浅谈南水北调中线工程水源地生态与水资源补偿机制的建立
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-24 打印本文章 【字体】 大 中 小 2004年随着丹江口水库大坝加高工程开工，南水北调中线水源工程全面建设。南水北调水源工程是继三峡工程之后又一个重大水利工程项目，中线工程设计年调水能力１３０亿立方米，调水量约占丹江口坝址断面径流量的１／３，占汉江流域径流量的２２％。南水北调工程是解决我国北方地区缺水，优化水资源配置的一项重大战略举措。丹江口水库是南水北调中线工程的水源地，水库水质的好坏直接关系到工程的成败，保护丹江口水库及上游地区的水质，加强生态环境建设，对确保南水北调中线工程水质安全、实现水资源可持续利用、促进经济社会可持续发展具有重要意义。因此要调水工程永久发挥效益，确保工程水质和水量满足受水地区经济发展的需要,就必须按照社会主义市场经济的规律，建立南水北调中线工程的水源地生态与水资源补偿机制，实现输水地区和受水地区和谐发展的目标。
一、建立生态与水资源补偿机制的必要性
丹江口水库水质主要受点源污染和面源污染的影响，水土流失既可直接携带大量可溶性化学成分进入江河、水库，也可以将吸附了大量有害化学成分的泥沙带入水库，在水体中释放，污染水质。水土流失的变化与地方经济发展和群众生活的改善息息相关，如果不能很好地改善当地群众的生活，加快地方经济发展，严重的水土流失就不可能有效遏制。因此，生态环境对南水北调中线工程的影响是根本的，非常深远的；尽管丹江口水库水质现状良好，但是上游拦蓄的泥沙最终仍将会进入丹江口水库，造成水库泥沙淤积，影响水库水质。改善南水北调中线工程水源地生态环境，不仅是当地经济社会可持续发展和全面建设小康社会的重要保障和支撑，也是确保南水北调中线工程充分发挥效益的重要基础和战略举措。
水以流域为单元，流域上、下游既有用水的权利，又有共同保护水资源和水环境的责任和义务。由于南水北调工程建设将丹江口水库上游水源地与京津唐地区形成了上游输水区和下游的受水区，上游的生态建设和水资源保护得好坏直接关系到向下游受水地区供水的保证率和供水安全。一个山清水秀的汉江，不仅是上游近一千多万群众生存发展的需要，也是下游京津唐地区群众饮水安全、经济社会可持续发展不可缺少的条件和保证。长期以来，输水区内的群众在水资源保护利用过程中凝聚了大量劳动，上游水资源已经具有相当的劳动价值，这符合马克思的价值论。作为经济欠发达的上游地区，靠自身力量难以长期承担水源地的生态与水资源保护的重担，长期依靠国家投入也不现实。因此，建立一种长效生态与水资源补偿投入机制，对于加快南水北调中线工程水源地生态环境恢复和有效保护水资源、支撑全流域经济社会可持续发展具有十分重要的意义。主要原因是：
1、输水地区经济落后，上下游差距大
丹江口库区及上游是南水北调中线工程的水源地，涉及陕西、河南、湖北、甘肃、四川、重庆6省（市）13个地（市）49个县（市、区），土地面积为9.52万km2。总人口1198.05万人，农业人口占82.06％，各县均以农业生产为主，畜产品数量多，但质量不高，远不能满足当地群众的需求,农业人均产粮不高，农业人均纯收入低于全国平均水平，库区和上游地区内贫困人口为296.21万人，占农业人口的30.13％。40多个县中，有26个为国家级贫困县，8个县为省级贫困县，总体属于贫困地区。与受水地区相比，输水地区基础设施薄弱，产业经济落后，经济总量小，经济水平低，特别是工业经济粗放, 规模经济小，生产工艺落后，产能效益低下，与受水地区存在着较大的差距。为了保护汉江水质，输水地区不得不进行产业结构的调整，建设绿色农业和环保工业体系，相对增加了发展成本，长期以往下去，将拉大输水地区与受水地区经济的差距。
2、生态建设与水资源保护方面所做的工作及付出的代价巨大
丹江口水库上游水源地区由于南水北调工程与受水地区在流域上形成了上、下游关系，因而丹江口水库上游水源地的天然生态屏障，也是受水地区重要的水源地。为了保护南水北调中线工程水源地的水质，特别从上世纪90年代后期至今，输水地区牢固树立了“保护生态环境就是保护生产力”的思想，把南水北调整中线工程水源地的生态修复和水资源保护作为一项重要工作来抓，以国家生态建设投入为引导，积极组织发动群众投工投劳，广泛吸纳社会资金，积极开展水土保持，防治治理水土流失工作。例如安康市政府出台了《加强生态环境建设和保护若干规定》等一系列推进生态建设的政策性文件。在汉江被确定为南水北调中线工程水源地后，陕西省安康市委、市政府提出了以山兴林、以林涵水、以水发电、以水电兴产业、以产业富民强市的经济建设发展策略，通过对汉江和绿色生态资源的保护，从源头防治污染。在保障中线工程水源水质安全工作中，安康市相继实施了长江防护林、天然防护林、退耕还林(草)、农林能源改造综合治理等一系列工程，特别是对瀛湖库区实施了绿化治理。2005年，安康市启动了大瀛湖绿化治理工程，先后在汉滨、岚皋、紫阳、汉阴4县区17个乡镇全面实施。目前，秦巴山地和汉江流域生态功能得到恢复，生态与环境明显改善，使丹江口水库入库水体长期保持Ⅱ类水质，这些成绩的取得，与位于上游地区多年坚持生态建设是分不开的。
