建立东江源区生态补偿机制的几点思考
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-24 打印本文章 【字体】 大 中 小黄宝明 刘东生
（江西省赣州市水土保持局，江西 赣州 341000）
[关键词]生态保护 补偿机制 东江源区
[摘 要]东江源区生态环境和水资源面临危机，区内植被遭受破坏，水土流失严重，河流水量减少，水质变差。源区当地政府虽然尽了最大努力，但仍无法扭转日渐脆弱的东江源区生态环境。要从根本上保护好东江源区生态环境和水资源，就必须在保护中调整上中下游相关方的经济利益关系，建立起跨省的流域生态补偿机制，实现全流域经济社会的和谐发展。
东江源区涵盖江西省的寻乌、安远、定南三县，面积3506.83km2，约占东江全流域面积的十分之一，是赣、粤、港三地4000多万居民的主要饮用水源地，珠江三角洲和香港地区40%的生产、生活用水量都靠东江源区供给，东江水被香港称之为“生命之水”。然而，由于种种原因，目前源区生态环境和水资源面临危机，源区径流量减少，水体水质也呈下降趋势，这种状况如不引起足够重视，并采取有效措施加以解决，必将严重影响珠江三角洲和香港地区的供水安全和经济繁荣。近年来，建立东江源区生态补偿机制已成为东江全流域共同关注的话题。
1 东江源区生态环境和水资源面临危机
1.1 源区植被遭受严重破坏
东江源区历史上森林茂密，生态环境良好，源区原有的植被顶级群落为常绿阔叶林，但经过五十、七十年代的大量采伐和砍伐薪柴，造成木材过量砍伐，生态功能锐减，加上数次不科学地大规模造林，树种中针叶林约占78%，且幼龄林占大多数，林相稀疏，蓄积量小。如寻乌县有林地的亩均蓄积量仅为1.57m3，安远也只有2.77m3；由于林地缺少多层覆盖，生物量小，生物多样性遭到破坏，因而导致水源涵养功能的退化，地下水位下降，严重的地方致使生态环境失衡。
1.2 源区水土流失严重
东江源区主要有钨矿、稀土矿、金矿等矿产。在计划经济时期，国家在开采矿山的同时遗留大量的废矿渣未作处理，植被恢复欠帐较多，如定南岿美山钨矿，废弃矿渣达100多万m3。特别是近十几年的稀土矿开发，造成大量稀土尾沙流入江河，导致水土流失、河床淤塞、水库淤积。据2000年遥感测定，源区三县的水土流失面积达97752.7hm2，占土地总面积的1/5；土壤侵蚀模数为4280吨/平方公里·年，是正常允许流失标准的8倍，年土壤流失量为418.38万吨。水土流失成为面源污染物传输的载体，是造成水质恶化的重要原因。
1.3 源区河流水量逐年减少
据调查，1957年以前，寻乌河中下游78.5km内可通航10吨左右的木帆船。八十年代以前，上中下游及其主要支流马蹄河、剑溪河、龙图河等常有竹木排放行。而现在除了斗晏库区仍有封闭不能过坝的小船通航外，其他河段，小船、竹排已难于见到。据斗晏电站资料，1990年以前多年平均径流量为15.12亿m3，年均流量47.85m3/秒。但到2004年，多年平均径流量减少了1.92亿m3，减少了12%，照此速度发展，一百余年后，蓄水9000多万m3的斗晏电站将没有水可流，东江下游将成为季节性河流。
1.4 源区水质逐渐恶化
寻乌水80年代为I类水，90年代为II类水，1998年始下降为III类水；2000年卫生部门对寻乌河上、中、下游的水质检测显示大肠菌群分别为：230个/升、24000个/升、28000个/升，下游砷元素超标近10倍，大大超出饮用水标准。这种状况如不尽快改变，将严重影响到东江中下游及香港4000多万人的饮用水安全。
2 东江源区地方政府面临双重压力与两难选择
由于源区三县所处的特殊位置，地方政府同时承受着经济发展、提高农民收入与保护自然生态环境的双重压力，尤以保护自然生态环境的压力更为突出。一方面源区三县属国、省定贫困县，经济落后，农民贫困，急需大力发展地方经济，另一方面又承担整个东江流域的源头生态自然环境保护的职责，相比其它地区而言，发展经济与保护环境的矛盾更加突出。如果过分强调保护自然生态环境，当地经济不能更好、更快发展，农民摆脱不了贫困，反之，如果过分强调地方发展经济，又客观上形成对整个生态环境的破坏，孰轻孰重，使源区政府陷入两难境地。
2.1 源区人民为保护东江源区生态环境付出了巨大代价
