中国水土流失综合防治的政策回顾与评价
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-24 打印本文章 【字体】 大 中 小包晓斌 李周
在多年防治水土流失的实践中，中国相继颁布实施了有关法律、法规，适时出台了一系列政策和制度，建立了水土流失综合防治的政策体系。在探索水土流失综合治理措施体系和优化模式方面积累了许多经验，对推进水土流失治理进程和改善生态环境产生了重大影响。本文以分析中国防治水土流失的重大政策变迁为基础，运用制度经济学、环境经济学、专家调查等方法，对中国防治水土流失的政策实施进行综合评价，提出了水土流失综合防治政策的改进途径。
一、中国水土流失防治的政策演变
水土流失防治政策是指国家政府为防治水土流失所制定的一系列控制、调节、管理等水土保持行动准则的总和。中国水土流失防治经过50多年的发展，国家已设立各级行政职能部门和科研机构，制定并执行了一系列有关水土流失防治政策，初步形成了水土流失综合防治的政策体系，其内容比较丰富。这个发展过程就是各项制度、方针和原则不断找到具体实现途径的过程。当然现实中不断发展的水土流失防治政策的执行手段也使水土流失防治政策更加充实和深刻。
(一) 水土流失防治政策的变迁过程及特征
中国水土流失防治政策经历了从单向性到综合性渐趋完善的变迁过程。1957年国务院发布《中华人民共和国水土保持暂行纲要》。80年代初水利部下发的《水土保持小流域治理办法》明确规定：小流域要实行综合治理，集中治理，连续治理。贯彻“谁所有，谁治理，谁管理，谁受益”的政策。必须明确土地权属，明确治理责任和收益分配。治理水土流失新增加的土地，根据国家规定，由受益年算起，三至五年不计征购。同时，制定了小流域治理标准。
1982年国务院批准发布了《中华人民共和国水土保持工作条例》，从方针、政策、预防保护、综合治理、科研教育、奖励惩罚等方面作了明确规定，成为全国水土保持工作纲要性法规。确立水土保持工作方针是“防治并重，治管结合，因地制宜，全面规划，综合治理，除害兴利。”其中第十七条对小流域综合治理技术路线以法规形式进行界定。
1991 年第七届全国人大常委会第二十次会议审议通过并颁布了《中华人民共和国水土保持法》。1993年国家颁发了《水土保持法实施条例》。同年，国务院批准实施《全国水土保持规划纲要》，并印发了“关于加强水土保持工作的通知”，要求各级政府和有关部门从战略高度认识：水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的一项基本国策。之后又陆续出台了《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》、《编制开发建设项目水土保持方案资格证书管理办法》、《水土保持方案资格单位考核办法》、《水土保持监测网络管理办法》等配套法规和行政规章，标志着水土保持工作开始步入法制化阶段。
1998年国家出台《治理开发“四荒”资源管理办法》，并相继下发了《做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》。明确指出“四荒”资源使用权转让前，要严格界定权属、划清界限，权属不清、地界不明的，不得进行转让。严禁把国有土地变为集体所有，严禁将有林地当作“四荒”地拍卖。“四荒”资源使用权的转让包括拍卖、承包、租赁、股份合作制等多种方式，并按照公开、公平、公正、自愿的原则进行。企事业单位、社会团体及其他组织和个人，均可参与“四荒”资源使用权的转让。本村村民享有转让的优先权。“四荒”资源使用权转让前，农村集体经济组织要广泛征求群众意见，组织成立由村民代表参加的转让机构。经乡（镇）人民政府批准后，由转让机构拟定实施方案，并经村民代表大会充分讨论。实施方案应包括“四荒”转让范围、转让价格、治理开发标准与内容、使用期限和有关政策，尤其要明确做好水土保持的具体要求。
