水土保持生态修复进展情况的报告
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-23 打印本文章 【字体】 大 中 小水利部水土保持司
2000年，部党组根据中央治水方针和经济社会发展的新要求，确立了水土保持生态建设“要在加强小流域综合治理的同时，充分依靠生态系统的自我修复能力，加快水土流失防治步伐”的工作思路。近年来，在深入调研的基础上，水利部先后下发了一系列文件，在全国范围内推进水土保持生态修复工作，并实施了水土保持生态修复试点工程。各级水利部门进一步提高了对搞好生态修复重要性的认识，把其作为水土保持生态建设的一项重要内容，列入重要议事日程，当好政府参谋，通过舆论宣传、示范引导、试点带动、加强协调，有力地推动了这项工作的开展，取得了较为明显的成效。实践证明，这是一条快速恢复植被，加快水土流失防治步伐的有效措施。最近，我司分四组到各地进行了调查并对全国的情况进行了汇总，现将有关进展情况简要汇报如下：
一、工作进展及成效
(一)进展情况：
近年来，水土保持生态修复工作取得较大进展，主要体现三方面：
一是相继有许多省、地、县发布了实施封山禁牧的决定和政策文件，生态修复取得历史性突破。初步统计，目前全国有894个县实施了封山禁牧，封禁范围52万km2，涉及25个省(区、市)的161个地市。其中：北京、河北、陕西、青海、宁夏5省(自治区、直辖市)人民政府发布了实施封山禁牧的决定，涉及25个地市、197个县的17万km2范围；山西、内蒙古、辽宁、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川、甘肃等20个省(区、市)的136个地市、697个县出台了封山禁牧政策，涉及35万km2范围。可以说，封山禁牧在规模范围方面取得了历史性的突破。
二是先后启动了一批生态修复试点工程。2001年，根据我部精神，长委和黄委分别在长江上游和黄河上中游地区启动实施了水土保持生态修复试点工程，涉及5省(区)、22个县。在青海省“三江”源区安排了专项资金，开展了水土保持生态修复工作，封育保护面积30万km2。2002年，在总结首批试点经验的基础上，我部又在全国的29个省(区、市)、128个县38万km2范围内，启动实施了全国水土保持生态修复试点工程，明确了生态修复的目标、任务及投资渠道。目前这些试点工程进展较为顺利，成效也初步显现，部分试点工程已经对当地开展生态修复工作发挥了很好的示范带动作用。
三是在国家水保重点工程区全面实现了封育保护。近4年来，国家实施的京津风沙源治理工程、首都水资源规划水土保持项目、长江和黄河上中游水土保持重点防治工程、国家水土保持重点建设工程、东北黑土区、珠江上游南北盘江石灰岩地区水土保持综合防治等所有水土保持重点工程建设范围内全部实行了封育保护，做到了凡是国家重点治理区首先是封育保护区，封育保护面积126万km2。同时，各地在重点治理实施中，进一步强化了生态自我修复的建设理念，把人工治理与生态修复有机结合起来，充分发挥生态的自我修复能力，加快水土流失防治步伐。
(二)主要成效：
从几年来的实践看，实施生态修复具有多方面效应，带来了修复区生态环境、生产方式和人们思想观念一系列积极的变化。
1生态修复区生态环境发生了显著的变化。总体看来，实施生态自我修复后，修复区灌草自然萌生速度加快，裸地自然郁闭，植被覆盖度大幅度提高，植物种类向高级群落演替发展，野生动物增加，枯枝落叶层增厚，土壤蓄水保土、涵养水源能力提高，水土流失得到控制或减轻，生态环境明显改善。调查时我们看到，经过2～3年的封育保护，许多过去的荒山秃岭、不毛之地重新披上了绿装，严重退化草原得到了有效恢复。宁夏盐池县，全县植被覆盖率由封禁前的25％提高到现在的50％以上，草场平均产草量由68kg/亩提高到150kg/亩。内蒙古在一些超载牧区实行的春季休牧、轮牧对草场植被恢复的效果也十分明显，锡林浩特市对休牧区和非休牧区的对比监测，休牧区牧草平均高度比非休牧区增加4～9cm，平均覆盖度提高10～30个百分点，亩均产量提高18～40kg。禁牧后植物群落发生了明显的变化，一年生牧草的比重大幅度减少，而适口性好、营养价值高的多年生优质牧草比重提高。陕西省吴旗县封禁三年林草覆盖率提高了24％，年均土壤侵蚀模数由11万吨/km2降低到06万吨/km2。福建省永泰县封育治理后，植物种类增加三成，森林覆盖率由23％增加到43％。江西省修水县河桥沟流域封禁后，植物群落良性发展，20多年没见的野猪又重新出现。云南省姚安县试点区土壤侵蚀量由修复前的164万吨减少到46万吨，侵蚀模数从1204吨/km2下降到332吨/km2；四川省巴中市十年封山禁牧、禁砍禁伐，林草茂盛，山清水秀，人居环境现在已经十分优美。
