、蒙、甘四省（区）的１４个地（市）、４８个县（旗）开展了大规模的水土保持综合治理工作。一期项目已于２００１年结束，二期项目即将完成，三期项目正在立项当中。
该项目自实施以来，以其扎实细致的前期准备工作，科学严密的组织与管理，高起点、高质量地建成了一批综合治理典型，项目区农民收入大幅度提高，生态环境明显改善，减少了入黄泥沙，受到了国内外的广泛关注，被世界银行誉为世行农业项目的“旗帜工程”，并获得了２００３年度世行行长“杰出成就奖”。
该项目取得了多方面的显著成效，特别是其全面、系统、严密的管理模式和科学工作体系，给了我们许多启示，对于黄河流域乃至全国水土保持管理工作的创新与发展，产生了重要影响，提供了许多值得借鉴的经验。
引入现代管理理念
世行项目“扶贫和改善环境”的宗旨与黄土高原水土保持工作的宗旨相一致，在管理上引入现代管理理念，与传统水土保持管理相比，许多方面有所创新：
一是坚持科学、求实的项目管理理念。在项目指导思想上，针对黄土高原地区水土流失严重、人民生活较贫困的特点，将治理水土流失与农村产业结构调整、农民致富结合起来，把项目区群众普遍受益、改善生态环境和生产生活条件、促进可持续发展作为项目实施的出发点和目标；在治理中注意体现国家、地方及农民的责任、义务和利益，注重经济、生态、社会三大效益的协调发展；在项目管理调控上，尊重客观实际，按照客观规律办事，严格按程序修正项目建设计划、内容和措施，使之更加符合项目区实际。
二是首次将水土保持作为“基建项目”来管理。过去，由于水土保持群众参与性强，国家对水保项目的投资为补助性的，项目往往是“一规到底”，而世行项目却是按国际惯例，严格遵循基本建设程序，开展项目实施工作。在项目前期准备、实施、中期调整、监测评价、效果后评估等环节，通过引进、吸收和应用国外先进的管理技术，建立严密、科学、高效的管理体系和运行机制，实现对项目的科学规范管理。
三是注重技术服务体系建设。把技术服务体系建设作为保证整个项目实施管理系统高效运转的重要基础和条件，强力推进，率先实施。例如，十分强调支持服务体系中机构、队伍的建设，把有机构、有足够的技术力量作为项目实施的先决条件，要求必须率先解决；把有基础设备、有督导工具作为工作的必备条件，要求必须提前落实。
四是注重项目参与人员的能力建设。世行项目在实施过程中，投入大量资金，有组织、有计划地对项目参与人员进行不同层次的培训。组织高层管理技术人员到国外考察，学习国外先进的项目建设与管理经验，促进项目管理与世界先进水平接轨；举办不同层次的培训班，对项目参与人员进行技术培训；重视对项目区农民特别是妇女的培训，增强其参与项目的意识和生产技能，提高其综合素质。充分调动了各有关机构和人员参与项目建设的积极性。
重视项目的组织管理
世行项目十分重视项目的组织管理，在世行北京代表处设立了专门机构，选派了有丰富管理经验的世行官员作为项目经理，并聘请了一批国内外高层次的专家作为项目咨询专家，按照国际项目管理程式，对世行项目实行严格的管理。同时，根据中国国情特点，建立了分工明确、责任细化的国内项目管理组织机构。
一是项目领导机构。由国家有关部委和流域机构有关领导、各省（区）各级分管领导及业务部门负责人组成自上而下的中央、省、地、县项目领导小组，负责制定有关项目建设的方针、政策，为项目提供政策方面的支持；负责审批项目总体规划和项目决策管理；定期召开例会，协调关系，解决项目实施中的重大问题。
二是实施管理机构。设立了与各级领导小组相对应的中央、省、地、县项目办公室，通过严格考核，择优配备专业齐全、高素质的项目管理人员，负责项目日常管理和实施工作。设在水利部黄委的中央项目办，全面负责项目的组织、协调和实施，制定项目总体实施规划，组织项目物资采购、考察培训，对各省（区）的项目执行情况进行检查监督，充分发挥了综合协调管理和业务指导、技术服务的作用。设在各省（区）各级水利水保部门的省、地、县各级项目办，分别负责本地区项目的组织管理，按照项目总体实施规划，开展各项具体实施工作。