90年代后期，国家先后制定了治理水土流失，改善生态环境，建设秀美山川的重要决策和全面开展生态环境建设，实施可持续发展战略的重大政策。国家实行稳定的财政政策，把水土保持生态建设引入以大流域为规划单元、小流域为治理设计单元的规模化防治阶段。在建设内容上，以调整土地利用和产业结构为核心，以节约保护、合理开发利用、优化配置水土资源为主线，坚持人与自然和谐相处的理念，加大了封育保护的力度，充分发挥生态的自我修复能力，推进水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护。
水土流失防治政策变迁体现在三个主要层面：（1）从适用范围来看，由最初的重点省区的试点，到全国地区的大规模实施，水土流失防治政策在先行地区实施所取得的成效为其他地区争取适用水土流失防治政策提供了示范效应。（2）从政策的内容来看，水土流失防治政策的内容在政策实施过程中已经发生了与最初规定不尽相同的一些变化。这些变化既包括反映在政策条文中的明确规定变化，也包括由于各地具体情况的千差万别而发生的事实上的改变。（3）从政策实施的过程来看，水土流失防治政策在实施中由最初的不规范逐渐趋于规范化。在水土流失防治的历史沿革中，治理目标、治理主体、治理区域发生了阶段性变化，采用了不同的相应政策手段，主要包括法律法规制定和完善、组织推动、行政改进、技术创新、经济多元化管理等。
水土流失防治政策变迁体现在三个主要层面：（1）从适用范围来看，由最初的重点省区的试点，到全国地区的大规模实施，水土流失防治政策在先行地区实施所取得的成效为其他地区争取适用水土流失防治政策提供了示范效应。（2）从政策的内容来看，水土流失防治政策的内容在政策实施过程中已经发生了与最初规定不尽相同的一些变化。这些变化既包括反映在政策条文中的明确规定变化，也包括由于各地具体情况的千差万别而发生的事实上的改变。（3）从政策实施的过程来看，水土流失防治政策在实施中由最初的不规范逐渐趋于规范化。在水土流失防治的历史沿革中，治理目标、治理主体、治理区域发生了阶段性变化，采用了不同的相应政策手段，主要包括法律法规制定和完善、组织推动、行政改进、技术创新、经济多元化管理等。
（二）水土流失防治政策变迁的原因辨识
1．国家经济及政治体制改革
中国水土流失防治政策的发展与中国的政治、经济发展紧密相关。建国以来，中国先后进行了几次较大规模的土地制度改革。特别是十一届三中全会以后，经济体制由计划经济逐步过渡到以市场经济，农村土地制度改革全面推进，家庭联产承包责任制的实行，农村投资体制改革和税费改革的深入，极大地调动了广大农民群众的生产积极性，提高了土地资源配置效率，水土保持生态建设日益受到重视。大部分贫困地区群众的温饱问题得到解决，全国粮食供需基本平衡，丰年有余。农业劳动生产率大幅度提高，大批农村剩余劳动力进入城镇，农民收入明显增加。西部大开发战略的全面实施，有效推进了水土保持生态建设。中国加入WTO后，进一步促进农村向城镇化、工业化、农业产业化的目标发展。这些重要的农村和农业发展政策促进了水土流失防治从强制性制度向诱致性制度转变。
2．水土流失防治政策自身需要调整和完善
中国水土保持经历了从建国初期大规模的群众土地整治、80年代农民土地承包治理、水土保持专业队集中治理，到90年代以《水土保持法》为准则的重点工程推进治理、再到进入21世纪后在全国生态环境建设与可持续发展战略指导下水土流失综合防治的发展轨迹。在水土保持生态建设的实践中，一些地区的水土流失治理政策工具单一,只有资金投资和政策优惠两种,而这些政策工具的稳定性和透明度并不是很高,难以让公众和投资商所预见，这些政策已不适应市场经济发展需要。这就需要调整和完善区域现行的水土流失治理政策，把可持续发展的要求体现在具体的水土流失防治的政策制定及其实施中，并将其落实到实际工程项目中。
3．水土流失地区经济发展的实际需求
在水土流失治理进程中，一方面水土流失治理的规模与标准要适应区域经济和社会的发展，另一方面区域经济与社会的发展、布局结构要考虑水土保持生态建设的条件，使水土流失可能造成的损失降低到最小程度。水土保持生态建设促进了贫困地区农民收入的增加和生活水平的提高。随着水土流失地区经济的发展，一定时期内防治水土流失的政策已不能满足区域经济发展和生态建设的需求，因而相关的新政策应运而生。从户包治理、股份治理，到 “四荒”拍卖、扶持大户治理等，这些制度的核心是通过明晰产权，建立责、权、利明确的利益关系，促进水土流失地区的经济发展。