为保护和改善东江源区良好的生态环境，源区人民做出了巨大的贡献和牺牲。一是近几年源区三县采取过硬措施，强制关闭了严重污染东江水质的稀土、萤石等各类矿山生产、加工企业560多家，每年直接造成财政减收至少3亿元，潜在的矿产资源经济价值得不到发挥，这对于以矿产资源为经济支柱产业的三个源区县来说，对经济发展造成的影响无疑是巨大的。二是近几年强制关闭了直接影响水源涵养功能退化的木材加工、松焦油、活性炭厂等消耗林木的企业300多家，同时大幅度减少木材砍伐计划，由此直接造成财政收入不少于2亿元。特别是近几年源区县政府对高耗材工业企业哪怕效益再好，也忍痛割爱，一律关闭。如寻乌县关闭年耗原木2.4万m3的县中纤板厂，每年直接经济损失达4500万元。这对于一个经济非常落后的贫困小县来说，是难能可贵的。三是从严控制影响山体植被的果业开发。由于关闭了大量矿山开采和木材加工企业，政府财政和农民收入减少，迫于生计的农民转向开发果业。前些年，三县每年新增果园面积10万亩以上，造成一定程度的水土流失和水源涵养功能退化，加上大量农药的使用，使面源污染加重。为保护源区植被和水质不受破坏，源区政府出台政策，有序地控制开发规模，并要求果农严格执行各项水保措施。此举直接造成农民减收。四是在财力非常紧张的情况下，挤出资金开展了小流域综合治理、源区防护林工程、生态修复以及退耕还林、能源替代、矿山地质环境恢复治理、面源污染治理、生态移民等生态补偿的试点工作，并已取得初步成效。
2.2 源区地方政府和群众无力承担源区生态环境保护的巨额支出
毋须置疑，保护生态环境是当地政府义不容辞的责任，东江源区地方政府和群众作出了不懈地努力，也尽到了最大职责，但面对繁重的源区生态环境保护任务，地方政府显得力不从心。定南、寻乌、安远三县均属国家、省级贫困县，经济基础薄弱、发展速度缓慢，2005年，三县GDP为417076万元，人均不足5010元，三县地方财政收入分别为7076万元、6168万元、7063万元，三县总收入20307万元，人均不足250元，是江西省少数财政收入未过亿元的县。而2005年三县正常财政支出77120万元，财政收入缺口5亿多元，当地政府维持正常运转都已相当困难，根本谈不上安排经费治理和保护生态环境。受关闭木材生产加工企业和限制果业开发规划的影响，近几年来，农民收入增长缓慢，至2005年，三县农民人均纯收入仍不足2000元，绝大多数农民只刚刚达到温饱线水平，不少农民尚未脱贫。要环保，也要温饱，只有在基本解决源区人民群众生活出路和保障其基本生存需要的前提下，才能有效地阻止影响乃至破坏源区生态环境的行为，因为只靠行政命令和道德规范是不可能形成长期有效的约束力。因此，要从根本上保护东江源生态环境，就必须在保护中调整上下游相关方的经济利益关系，通过生态补偿的形式来激励源区政府和人民群众的保护行为。只有建立起稳固的激励机制，这种保护行为才有生命力。
3 建立源区生态补偿机制是实现赣、粤、港三方共赢的必然选择
3.1 生态补偿机制的建立有利于树立环境资源的价值意识
洁净的水源不但是健康河流的标志，而且是有价商品，洁净水源的提供，需要源头良好的生态环境作保障。要维持东江河流的健康，就必须进行统筹规划，建立起跨区域的“资源共享”和“资源共护”的生态补偿机制，在东江全流域树立“环境有价、资源有价、生态功能有价”的价值观念，共同形成保护东江源良好生态环境的合力，强化上、中、下游政府保护资源环境的职责。只有建立起长期的利益补偿制度，才能从根本上解决保护源区生态环境问题，也才能在制度上保证和调动源区政府和群众保护生态环境的自觉性和积极性。
3.2 生态补偿机制的建立有利于有效涵养和增加东江水源
东江源区是东江的主要水源地，区内河网密布，有一级支流7条，二级支流106条，三级支流179条，主河流总长325km，平均河流密度0.72km/km2，水资源总量44亿m3。通过生态补偿机制的建立，可以对源区森林植被进行有效的保护，维持其显著的水源涵养功能，增加水源，扩大径流，满足东江中下游及香港地区4000多万人的饮用水及工农业生产用水。
3.3 生态补偿机制的建立有利于保护和净化东江水质
东江源区生态环境状况的好坏，直接关系到东江水的质量。从80年代初到90年代末，源区水质从I类水下降为III类水，其主要原因：一是稀土原地浸矿用的氯化铵、硫酸铵、氯化钠、草酸、硫酸、盐酸等废水直接或间接排入水域，污染了水质（包括地下水）；二是源区三县垃圾多数未经处理，直接倒入溪河，工业和生活废水多数直接排入河道；三是农业面源污染严重，果园和耕地亩均使用农药16.8kg、化肥40.3kg，难于降解的薄膜亩均使用量达到1.47kg，其中相当一部分流入水体。要使东江源头水质得到净化和保护，就必须建立一种激励保护行为的手段，对生产、生活方式进行改变，实行生态补偿，保护生态环境，确保赣、粤、港三地广大人民群众喝上清洁、甘甜、安全的饮用水。