三是技术咨询机构。设立了中央和省级项目技术委员会，负责审查项目重要技术文件，解决项目实施中的重大技术问题，开展技术咨询，对项目实施进行技术指导。
四是监测评价机构。从中央到地方的各级项目办，都设有监测评价机构或配备有专职监测评价人员，对项目实施进度、质量、效益等进行全方位的监测评价。
监管上突出“严格、细致、实效”的特点
（一）按照基建程序开展项目前期准备、实施管理和调整等工作，把制度建设作为有效管理和项目顺利实施的重要保障。
世行项目严格按照基本建设程序，开展了为期三年的前期准备工作，项目可行性研究、评估、规划、设计等工作做得充分、扎实、细致，形成了项目《评估报告》、《信贷协定》等具有约束效力的文本和《可行性研究报告》、《设计》、《实施方案》等技术文件，为项目顺利实施奠定了坚实的基础，保证了项目实施的规范性和连续性。另外，由于世行项目率先按照基建程序编制了工程概预算，促使我国水土保持工程概预算的编制改变了过去借用小型水利工程概预算的做法，逐步走上了正轨。
适时进行项目中期调整。在项目实施周期中，由于各种影响因素都会随时间发生变化，加之前期规划、设计中也难免存在偏差，为了使项目的实施更加切实可行，取得更大成效，很有必要在一定时期（通常是项目实施中期）对项目进行调整。世行项目在管理中将中期调整作为项目实施必须进行的环节，在全国同类项目中，率先开展了此项工作。根据项目《评估报告》、《信贷协定》、《备忘录》等文件，结合项目区气候、市场、经济环境变化等情况，严格按照程序，在考察、座谈讨论、充分尊重项目区农民意愿的基础上，对项目实施情况进行客观评价并根据实际需要对项目建设计划、内容、措施等进行适当调整，使项目实施计划更加经济可行，建设内容更加切合实际，各种治理措施的效益更加显著。
注重制度建设。世行项目从一开始就制定了一整套项目实施管理、财务管理和技术管理等统一的程序、办法和制度，对财务报账、物资管理、监测评价、造林及牧业管理等重要工作，单独制定了管理办法和操作性强的实施细则，使各项管理工作程序化、规范化，为项目的顺利实施提供了可靠的保障。特别在治理成果的管护上，世行项目针对黄土高原地区的实际，十分注重发挥禁牧、土地承包等政策在其中的重要作用，促使地方各级政府制定和完善了“禁牧令”及土地承包管理办法等相关政策法规，使管护责任落实到农户，治理成果得到切实巩固。
（二）创造了项目资金“报账制”，率先实行了物资、工程的政府采购和招投标制度，并以此作为项目管理、调控及确保资金合理使用和项目顺利实施的“龙头”和关键措施。
世行项目在资金支付方式上，根据世行贷款的特点创造性地采取了“报账制”的做法，并以此作为加强项目资金管理，对项目实行有效调控和确保项目顺利实施的重要手段。项目贷款严格按照世行规定的程序管理，国内配套投资部分，纳入基建程序管理。严格按照监测评价结果，进行项目报账。对数量、质量达不到要求的核减报账或停止报账；对擅自变更设计的不予报账；对不符合规定要求而报账的限期整改，直至追回资金。这种“先干活，后付钱”的做法，彻底改变了原水土保持项目的“拨款制”，对于增强各级的责任意识，提高投资效益和项目实施效果，起到了巨大的促进作用。另外，世行每年都要对项目资金支付情况进行全面检查，要求各省（区）在当地审计部门的监督下，每年向国家有关部门和世行提交项目财务报告；每年世行方面都要指定规定资质的审计部门，对项目资金使用情况进行审计，同时要求各省（区）建立健全项目财务审计制度，以省（区）为单位定期由同级审计部门对项目资金的使用情况进行审计，并提交审计报告，发现问题及时纠正，以保证项目资金的合理使用。
世行项目率先实行了项目物资、工程的政府采购和招投标制度。对项目涉及的较大宗（１０万美元以上）的物资和工程，如：交通工具、办公设备、“三材”、化肥、种子、农药等物资及梯田、造林、淤地坝等工程，严格按照世行的招投标法，采取国际竞争性招标、国际有限招标、国内竞争性招标和国内外直采等方式进行采购或招标。同时，切实维护法律的尊严，对在物资采购、工程招标中的违法犯罪行为，严惩不怠。有效堵塞了漏洞，保证了项目高标准、高质量地实施。