（三）中国水土流失综合防治的政策体系
1. 水土流失综合防治政策体系框架
水土流失综合防治政策体系包括管制性政策和引导性政策。管制性政策是指国家对社会所实行的具有强制约束力的水土流失防治政策，包括各项水土流失防治的管理制度和有关行政命令等。引导性政策则是指国家对水土保持志愿行动所作的倡导和要求，例如“四荒”土地承包、公众参与等。水土流失综合防治政策体系框架如图1所示。
图1 中国水土流失综合防治政策体系框架
2. 水土流失综合防治政策的执行手段
区域生产要素禀赋、地域空间分布及其变动是政府制定区域水土流失综合防治政策的出发点。创造良好的政策环境可以理顺多方关系,调节各种利益,调动治理群体的积极性。加快水土保持生态环境建设,不仅要有全面的规划、足够的投入、科学的管理等,而且要创造一个良好的政策环境。通过借鉴国外先进的环境管理手段并将其与中国的国情有机结合，中国已经运用了包括行政控制、经济管理及规劝等多样化的水土流失综合防治政策执行手段，形成了水土流失综合防治政策矩阵，如表1所示。
二、中国水土流失综合防治政策评价
水土流失综合防治政策评价是通过水土流失防治政策的最终实施效果与预期政策目标对比分析，对水土流失综合防治的目标确定、要素配置、组织方法、运行效率进行判断，找出误差、不足和优势所在，为后继的水土流失综合防治政策制定、调整和改进提供依据。
（一）水土流失综合防治的政策实施评价
中国水土流失防治政策的实施是备受关注的问题，这不仅由于政策实施是检验政策本身成败与否的最终标准，还因为政策实施所带来的实际影响。为综合评价中国不同的水土流失防治政策，我们采用专家调查法，通过水土保持管理和执行部门、研究机构的专家问卷方式，根据各级政府、各治理主体的责任和义务，以及承担或参与的任务，调查集中治理、限期治理、“四荒”资源产权交易、水土流失防治收费、水土流失影响评价、“三同时”制度、允许流失量标准、水土保持目标责任制、公众和舆论监督、水土流失治理补贴等水土流失防治政策的环境有效性、经济有效性、公平性、管理成本及可操作性。专家组由来自于水利部水土保持司、水土保持监测中心、中国科学院水土保持研究所、中国科学院地理与资源科学研究所、北京林业大学水土保持学院、陕西省水利厅、宁夏水利厅等机构的官员、专家、学者28人组成，其中国家政府机关7人、地方政府部门6人、研究机构15人。经过二轮调查，第一轮为试调查，发出8份问卷，收回8份，经过修改补充后，进行第二轮的正式调查，发出30份问卷，收回28份。根据评价结果得知中国有效的水土流失防治政策手段依次为水土保持目标责任制、集中治理、限期治理、“四荒”资源产权交易等，如表2所示。这也显示了有效的水土流失防治政策不是单一的手段，而是一系列的水土流失防治政策组合。
建国以来，在水土流失防治政策实施过程中，中国采用综合防治措施，包括试验推广以改变小地形和高效利用水土资源为主的各种耕作措施；以恢复植被、增加地面覆盖为中心的造林种草技术；以减少径流、拦蓄泥沙为重点的各种水土保持工程措施等，因地制宜地提出一整套优化配置模式，取得了显著的生态、经济和社会效益。水土流失防治由自上而下为主的行政运行方式转变为以自下而上为主的改进运行方式。不同群体对水土流失综合防治政策实施做出了积极的响应，水土流失防治政策的实施为区域减缓贫困，促进经济增长的做出显著贡献。自1983年始建立的七大流域水土保持重点工程体系以来，国家先后在25片水土流失严重地区的50万平方公里范围内开展了以小流域为单元的规模化治理。截至2005年底，全国累计水土流失治理保存面积达到92万平方公里，比“九五”期末净增9万平方公里。截至2005年底，水利部先后在29个省、198个县开展了水土保持生态修复试点工程；全国有20个省、136个地（市）、697个县出台了封山禁牧政策。实施封育保护后，保护区内灌草植物自然萌生速度明显加快，裸地自然郁闭，植被覆盖度大幅度提高，生态环境明显改善。全国有1200多万人通过水土保持解决了温饱。