3、流域用水矛盾日益突出，水资源矛盾长期存在
尽管南水北调中线工程的水源地降水多,水资源丰富，但是区域内地貌类型有中山、低山、丘陵及盆地，具有峡谷与盆地交替的特点，山高水低，水资源时空分布极不均匀，局地仍存在工程性缺水现象。近年来随着全球气候变暖，上游地区极端天气交替发生，加剧了工程性缺水的程度，加之上游地区人口增长和经济社会快速发展，水资源需求量不断增加。因此，如果不采取相应措施，会直接影响南水北调中线工程供水效益的发挥。
从近年水源地发展对水的依赖程度看，水已成为上游地区经济社会发展的重要限制因素。经济社会发展对水需求的增长是不以人们的意志为转移的自然与经济规律，节水固然很重要，但只能在一定限度下发挥作用，特别是山区的潜水，覆盖层很浅，节水可以增加下游水量，但效益有限，因此如遇中等干旱年（75%），上游局部地区缺水的现状更加突出。长期以来，由于上游地区经济落后，水利化程度低,供水保证率较低，农业依然存在靠天吃饭的现状，粮食生产低而不稳，农业生产效益低下。为改变这一现状，各地加大水利建设投入，例如安康市自上个世纪九十年代加大了水源工程建设力度，一方面积极创造条件建设骨干控制性水资源工程，另一方面是动员全社会力量开展“小规模、大群体”的水资源工程建设。过去流域用水矛盾不突出，加之上游地区经济实力差，想建设水资源工程缺乏资金。现在用水矛盾突出，特别是南水北调工程建设后，将会严格控制上游水资源开发项目和建设规模，一定程度上影响上游地区经济的发展。
3、经济社会发展对生态、环境的压力越来越大
南水北调工程输水区是以资源型经济为主的地区，特别是矿产资源丰富，矿产资源种类多，已探明的矿产资源主要有金、煤、磷、硫铁、铅锌、重晶石、大理石、石灰石等，品种达40种之多，但矿产品位低，分布零散，开发利用程度低，生产成本高，生态破坏性大。输水区属于经济欠发达地区，矿产资源开发曾在当地经济发展中占有举足轻重的地位。
当前在经济发展的过程中，输水地区不仅要发展，而且要加快发展，输水地区的发展对受水地区形成一定的环境压力在现阶段是难以避免的，这是因为输水地区即保护水源地的水质，又有发展经济的双重任务，因而承受着比其它地区更多的责任和更大的义务；南水北调工程投资大、线路长，受水区主要是北京天津等华北严重缺水地区，保护汉江水质不受污染，不仅具有巨大的经济效益，而且具有深远的政治意义。因而从全局的利益和战略的高度出发，南水北调工程建设决定了输水地区经济只能走循环经济的道路，在发展与环境保护之间的优先顺序上，只能根据输水地区实际，即把经济增长置于更为优先的地位的同时，更加注重环境保护；在发展与环境保护的取舍上，首先是环境保护，其次才是经济发展，最高目标的经济发展和环境保护共羸。为实现这一目标，输水地区比其它地区付出更多的发展代价，牺牲更多的自身利益。例如为了保护汉江水质,安康市委、市政府认真贯彻《陕西省汉江丹江流域水污染防治条例》，加强水污染治理工作，大力发展环保产业，积极开展资源利用，支持循环经济发展。安康市对排污企业进一步加强监管，先后关闭了沿江、沿河的120多家小厂矿，地方政府和企业累计投入环境治理资金4800多万元，使49户污染企业治理达标，对限期治理不能达标的37户企业予以关停；同时对新上项目严格执行“环境影响评价”和环境保护设施“三同时”制度，从源头控制污染，有效防止了新污染源的产生。尽管环保、水利等部门加大执法力度，采取了一系列强有力的整治措施，强行企业达标排放，改进生产工艺，提高水的回用率，收到了较好的效果。但是，在点源治理上最大的问题是难以实现循环经济，再生水没有用途，污水处理成本高，难以维持运行。工业、矿选业污染和城市（包括县城和重点乡镇）生活污染是今后重点解决的问题。同时随着群众生活水平的提高，农村生态旅游蓬勃兴起，农村污染对生态和水环境的压力也随之增大。
4、社会事业发展压力大