2促进了农村产业结构调整和生产经营方式的转变。各地普遍反映，生态修复区的农业种植结构、畜群结构发生了很大变化，许多地方由原来的“为粮而种”转变为“为养而种、种养结合”，青贮饲料型作物种植面积大幅度增加，畜群结构也由原来的土杂种迅速向优种良种转变，大量引进了奶牛、寒羊等适宜舍饲且经济效益高的畜种。内蒙古达拉特旗有10万农民变种庄稼为种优质牧草，农民变成了“草民”。同时，封山禁牧政策的推行，极大地促进了农村生产经营方式的变革，许多农牧民开始主动接受舍饲养畜的饲养方式和科学的饲养管理，一批有实力的大公司或农村大户还在一些较为集中的养殖村镇建立了专门的畜产品收购站、加工场，带动了当地农牧产业化的发展。内蒙古察右后旗3年内新建立奶站20多个，全自治区新建奶站预计在数百个。调研中我们高兴地看到，大多数群众的生产生活没有因为生态修复而受到很大的冲击，许多地方通过采取配套的对策和措施，改善农业生产条件，调整农村经济结构，发展乡村工业和旅游业，地方经济发展和群众收入不但没有出现滑坡，反而实现了较快增长。有的地方封禁初期牲畜数量有一定的下降，但随着植被的恢复，土地生产力的提高，畜种改良、饲养方法的改善，牲畜出栏率明显提高，畜牧业由过去的粗放经营转变为集约经营，畜牧业发展很快回升。不少群众反映，过去放牧养羊，草原越来越荒，羊越来越瘦，现在禁牧圈养，修复生态，草原恢复，养羊效益提高了。
3生态修复的理念和思路愈来愈得到社会各界的广泛接受。在各地调查时我们强烈地感受到，随着近年来封山禁牧政策的推行和生态修复效果的日益显现，各级政府和广大干部对生态修复的认识有了明显的提高，保护生态的意识显著增强。许多地方政府对封育保护、依靠生态自我修复给予了高度的重视，把其作为实现经济社会可持续发展的战略措施，纳入生态建设工作的重要内容，采取强有力的措施予以推进。专家、学者也围绕生态修复开展了深入研究，认为生态修复符合生态演替的基本规律，是我国改善生态环境的根本途径和最有效、最经济、最科学的选择。善待自然、让大自然休养生息的观念，也越来越多地被广大人民群众所接受，许多农牧民对生态恶化带来的危害非常痛心，对生态修复工作给予了积极的配合和支持，他们强烈要求政府加大工作力度。一些未列入生态修复范围的牧区，也在牧草返青期自发组织休牧，仅内蒙古锡盟牧户自行组织休牧就达4700多万亩。同时，随着水土保持生态修复工作的推进，各级政府和有关部门保护和建设良好生态环境的紧迫感、责任感和重建良好生态环境的信心明显增强。
二、主要经验与做法
几年来，各级水利水保部门在政府和有关部门的支持下，积极探索，大胆实践，积累了一定的经验，初步形成了各具特色的水土保持生态修复工作路子：
(一)出台政策，建章立制。各级政府重视生态修复工作，列入议事日程，采取行政、经济、法律等多种措施予以推动。许多地方以政府名义出台了相关政策性文件，从制度上保证生态修复工作顺利推进。宁夏《关于对草原实行全面禁牧封育的通告》中，规定“自治区境内的草原和林地全面实行禁牧封育，严禁任何单位和个人饲养的牲畜进入草原、林地放牧”。陕西省政府在《关于实行封山禁牧的命令》中规定，严禁在封山禁牧区内放牧、采石、采矿和取土，严禁非法砍伐林木、侵占林地，严禁毁林开荒、毁林采种、非法采脂、剥皮、挖根和乱挖野生苗木等。同时，目前开展生态修复的大部分县市都出台了关于实行封育保护、舍饲禁牧的地方性政策法规文件，多数乡村还制定了相应的乡规民约和管护制度。这些政策法规为生态修复创造了良好的实施环境，对落实管护责任，限制不合理生产建设活动，减少人为破坏，起到重要的作用，有力地推进了生态修复工作。