从水土保持绩效来看，《水土保持法》赋予水土保持主管部门的审批、收费、监督等权力正逐步得到落实。在具体执法活动中，依法征收水土保持相关费用既是执法的主要内容之一，也是保证水土保持法规贯彻实施的一种经济制约手段。中国水土流失防治政策取得了显著成效，但其实施的有效性还有待提高，现行的水土流失防治政策还没有能力从根本上改变水土流失严重的态势，说明水土流失防治政策本身需要进行结构性调整。
（二）中国水土流失综合防治政策实施的主要经验
回顾半个多世纪的发展历程，中国水土流失地区生态建设坚持全面规划、防治结合的方针，通过法律程序实施水土流失综合防治政策的规定，已初步建立了包括宪法、水土保持法律以及相应的行政法规和规章所构成的水土保持法律体系。严格执行《水土保持法》的规定，实施禁垦、禁牧、禁樵等措施，制止边治理、边破坏的资源开发利用方式。遵循自然规律和经济规律，推进水土流失防治的重点工程建设，逐步实现从单项措施、分散治理到以分区防治、综合治理；从单纯治理到以防为主、防治结合；从传统的治理方法到采用新先进的技术和管理模式；从防护性治理到治理开发相结合，生态、经济和社会效益统筹兼顾，协调发展；从单纯依靠政府组织管理到采取行政、经济、法律等多种手段相结合。中国水土流失综合防治政策实施过程中的主要经验表现在以下几个方面：
（1）在政策定位上，比较强调防治水土流失与区域经济发展的相对平衡。中国水土流失综合防治政策不仅考虑水土保持目标的需要，同时也注重水土流失防治政策对经济系统可能产生的影响。通常情况下，把农户对水土流失防治政策的承受力作为制定水土流失防治政策时比较重要的因素，也就是说，中国水土流失综合防治政策的总体战略核心是水土流失防治与经济发展的协调统一。这一特征与中国水土流失防治政策产生和发展时正处在经济发展阶段有关，因而政策的制定和完善更具有针对性。
（2）在政策作用点上，比较注重同时从根源上预防和从后果上治理。中国水土流失防治所处的特殊时期为：农业经济开发中已经出现了大量的水土流失问题，同时中国已认识到这些问题是与经济发展过程密切相关的，因此，水土流失防治政策既要处理已出现的后果，又要采取措施预防新的水土流失问题，这就使水土流失防治政策有较多的作用点，例如既有规划、计划、水土流失影响评价等预防性政策，又有限期治理、资源破坏收费等补救性措施。
（3）在政策执行机制上，比较注重政府在宏观层次上的协调作用，以及在具体管理上的指导作用。中国水土流失防治政策中的各种具体措施，特别是防治水土流失的管理制度，大部分由政府部门直接操作，并作为一种行政行为而通过政府体制进行实施的。相比较而言，通过社会团体、公民个体而实施的政策则为数不多，若其与政府管制性政策配合使用，实施效果更加显著。
（4）在政策实施手段上，已经开始注重行政手段与经济手段的结合。中国水土流失防治政策的执行手段中，行政手段占有主导地位，同时经济手段、组织手段、规劝手段等已逐渐增加，并在建立政府调控、市场经济管理及公众参与相结合的运行机制中发挥重要作用。
（三）水土流失综合防治的政策实施中存在的问题
（1）水土流失防治中缺乏部门协调联动机制
各级政府部门间的利益冲突，导致国家水土流失防治政策贯彻不利。从各部门自身设计出台的政策，其效应常常相互抵消。一些水土流失治理规划与管理强调全局优化，忽略各方利益矛盾的协调，缺乏激励各利益相关方合作的机制，致使规划实施效果不理想，难以变成下级政府的有效行为。例如，出于自身利益的考虑，地方政府在对跨区域或跨流域水土流失治理上采取消极态度，互相推诿防治责任。当水土流失治理部门的管理行为不与本地经济增长和增加财政收入相冲突时会得到政府的支持，否则，地方政府通常就会将经济增长置于优先地位，忽略或推迟生态环境治理。在水土保持主管机构与相关机构之间协调不畅，缺乏密切协作的信息平台。
（2）水土流失防治投入管理不够规范
20世纪80年代初编写的水土保持规划，没有经同级人民政府批准实施。“一规到底”与国家基本建设项目所要求的规划有很大差别，在水土流失防治投入上得不到保证。近年来，国家、地方以及集体、农民群众对水土保持生态环境建设的投入逐年加大, 但由于缺乏统一的、易于操作的投资管理政策,重复投资、重复治理和挪、截、挤、占资金的现象依然存在。执行水土流失防治政策需要组建机构、增加人员、购买设备、开展监测、法律诉讼等费用。但是由于承担水土流失防治政策职能的各级水土保持部门无法支付这些成本，从而使水土流失防治政策不能得到充分的落实。