3.4 生态补偿机制的建立有利于确保东江源区生态环境良性循环
人与自然和谐相处，生态环境与经济建设、社会进步的协调发展是人类共同目标。生态环境的良性循环，能保持对经济社会发展的承载能力，反之，生态环境的破坏，会造成工农业生产能力和人民生活水平的下降。通过建立跨省的流域生态补偿机制，可以极大地提高源区保护生态环境的自觉性和积极性，调动源区政府从长计议，加大水土流失的综合治理和生态环境的保护，通过水土保持工程措施与植物措施，以工程保生物，营造乔、灌、草和针、阔混交的水土保持林，并通过源区范围的生态自然修复，重建植被生态系统，控制土壤流失及其所衍生的面源污染，维系生态环境的安全，使源区生态环境恢复良性循环，这样，才能从根本上保证东江之水常流、东江之水常清。
3.5 生态补偿机制的建立有利于全流域经济社会协调发展
建立上下游生态补偿机制，核心就是下游地区对上游地区为保护生态环境而牺牲部分发展权进行经济补偿问题。通过建立生态补偿机制，一方面可以减轻源区政府保护环境的支出压力，更重要的是可以促使源区政府将外部补偿转化为自我积累、自我发展的能力，以最大限度地激活经济发展的潜能，解决环境与发展中的突出矛盾，使之在保护中发展、在发展中保护。另一方面，下游地区通过支付必要的经济补偿，可以稳定持久地获得更加充足的水源和高质量的生产、生活用水，这就有助于解决不同地区、不同利益主体之间可能产生的矛盾，有利于互惠互利和可持续发展，实现全流域经济社会的和谐发展。
4 建立东江源区生态补偿机制的设想
4.1 成立机构，加强协调配合力度
建立和完善生态补偿机制是一项开创性工作，涉及流域内地区之间的利益调整，是一项涉及面广、政策性强、工作量大、关系复杂的系统工程，处理不好将由简单的生态环境问题转变为复杂的社会问题，如果没有一个强有力的组织协调机构，这项工作将无从谈起。为此，建议由国家发改委牵头成立流域间生态补偿机制领导小组，具体负责领导和协调整个流域生态补偿工作。
4.2 建立稳定的生态补偿经费渠道
建立东江源区生态补偿机制，补偿经费是基础和保障。必须建立稳定的多渠道的生态补偿经费筹措渠道。一是要建立国家“环境财政”，把环境财政作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的额度。二是从东江沿江中下游和粤港地区用水户、用电户缴纳的电费、水费中切出一定比例资金用于源区补偿；三是从东江沿江供水、供电企业利润中提取一定的补偿基金；四是吸纳流域社会各界尤其是粤港地区有识之士的捐赠，同时发行生态补偿基金彩票；五是开征环境资源税，对非再生性、稀缺性资源课以重税，使资源资本化、生态资本化；六是筹集国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外国政府的贷款或赠款。补偿资金分配，可以按照流域面积大小、流域水质好坏进行分配。
4.3 逐步推动源区生态补偿项目建设
根据东江源区目前生态环境和水资源现状，要按“统一规划、分步实施、突出重点、全面推进”的方略，逐步推动源区各类生态补偿项目建设。一是以小流域综合治理为主体的水保工程；二是生态修复工程；三是以采矿迹地、尾砂治理为主的矿山生态恢复工程；四是以河道清障、河岸整治、饮水卫生为主的防洪、饮水工程；五是农业和农村面源污染综合防治工程；六是以封山育林、退耕还林和珠江防护林为重点的生态林建设工程；七是以沼气为纽带的生态农业工程；八是无公害果业生态工程；九是生态移民工程；十是生态旅游工程。
4.4 建立生态补偿机制监督管理体系
为使生态补偿机制正常运转，发挥效益，必须建立生态补偿机制监督管理体系。一是建立珠江水利委员会、广东、江西与香港的定期联系通报制度，每年举办通报会1－2次。二是强化各地区各级政府保护东江源区的职能，落实政府主要负责人第一责任人的职责；政府各职能部门建立内部及跨地区的监管机制，对生态环境及水资源状况经常进行监督和监测。三是人大、政协、纪检、监察、审计、宣传、文化、广播、电视等部门以及香港特区政府、立法会等相关部门都要加强对东江源区及全流域生态环境和水资源保护的监督工作，使监督制度化、规范化、程序化。四是广泛倡导和促成保护东江源研究会、联谊会、促进会的成立。通过对东江的历史形成、现状研究以及文化资源的发掘，作出东江将来发展趋势的正确估量和科学判断，提出新的见解和意见，使东江的文化内涵与品位得到进一步提高。
[作者简介]黄宝明（1960—），男，江西省赣州市水土保持局副局长，从事水土保持管理工作。
欢迎关注水土保持生态建设微信公众号