水保工程监理需要严把质量控制与计量审计关
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-24 打印本文章 【字体】 大 中 小 本报讯（通讯员王煜 秦向阳）由于水土保持生态工程的公益性、社会性、群众性和补助性等特点，决定了其特殊性。在传统的管理模式中，各级水土保持主管部门既是工程建设的计划管理者又是组织实施者。长期以来，工程建设管理中存在着业主模糊，责任不清，工程施工中随意变更、忽视质量，虚报瞒报，挪用、挤占工程建设款项等不良现象，严重制约着水土保持生态工程的健康发展。
针对这些问题， 20世纪90年代后期，上级要求借鉴工业与民用建筑、水利工程等实施“三项制度”的成功经验，对水土保持生态工程逐步实行“三项制度”改革。特别是2000年以来，随着黄河水土保持生态工程和一批示范项目的上马，国内水土保持工作最早试行“三项制度”改革的项目开始启动，水利部要求全面推行项目法人制、工程监理制，积极尝试招标投标制，使传统的管理模式（上级下达年度计划——县（市、旗）组织当地群众完成治理任务——上级有关业务部门验收）逐步被打破。在转制过程中诸如前期工作、工程占地、招投标、工程监理、质量监督、绩效审计等环节与传统的项目管理大相径庭，也出现了与市场经济极不适应的现象。实践证明，要想保证水保工程的顺利实施和建设质量，起重要监管作用的项目监理审计部门，必须严把质量控制预计量审计关，才能得以顺利实现。
——在监理控制方面
一是水土保持监理工作的环境有待改善
众所周知，监理方是以公平、公正、独立的第三方介入工程管理的，其主要任务是“三控制、两管理、一协调”，即投资控制、进度控制、质量控制、合同管理、信息管理、协调建设各方的关系。实行监理制是转变政府职能、提高工作效率、改进工作方法的有效途径。但传统的管理根深蒂固，在计划经济向市场经济转化过程中，管理机制不能同步转变，建设单位及有关管理单位或部门对监理工作理解还不够，有时甚至认为监理在削弱其管理权力，对监理工作过于干涉，有利的事情争着干，有问题的事情就推给监理方。不论是国际咨询工程师联合会制定的FIDIC条款还是水利部水建管[2003]年（79）号文“水土保持生态建设工程监理管理暂行办法”都赋予了监理方很大责、权、利，在实际运行中就有不少困难，有时还误认为监理是雇佣的，监理的权威性很难树立。
二是监理方法、内容有待改进
水土保持生态工程涉及地域广阔，项目布点分散，而监理费较少，监理成本较高，监理工程师在开展工作时只能以巡视监理为主、旁站监理为辅；特别是水土保持施工季节集中，使监理频次和人员上受到制约，监理工作也不可能做的很细，有些甚至还无法做到。因此，在经费保证的前提下，要逐步改进监理方法。在监理内容上急需改进，我们现在只停留在施工阶段的监理，前期工作如可行性研究阶段、初步设计阶段、合同管理等方面还没有介入，特别是设计阶段监理方应该参与审核图纸，对设计内容在安全、正常运行方面存在的隐患应复核计算过程，审查施工图图面表达是否准确、清楚等，这样会减少工程变更、也有利于准确核定工程量。
另外，确因特殊情况需要变更而增加费用或因干旱、动物侵害而致的保存率下降需要补植（栽）等情况，监理方总是无所适从，要严格要求却没有资金，不要求又不符合有关规定和标准，再说水土保持生态工程除部分骨干坝施工由一定资质的承建单位负责外，大部分是由群众承担，组织疏散，技术水平低，没有独立的法人资格，难以明确职责和追究责任，监理工程师管理主体不明。
——在工程计量与审计方面
从以前的水土保持生态工程审计过程看，工程计量是审计的重点，不难看出，工程计量与建设资金有直接关系、资金的管理使用是否合理是整个工程管理的核心，也关系着工程是否安全运行、发挥应有作用的关键环节。
从正常的监理程序上讲，工程计量是监理方控制的主要环节，审计方对计量的过程及结果非常看重，也是非常正确的。但笔者认为在目前的管理体制下，工程计量仅作为监理方掌握单项工程的工程量，但将由此控制的工程量作为计量支付工程款的依据意义不大。原因有三：一是由于单项工程地方匹配资金不能到位，仅靠中央投资显然捉襟见肘，目前黄河水土保持生态工程骨干坝投资比例是6.5:3.5（国家:地方匹配），中型坝5:5，小型坝2:8，坡面综合治理2::8—3:7，远不能满足工程建设的需要。按实际工程量计量，却不能用工程量对应的资金支付工程款，因此在实际操作中工程计量就失去意义。二是单价难以确定，工程单价与设计单价出入太大，如工程设计中的淹没损失、占用土地、施工道路等费用、税率（设计3%，实际5.3%）等有关费率增加而增加的费用、实际施工中不可预见的费用等等，这些费用都从中央投资中解决，而工程单价也不是工程真实运行的单价。三是计量支付的时效性差，2003年以来实行了中央资金报帐制，就是监理方按照实际进度对所完成的工程量进行报帐，但管理程序冗长，逐级上报审批、逐级下达，从签发到资金到位一般在一个季度以上，有的长达一年之久。对于未实行中央资金报帐制的项目，监理方对建设资金实际上无法控制。
笔者认为就目前水土保持生态工程的投资水平、资金渠道和运行机制，审计的重点应该放在对建设资金的流向与绩效上，关键是滞留和挪作他用问题，同时通过审计对当地政府应该敲响警钟，要纠正、制止盲目承诺，不预兑现匹配资金的问题。
——搞好监理控制与计量审计的几点启示
1、基于上述原因，笔者认为水土保持工程投资不足是制约瓶颈，若有足额的投资，设计费能够保证、质检费能够保证、监理费能够保证、占地淹没处理费能够保证、工程建设费能够保证、管理维护费能够保证，那么建设单位、施工单位、监理单位、工程接受单位就没有任何理由完成不好水土保持工程建设和管理。
2、由于水土保持工作的特殊性，历来管理比较粗放，上级多次提出水土保持工程要逐步向水利工程管理靠拢，按照基本建设程序进行管理，但一直没有实质性的转变，实行“三项制度”改革不是一句空话，只有各级管理部门贯彻有关规定、文件精神，补位不越位，认真履行各自的职责，水土保持生态工程才会逐步走向规范。
3、水土保持生态工程的监理工作是从2000年开始的（借用水利资质），水利部颁发第一个水土保持监理资质也不过是2003年的事情，水土保持生态工程监理也是在不断探索中前进，在实践中不断完善的。通过近年来的实践，监理方法、手段、程序、结果等方面还存在不少问题，因此寻找即符合水土保持生态工程特点又具有实际操作性的监理途径是迫在眉睫的事情。
欢迎关注水土保持生态建设微信公众号