---湖北省夷陵区实施“长治”七期小流域水保生态建设机制创新探讨

王军华,   周宝书

 (宜昌市夷陵区水土保持局  湖北 宜昌 443100)

    摘  要：自2004年以来，长江委启动“长治”工程调整改革以来，各地积极推动“长治”工程重点建设的各项管理制度，构建和创新工程建设管理体系，积极探索社会主义市场经济条件下水土流失治理新机制，夷陵区基于这种新的形势下，探索出以“小流域农民治理协会”的新的工程建设机制，本文结合“长治”工程“条件建设”和落实“项目法人、招标投标、合同管理、廉政责任等制度”的新特点，分析了实行小流域农民治理协会建设水土保持生态的做法及经验，对合理确定和完善“小流域农民治理协会”进行了深入的探讨，提出了完善农民治理协会的新观点。

   关键词：水土保持；生态建设；小流域；农民协会；机制创新

 

    水土保持生态建设与管理已纳入国家基本建设程序管理,按照基本建设项目管理办法，积极推行长江委提出的调整、改革措施的落实、变措施治理为条件建设、变分散治理为区域化治理、变综合管理为分类管理的新格局已成雏形。

    实践证明，“长治”工程调整改革顺应了工程建设的内在变化和外部形势，遵循治理水土流失的各项规律，尊重治理区广大干部群众的意愿，夷陵区积极推出“小流域农民治理协会”是与时俱进的应时之举。

     1、实行小流域农民治理协会的必然性

     由于农村税费改革“两费”已取消，加上农民承包土地使用权证和山林所有权证的界定，给形成多年的“群众运动型”，“连片”综合治理的“条件建设”水土保持生态工程带来了很大的影响，如何适应新形势的要求，积极推行新的建设思路，已成为广大水保工作者面临的新课题，夷陵区积极改革现有的管理体制，积极推行“小流域农民治理协会”新的管理方式，取得了较好的成效。

     1.1 “长治”工程改革调整年助推了“小流域农民治理协会”的发展

     为保证调整改革思路落到实处，随着农村税费改革的全面推进，农村“两工”取消，农民青壮年劳力外出务工及国家生态建设多元化格局的形成，这就对水土保持工作提出了新的挑战，在这种新的形势下，积极探索政府行政推动和市场机制相结合的建管机制，拓展水土保持投资渠道，调动全社会治理水土流失的积极性是我们推行群众参与式的小流域设计方法，从规划设计之初充分尊重群众意愿，使水土保持生态建设与农民群众自身利益紧密相连，积极推行了“小流域农民治理协会”，以农民为自律组织的新的管理机制，也适应了不断完善基层民主建设的需要。

    1.2 小流域农民治理协会是推动落实项目法人制的具体体现

    实行制度管理是实行秀美山川之举措，国家已将水土保持工程纳入基本建设管理，严格实行立行审批、项目公示、用工承诺、资金承诺、县级报账、政府采购、招标投标、项目监管、项目法人、竣工验收、产权确认、成果管护”等制度势在必行，在这些制度中项目法人制是基础。是实行招投标制和其他各项制度的前提，推行小流域农民治理协会是为下一步落实项目法人制奠定了基础。

     2实行小流域农民治理协会的经验与做法

     2.1  实行小流域农民治理协会的主要运作方式

     小流域农民治理协会是水土保持生态建设项目中,由当地群众在自愿的基础上组成的合作经济组织,不具备法人资格,实行自我管理,独立核算,不以营利为目的，其成员对于水土保持生态建设成果拥有所有权和经营管理权。

    2.1.1 推荐信誉高的农户为小流域治理协会会长。由小流域图斑内的农户自由组织各农户推荐一名信誉高的农户为会长，作为项目点的牵头人，如杨水河小流域跑马岗村的李官运被同一图斑内的五位农户推荐为该图斑的会长。组织农户打破原有土地、山林承包界限，组织各家劳力，集中时间，按照水土保持工程的设计要求，充分尊重群众的意愿，统一施工、统一验收、统一决算。

    2.1.2 选举实力强、作风硬的农户为小流域治理协会会长。由于“水土保持”属国家补助性质的，为了吸收农民投入治理，在积极推行项目公示的同时，并结合治理典型和成效的双重性宣传，把有经济实力，具有农业生产管理者推选为小流域农民治理学会的会长，如磨子溪小流域吴昌明户，善经营，懂管理被选举为小流域内的部分图斑的会长。仍然按照水土保持工程的设计要求，按要求、措施、标准补助，确保治理者的合法权益。

    2.1.3 引进大户带资为小流域治理协会会长。为了拓展水土保持投资渠道，调动社会资金采用承包、租赁等方式进行综合治理，如宜昌市工商银行职员王刚和发展银行的彭克志分别带资30万元租赁磨子溪小流域荒地进行租赁30年的经营权。在规范大户开发治理的行为同时，仍然本着“谁治理、谁受益、谁开发、谁所有”的原则，坚持一个标准、一张公示，一视同仁地给予补助，确保其他农民的利益不受损失。