(二)政府统筹，协同作战。生态修复是一项非常复杂的系统工程，政府的统筹、协调和推动至关重要。近年来，各地在实施封山禁牧为主的生态修复工作中，普遍加强了对此项工作的领导，从地到县、从县到乡普遍成立了以政府主要领导为组长，农林水、公安、环保等部门组成的生态修复组织领导机构，明确了各部门的职责和任务，形成“政府协调、部门协作”的管理运行体制。各部门发挥各自特长，相互配合，优势互补，有效地推动了生态修复工作的顺利开展，取得显著的成效。宁夏自治区等一些省区还实行了行政首长负责制，层层建立目标责任制的组织领导制度，形成了一级抓一级，层层抓落实的工作局面。
(三)多措并举，促进修复。在推进生态修复过程中，各地因地制宜，采取了许多行之有效的措施。
1以建促修。即加强农田基本建设、小流域治理、水源工程、饲草料基地建设，调整种植结构、增加科技含量，变广种薄收为少种高产多收，以建促修。内蒙古积极推进了以家庭草库仑为主要形式的牧区水利建设，正镶白旗沙日盖嘎查(村)，3年来共开发水源98处，发展节水灌溉草库仑108处，青贮玉米平均亩产比原来无灌溉条件提高20～30倍，牲畜全部实行了舍饲养殖，4万亩天然草场全部实现了禁牧。
2以草定畜。就是从控制载畜量入手，采取多种手段降低现有天然草场载畜量，实现以草定畜、草畜平衡。内蒙古锡林郭勒盟在落实草原责任制的基础上，根据不同类型草场产草量和载畜能力，科学核定休牧户牲畜饲养规模，以村为基本单位推行草畜平衡，签订责任书，明确牧户责任和义务。同时运用经济杠杆调节载畜量，对核定规模内的牲畜少征或免征牧业税，对超养牧户加倍征收牧业税，超养比例越大，征收比例越大。
3以改促修。就是改放牧为舍饲或轮封轮牧，改传统畜种为优良畜种，扩大饲草料种植面积，为实现大范围生态修复提供保证。山西省蒲县为了扶持和加快小尾寒羊的发展，政府先后拿出100多万元。内蒙古乌盟奶牛现已发展到8万头，寒羊发展到56万只，成为蒙牛、伊利两大企业的重要奶源基地。宁夏对各类重点工程项目区之外的退耕种草每亩给予25元的草籽补贴，对禁牧草场围栏每亩补助30元。
4以移促修。即把生活在生态条件异常恶劣地方的农牧民和他们的牲畜，迁往小城镇和条件好的地方异地安置，减少生态压力和人为破坏，为生态休养生息创造条件。山西省3年间共有2700个山庄窝铺的23万人实现了异地安置，近1万km2的土地得到封禁保护。多数地方为迁出来的农户提供优惠的条件，统一给移民户盖房子、提供水浇地、建青贮窖等设施，让移民“迁得出，留得住”。
5能源替代。即在烧柴问题相对比较突出的地区，通过沼气、节柴灶等途径，间接解决群众能源问题，促进生态修复。湖北省鼓励群众发展沼气池，规定每发展一口沼气池，政府补助现金500～1000元，3年来，生态修复区内的27个县先后建成沼气池32万个，节柴灶25万个。黑龙江省延寿县大力对农户的灶台进行了改造，生态修复区使用节柴灶的比例达到98％，煤气罐普及率达到95％，有效缓减了群众向山要柴的问题。
(四)严格执法，加强管护。生态修复工作的核心是保护，关键在于管护。为此，各地在加强开发建设项目水土保持监督执法的同时，把生态修复纳入水土保持监督执法的日常管理工作，制定相关管理办法，组建管护队伍，落实管护责任。多数地方建立健全了县、乡、村三级宣传与管护服务网络，落实了专门管护人员，生态修复区还布设了标志牌、碑，重点地段还增设了封育围栏等设施。宁夏、河北等地配合禁牧政策的实行，全面推行了草原承包责任制，采取以户承包或联户承包的形式，将所有草场落实到户，承包期30～50年，从根本上解决了草原长期存在的“大锅饭”问题，使草原资源的建管用、责权利有机结合起来。山西省中阳县专门成立了有76人组成的“封禁监察大队”，由护林员专职承包管理，一包到底，绩酬挂钩，奖惩分明，基本杜绝了散牧偷牧现象。许多地方对发现的偷牧现象进行了非常严厉的处罚，除对放牧、管护人员进行罚款外，还对乡、村主要负责同志进行了行政、经济等方面的处罚。
(五)示范带动，广泛宣传。几年来，各地从生态修复试点工程入手，从法规政策制定、规划编制与实施、政府组织领导与协调、群众参与等全力推动生态修复工作，取得很好效果。现在看来，首批开展的试点工程基本都取得了成功，多数县市已成为各地开展生态修复工作的示范样板。同时，在我部组织开展试点的基础上，各地还积极筹措资金开展了不同层次、不同规模的生态修复试点工程，丰富了生态修复内容，探索了经验，推动了全国生态修复的局面。在开展生态修复过程中，各地水利主管部门针对生态修复工作实施中的难点问题，利用报纸、电视等媒介，设立宣传碑、牌，开展了多层次、丰富多彩的宣传教育活动，使生态修复逐渐深入人心，使群众从思想上接受生态修复。内蒙古鄂尔多斯市还抽调专业技术干部组成“生态修复”宣讲团，深入乡村巡回宣传，向农民耐心讲解国家政策，引导农牧民调整结构，重视生态，走舍饲养畜的路子，使生态修复工作得到群众的支持。