世行项目开创了我国水土保持项目实行资金“报账制”和物资政府采购、工程招投标制的先河，对于我国在水土保持项目资金、物资和工程管理理念、手段、方式上的改革创新，产生了重要影响和巨大的促进作用。目前，世行项目创造的资金“报账制”，已在黄土高原地区水土保持项目乃至全国的同类项目中广泛推广应用。
（三）率先开展了项目监测评价工作，把对项目全方位的监测评价作为项目管理、调控的重要依据。
监测评价工作是评估项目实施质量、进度、效果和开展项目检查及作为项目报账的重要依据。世行项目在全国率先将此项工作作为管理的重要手段和内容，投入了大量精力，全面开展了工作。一是中央和省（区）各级都建立了较为完善的监测评价体系，成立了专门机构或固定专职监评人员，充实监测评价技术力量，强化监测评价工作。二是制定了《项目监测评价办法》、《项目监测评价技术规程》和统一的监测指标、农户监测表等，布设了完整的监测网点，对项目实施的经济、社会、生态效益等指标进行全面监测。三是在全面监测的基础上，将监测工作重点放在项目计划执行情况与工程质量监测方面，采取定点监测、抽样监测、重点监测和跟踪监测等多种手段，及时、准确地掌握各项治理措施完成的数量、质量和效益。四是制定了严格的监督检查办法，中央和省、地各级项目办定期对项目实施情况进行实地检查，发现问题及时纠正。目前，全国同类项目中，有很多借鉴这种做法开展了项目监测评价工作，水利部也已启动了全国水土保持监测网络的建设。
四依靠科技进步，强化监督检查，实现对项目的科学管理，推动项目高水平实施。
世行项目在项目经济分析、财务分析、工程概算和成本分析中使用了世行最新研制的计算机软件；采用系统工程理论、地理信息系统、电子计算机等先进技术进行小流域规划、项目监测评价和管理，使项目工作从一开始就有一个较高的起点。在项目投资使用、物资管理及采购、实施进度、财务报账等方面也广泛采用了先进的计算机技术，推动了项目科学管理和高水平实施。在实施中，十分重视关键实用技术的研究和推广应用。在积极引进推广各种先进实用技术的同时，积极开展科研推广课题研究，组织技术力量对项目实施中的重大技术问题进行攻关，用科研成果指导项目实践。通过抓关键技术、关键途径、关键部位，解决难题。例如，为最大限度地提高造林成活率，在每个县建立了一处以上的中心苗圃，引进和选育适生优质苗木，推广应用先进的育苗技术，对农户进行先进育苗、栽培技术的培训，采取科学方法对苗木分级筛选，严格按程序出圃苗木。使造林起步高、成活率大幅度提高。
开展一年一度的项目实施情况检查，是世行项目管理的重要环节。每年世行官员和咨询专家，都要采取随机抽查的方式，按照图、表、地面措施“三对位”的要求，深入各项目区和有关农户，进行严格、细致的实地检查和走访了解。对发现的问题决不放过，一针见血地指出，并公布于众。检查结束后还将形成详细的《备忘录》，作为项目管理、调整的重要依据。对存在的问题实事求是地指出，并提出改进意见，限期整改；同时，要求将整改情况逐级反馈。下次检查时，将以此《备忘录》为依据进行检查，对未按要求整改的，坚决予以调整。这是世行项目管理的一大特色，也是区别于其他项目的最大不同点。
黄土高原水土保持世界银行贷款项目，以全新的管理模式与经验，给了我们许多的启示，对于黄土高原地区乃至全国水土保持管理工作的创新与发展产生了深远的影响。该项目的成功实施充分证明，引进利用外资、扩大投资渠道，对于提高黄土高原地区水土保持工作的水平、加快水土流失治理步伐是十分必要和完全可行的。同时，也为我国加入ＷＴＯ后水土保持工作与国际接轨以及今后继续开展国际合作，奠定了良好的基础。我们相信，随着世行三期项目的继续实施，世行项目对于黄土高原地区乃至全国水土保持工作的创新与发展，必将产生更大的促进作用。
（作者为黄河上中游管理局局长）
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