    2.2  实行小流域农民治理协会的有益尝试

    2.2.1  实行小流域农民治理协会必须有领导重视和政策的引导。任何事物的管理与实施领导是关键，没有领导的重视和政策的引导，小流域农民治理协会是难以成长的，“长治”七期工程正是在区委区政府落实科学的发展观的具体体现，坚持“人口、自然、环境”协调和谐发展，全力推行小流域农民治理协会建设。充分利用国家生态建设多元化格局的投入，积极制定相关优惠政策，大力宣传“两工”取消和实行小流域农民治理协会的现实意义；大力宣传实行小流域农民治理协会开展治山治水给社会和个人及后代带来的好处；大力宣传农民参与民主议事、民主理财、民主决策的良好政治风尚；大力宣传一家一户办不了的、办不好的事情，可以通过“小流域治理协会形成集体、社会的力量把自己的愿望变成现实的重要性。

     2.2.2  实行小流域农民治理协会必须加强制度建设。小流域农民治理协会是新形势下水土保持生态建设管理的新模式，实践中难免出现认识与理解等方面的误差，在“长治”工程改革调整的关键年，积极推行“立行审批、项目公示、用工承诺、资金承诺、县级报账、政府采购、招标投标、项目监管、项目法人、竣工验收、产权确认、成果管护”等制度也势在必行，而实行小流域农民治理协会正是落实“项目法人”的具体体现。

     2.2.3  实行小流域农民治理协会必须发挥国补资金的引导作用。由于水土保持生态建设属公益性项目，只形成特有的“固定资产”，发动群众治山治水，农民出工出力还行，但要让老百姓出钱就难了，为此，要用事实说服农民群众，以水土保持综合治理给农民带来的实惠为例，让农民知道治理水土流失是自己的事，是为子孙后代造福，是一项“民心工程”、“德政工程”，在国家有限的补助资金引导下，充分调动项目区农民的主动性和积极性，在政治上给予肯定、业绩上给予论功、政策上给予倾钭、项目资金上给予优先安排。

     3  实行小流域农民治理协会存在的问题及建议

     3.1  实行小流域农民治理协会存在的问题。水土保持生态建设既有公益性又有群众性，并与地方经济发展紧密相连，其建设资金来源于国家补助、地方配套和群众自筹等方面，在推行水土保持各项制度中，是由县级水土保持主管部门为建设单位，承担项目法人职责，而推行实行小流域农民治理协会，这种机制存在很多局限性。

     3.1.1  小流域农民治理协会无法人资格，属临时性的自律组织。小流域农民治理协会是在农民自愿的基础上组成的临时性的自律组织，针对完成某一项工程，经验收合格后自行解散的项目“法人制”，不具备有项目法人的权力能力和行为能力，仅对国家及各投资方按设计要求进行统一施工，其成员对于水土保持生态建设的成果拥有所有权或者经营管理权，不能够独立承担相应的职责和风险。

     3.1.2  小流域农民治理协会个别项目缺乏对群众的耐心思想工作。简单从事，群众对此多有误解，甚至产生抵触情绪，导致“小流域农民治理协会”筹劳筹资工作难以开展。因水土保持生态建设显效不是十分明显，给农户带来的效益处于暂时不能显现的，农民对此意见分歧较大。

    3.2  改进实行小流域农民治理协会的探讨

    3.2.1  设立具有长效机制的小流域治理协会自律组织。根据国家批复的水土保持生态建设工程项目区，征求2/3或者3/4以上的村民组织同意后，筹备成立小流域治理协会，并报县级主管部门批准后设立组建为合作经济组织，具有法人资格，实行自我管理，独立核算，不以营利为目的社会自律组织，成立相应的机构、协会章程、制定条款，吸纳项目区全部集体组织为成员，享有相应的权利和承担相应的义务，对于水土保持生态建设成果拥有所有权和经营管理权。作为项目法人对其所产生的建后管理、债权债务能够承担起相应的职责和风险。

    3.2.2  小流域农民治理协会的职责在落实水土保持各项制度中的地位。小流域农民治理协会的成员对项目的土地及设施拥有所有权和经营管理权，因此协会能够为实施项目的主体，承担项目法人的职责，对各方投资负责，并承担相应的风险，负责项目的建成后的经营管理，小流域在实施水土保持各项制度中所处的核心地位，全过程在工程设计、监理、施工、物资采购等方面做到一套龙的管理与服务，确保工程质量与进度。

     4  结束语

     小流域治理协会组建后，项目区群众参与决策管理，体现了责、权、利的统一，有利于增强农民的主人翁意识；有利于提高农民治理土流失的积极性和主动性；有利于农民直接参与到项目建设中来，增加了工程的透明度，使水土保持工程成为真正的“惠民工程”。因此，在水土保持生态建设项目中尽快完善和补充各项法规，使小流域农民治理协会成为比较理想的项目法人。

 

1熊铁.加强管理 狠抓落实 确保”长治”工程建设扎实推进.中国水土保持.2005.8.1—5

2时启磊.对水土保持生态工程实行项目法人制的探讨.heep:// swcc.org.cn. 2004.12.25

3时启磊.小流域治理协会是水保项目的理想法人. heep:// cjstbc.com.cn. 2004.12.24

 

[作者简介]：王军华（1963---  ）男,湖北宜昌人,水利局副局长兼水保局局长，从事水土保持管理工作。

                                                           

                                                                     2005年8月29日