(六)开展监测，掌握动态。从总体上来讲，目前生态修复尚处于试点、探索阶段，为此，在试点工程实施中近年来各地按照我部的有关部署，因地制宜选择了一些有代表性的试点区，开展了如植被恢复速度、土壤侵蚀模数、生物多样性、农户收益情况等反映水土保持生态修复实施效果的监测工作。通过科学地监测，基本了解和掌握生态自我修复的规律和效果，为建立生态自我修复效益评价指标体系奠定基础。
三、存在的主要问题
近年来水土保持生态修复工作虽然取得明显成效，但由于其起步晚、涉及面广、政策性强，需要在实践中不断探索和完善。当前，水土保持生态修复工作存在的主要问题有：
(一)认识上还不尽统一。不容回避，目前水利系统以及社会上对生态修复在水土保持生态建设中的重要地位认识不清，或者存在以偏概全的倾向，个别专家认为生态修复是生态建设中的消极行为，也有个别领导及水土保持工作者认为强调生态修复工作就是忽视人工治理的重要性，会削弱水土流失综合治理工作，生态修复工作推动不力。同时，一些地方由于认识不到位，重视不够，把这项工作的开展完全寄托在国家安排专项投资上，而没有在政策上、管理上下工夫。
(二)资金投入渠道未解决。生态修复除了必需的管护费用外，还应安排必要的基本农田、农村能源、水源及节水、舍饲养畜等工程建设经费。目前，由于没有专门的投资渠道，从中央到地方各级用于生态修复的资金极为有限，管护经费不能保障，其他渠道的投资也难以与生态修复形成合力，直接影响到这项工作的推进与生态修复区群众参与的积极性。
(三)配套政策不完善。生态修复工作离不开各级政府的领导与支持，因此，完善的政策是这项工作能否取得切实成效的保障，总体上看，目前各地尚未建立起水土保持生态修复工作的政策保障体系，加大了工作推动的难度，影响其顺利实施。
四、下一步工作意见及建议
实践证明，人工治理和生态修复均是水土保持生态建设的有效途径，二者相辅相成，缺一不可，水土保持生态建设要切实把人工治理与生态修复有机结合起来，扎实有序地推进。在认真总结几年来水土保持生态修复工作经验的基础上，根据汪部长关于生态修复工作的重要批示精神，我们将坚定不移地加大力度推进这项工作，下一步工作意见及建议如下：
(一)编制《全国水土保持生态修复规划》。尽快完成该规划，明确生态修复的分区、目标、任务与措施，以科学指导全国的生态修复工作。同时，修订全国水土保持生态建设规划，把人工治理同自然修复有机结合起来，加快各流域机构和省级水土保持生态修复规划编制工作，确保生态修复工作有序开展。
(二)制定关于开展生态修复工作意见的文件。计划在征求农业部、国家环保总局意见的基础上，提出开展水土保持生态修复工作的若干意见，联合行动，明确各部门在水土保持生态修复工作中的职责，相互配合、支持，并制定相关政策，推动与指导全国水土保持生态修复工作。
(三)落实专项资金。建议2004年利用国债资金安排水土保持生态修复专项投资，专项用于全国水土保持生态修复试点工程，以及规划确定的示范工程建设。
(四)抓好试点示范工程，逐步推进。继续抓好128个县的生态修复试点，搞好效益监测评价工作，及时总结推广成功经验做法。同时，建议根据规划，2004年开展水土保持生态修复示范工程建设，我部以抓示范为主，推进全国水土保持生态修复工作的全面开展。
(五)召开生态修复研讨会及现场会。为进一步研究、探索、总结水土保持生态修复的理论与实践经验，统一各方面的认识，推进全国水土保持生态修复工作，建议明年上半年适当时间召开由中央和国务院政策研究部门、国务院有关部委、高等院校、科研单位、全国水利系统的专家、学者、管理与科技人员参加的研讨会。同时，下半年召开一次全国水土保持生态修复现场会。
(六)进一步加强宣传。围绕试点工程及各地工作成效与经验、研讨会和现场会等，利用报纸、电视等渠道，开展一系列的专家访谈、专题报道等活动，宣传水土保持生态修复在防治水土流失、防沙治沙、改善生态环境中的重要地位与意义，宣传人与自然和谐相处的理念，扩大水土保持生态修复这一重大举措在生态建设中的影响，增强全社会保护生态环境的意识。
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