（3）水土流失防治的法律执法和监督未到位
中国现有的水土保持法律还是处在一个初级的发展阶段，法律体系不完整，法律条文过于原则化，可操作性较弱。缺乏内部制约和外部机制对破坏水土资源行为进行有效的监督和制约。对破坏水土保持设施、加剧水土流失行为的管理和处罚力度不足，措施不具体。水土保持方案审批权、监督权和收费权是水土保持执法部门的主要职权，但现行法对审批权规定不力，监督内容过于简单，缺乏可操作性，造成审批权难以全面落实、监督权难以具体操作、收费权全国不统一。此外，现行法法律责任中，将执法权与处理、处罚权相分离，将部分处理、处罚权归属政府，大大减弱了执法部门的权力和效率。
（4）土地资源配置效率与外部环境的矛盾冲突
目前，中国的水土流失地区尚未全面开展土地的定级评估工作，农村土地市场的建设与完善尚未完成，农地交易缺乏合法的载体及掌控，这样容易致使土地被无偿征用或降低补偿标准征收。在土地使用权流转上，民间法则占支配地位，其公开性、公平性难以保证，使交易成本增加，从而降低土地资源配置效率。荒山荒地资源容易被资本大户垄断，使具有水土流失防治经验的贫困农户难以获得土地资源的使用权。
（5）行政命令手段运用较多，有效的经济激励手段不足
行政命令手段在解决水土流失问题时可以在短期内取得明显效果。但是，它们不会促使治理成本低的群体超量治理，项目运作缺乏灵活性，无法对提高动态效率提供有效的激励。进入新世纪以来，以市场为基础的手段被用作激励水土流失防治行为的方法得到了越来越多的应用。作为一种非强制的手段，这种管理方法具有更大的灵活性和经济合理性。但是，大部分经济激励手段在应用时需要改进。
（6）水土流失治理补偿等经济手段的效果不显著
水土流失治理补偿标准较低，补偿的现行标准仍未达到治理设施运行成本的50%,不足以刺激不同群体主动防治水土流失。由于水土流失治理费的征收标准低于水土流失的边际治理成本，水土流失治理费用占生产成本的比例很小，难以使群体的治理总量达到预期目标，限制了水土流失治理补偿制度的经济激励效果。
（7）水土流失防治的组织方式有待创新
水土保持工程作为社会公益性基础设施，由于投资收益周期长，市场融资难度较大。随着中国加入WTO 和农村市场经济的逐步确立, 农民的利益更加直接化、现实化。由于切身利益的驱动, 农村轻壮劳动力走出家门, 出外打工, 追求“短、平、快”来获取高额收入。农村劳动力的大转移, 以及农村税费改革取消统一规定的“两工”, 即“劳动积累工和义务工”，改变了多年来形成的水土保持建设主要依靠农民投工、投劳的投入机制和治理规模，水土流失综合治理的组织方式、制度安排和管理体制面临着挑战。
（8）社区和公众参与水土流失防治的途径欠缺
水土流失地区土地计划性配置与市场性配置吻合度差，水土流失防治主体协调性不强。社会公众参与水土流失防治的主要途径仅限于向主管部门反映区域水土流失状况和执行其承担的治理任务，缺乏社区代表和治理水土流失的管理者以及企业管理者共同参与水土流失防治政策协商的形式。
三、完善水土流失综合防治政策的建议
水土保持是一项以恢复和改善生态环境为主，结合资源开发和产业建设的系统工程，水土流失综合防治需要投资机制、管理机制、激励机制等方面的系统创新，以达到有效预防和控制水土流失，促进水土资源可持续利用的目的。
1．构建合理有效的水土流失综合防治政策组合
引导性防治水土流失政策与管制性防治水土流失政策二者结合有利于水土流失综合防治制度创新的安排和运行，并推动水土流失防治政策体系的转变。这就需要综合运用各种防治手段，形成一个合理有效的政策组合，充分发挥各种政策手段的效能，进一步协调政府行政干预和农户利益之间的关系问题，依靠经济手段建立适应市场经济运行规律的激励与约束机制。深化市场机制在水土保持实践中的作用，理顺农业水土资源的权属关系，避免资源产权主体缺位，提高水土保持投资效果。
2．增强水土流失综合防治政策的政府支撑能力
政府应合理配置水土资源，化解水土流失防治政策实施中出现的问题，进一步优化土地资源综合整治措施体系，改善用地条件，缓解人地紧张的矛盾。农业结构的调整不仅包括退耕还林还草、种植业、林业和畜牧业内部结构的调整，还应合理修建水库和灌排系统、营造农田防护林网，以提高农业生态经济系统的承载力。同时通过深化农业经济体制改革，延伸水土保持产业的链条，加快水土保持产业化的进程，以增强对水土流失防治政策的支撑能力。
3．进一步拓宽水土流失综合防治的投入渠道
强化水土保持的政府责任，把水土保持生态建设纳入公共财政框架。继续深入研究生态利益与经济利益兼顾的政策执行方式。通过财政转移支付、增收生态补偿税、建立水土保持基金等方法，使生态受益区增加对水土流失防治的投入，并调动全社会增加对水土保持生态建设的投入，多渠道、多层次、多元化筹集水土保持工程建设资金。为适应农村税费改革要求，应理顺与农村税费改革相一致的水土流失防治项目投资机制，界定工程项目中自筹资金部分。
4．完善水土流失综合防治的法律法规体系，建立高效的执法监督机制
完善水土流失综合防治法律法规体系，强化司法系统在水土流失防治政策实施中的作用，增强法律法规的操作性、针对性和实效性。通过法律法规的修改与配套，将完善的程序法规定纳入水土流失防治法律体系之中，使其满足市场经济条件下水土流失地区的实际需求。建立有效的行政执法监督机制，使国家权力机构、上级行政部门、司法部门和公众有效地监督行政执法部门是否真正依法执政，切实履行自身的职能。同时，加强与公民水土保持权益相关的立法，保护正当的水土保持权益组织，使其在合法程序范围内能够充分行使应有的权力。
5．将水土保持生态建设纳入区域发展规划之中
各地方政府应把水土保持生态建设作为当地国民经济、社会发展计划的重要组成部分和可持续发展战略的一项重大任务，列入重要议事日程。将水土保持生态建设目标、任务与干部政绩考核紧密结合起来，建立健全领导任期目标责任制，层层签订责任状。进一步制定适应区域特点的长远发展规划，可根据当地实际情况，将防治水土流失的内容纳入乡规村约，以规范水土流失地区的生产建设活动。同时，水土流失防治与构建新的产业链紧密联系，扭转片面地把水土流失防治当成政绩工程、形象工程的倾向。特别要将开发后续产业、多渠道增加农民收入作为重点。根据当前有形的市场需求和未来潜在的市场需求，引导农户科学地安排水土流失防治规模，推动水土流失防治的进程。
6．建立水土保持生态补偿机制
国家应对采取水土保持生态建设的地区提供相应的补偿，在水土流失地区建立一套规范的资源有偿使用制度与生态效益补偿机制，合理调节生态公益经营者与社会受益者之间的利益关系，减少政策执行成本。这将使水土流失防治不再停留于政府的强制性行为和社会的公益性行为，而是投资与收益对称的经济行为，使治理成果能充分体现经济效益。这将对促进经济资本和生态资本平衡，拓展水土保持预防保护和建设资金渠道，增加水土保持投入，加快生态环境建设步伐具有重要的促进作用。
7．培育水土保持机构的可持续管理能力
在水土保持生态建设中，应增强各级水土保持机构的决策和管理能力，以充分有效实施水土流失防治政策，实现水土流失防治政策的现实需要与现实执行能力之间的统筹平衡，同时提高各级水土保持机构的执行能力，充分发挥流域和地方各级水保委员会的协调作用。国家水土流失防治政策要继续实行“区域分类指导”的原则，应更加明确地体现加强经济欠发达地区的水土保持机构能力建设的安排，较大程度地提高水土流失防治政策的执行效果。
8．开展水土流失综合防治主体的能力建设
土地资源保护与治理主体的能力建设是土地资源可持续利用的一个关键性因素。水土流失防治涉及农业、林业、环保、水利、国土资源等许多部门和企业及农民，需要政府部门在理顺部门关系,建立高效率的管理机制，提高自身业务水平的同时，在各治理主体中开展培训、教育、宣传等社会动员活动，使其共同参与和密切配合，发挥各主体的作用，最大限度地减少项目评估中的信息不对称，以确保水土流失防治工作顺利实施并取得显著成效。
主要参考文献
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作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
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