在南水北调中线工程建设上，由于丹江口水库大坝加高，水位上升，淹没了大量的耕地，需要搬迁大量的农民，形成大量的失地移民，增加当地社会就业压力。同时输水地区在开展治理过程中，一些工矿企业不得不进行关停并转，实行产业转移，而所关停并转的企业大多数是耗能高、污染大的企业，企业技术水平差，科技含量低，企业中的产业工人一般文化程度不高，技术水平低，企业关停并转后实施再就业工程困难多，难度大，同样给当地政府增加巨大的社会压力。
5、能源价格上涨给生态带来新的压力。
近年输水地区植被得到有效恢复，除国家和群众投资治理外，很大程度来自经济的发展和人民生活的富裕，一些距城市、县城较近的农村先行走向富裕，随之也改变了传统的生活方式，从传统的烧柴改为烧煤或液化气，偏僻的农村也建起沼气池，这些替代能源至少每年可节柴30%，使输水地区免遭过度樵采，从而间接地保护了山林。但是，由于近年煤、液化气价格猛涨，生活资料上涨，为了生活，已有一些群众被迫重新烧柴，这将给生态恢复和水资源保护带来新压力。
尽管流域上游在生态建设和保护水资源等方面做了大量工作，付出了很大的代价，取得了明显的生态、经济和社会效益，应该说这些效益更主要的还是发挥在当地。但是，在受水区群众充分享受这些成果的同时，也必须充分看到这一生态圈的脆弱点，以及一系列的生态问题。对这些问题如果估计不足或不加快解决，今后将付出更大的代价，因此有必要建立一个“生态环境效益共享，建设保护成本共担，经济实现协调发展”的公平的可持续发展机制，保证南水北调中线工程永久持续发挥作用。
二、适时建立水源地生态与水资源动态补偿机制
生态与水资源补偿的实质就是水权的转让，水权的有偿转让是实现水资源优化配置的重要经济手段；建立和发展水市场，促进水权交易是实现我国水资源优化配置的必然要求；水资源补偿是一个庞大而复杂的系统工程，涉及自然科学、社会科学诸多方面，目前我国水资源经济补偿体制还不完善，要尽快解决南水北调整中线工程水源地的水资源补偿机制问题也不会一蹴而就。近年，各地加快了水资源补偿机制的研究，进行了有宜的尝试，例如2000年 11月 24日，浙江省东阳市和义乌市签订了有偿转让横锦水库部分用水权的协议，开创了我国水权转让实践的先例,引起了广泛的社会反响。东阳市和义乌市的水资源使用权转让,并不是偶然现象，在我国社会主义市场经济体制不断完善、市场在资源配置中日益发挥基础性作用的体制背景下，在水资源日益短缺的条件下,水资源使用权有偿转让的出现，必将成为优化水资源配置、提高水资源利用效率的重要经济手段和途径，因此引起各方高度关注。另外在补偿的理论研究和计算方法上，很多专家立题专门研究，提出了很多方法，但在具体问题上，经常是输水区和受水区各地各说各的理、各算各的帐，有的地区既是补偿主体，又是补偿对象。而在南水北调工程建设上提出了“节水是前提、治污是关键、生态是目标、机制是保障”作为实施生态规划的总纲，对于南水北调中线工程水源地生态与水资源补偿上还没有制定具体的政策，各地不同程度地出现了水资源保护区有保护责任而无补偿政策、有治理要求而无项目资金、有限制性法规而无补偿机制的矛盾。既挫伤了水源地干部群众的积极性，也使地方政府处于十分尴尬和无奈的窘境。因此国家应尽快制定调水工程水源地生态保护与水资源开发利用补偿政策，调动输水区干群的积极性，使输水区和受水区做到互利互惠，共同发展。众所周知，谁污染谁治理是对的，谁受益谁出钱也是合理的。但是南水北调中线工程水源地范围广，人口多，要制定 “生态环境效益共享，建设保护成本共担，经济实现协调发展”的公平、可持续发展机制，不仅考虑水库大坝加高土地淹没的损失，还要考虑输水区为保护生态建设所付出的代价；不仅要计算输水地区当前生存的成本，而且要计算当地产业调整，发展经济的实际需要。水源地生态与水资源的补偿应遵循以下指导思想和原则。
1、指导思想和指导原则
坚持以人为本，科学发展观，遵循“效益共享，利益均占，风险共担，共同发展”的指导思想，按照社会主义市场经济规律，通过法律、经济、行政各种方式，建立动态的南水北调中线水源地生态与水资源补偿机制，促进当地经济持续快速发展。
指导原则：坚持社会主义市场经济商品价值规律，合理定价水资源补偿价格；遵循商品交换的一般规律，按质论价，优质优价，在受水区地方经济承受能力的情况下，依法合理制定水资源补偿标准，这个标准并随着经济的发展不断调整和提高；坚持事实求是的原则，在不影响受水区经济发展的同时，最大限度的帮助输水地区的经济发展。
2、建立水源地生态与水资源动态补偿机制
我国面临水资源短缺和水环境质量恶化两大水资源问题，建立水资源补偿政策是市场经济条件下合理配置水资源的需要。水资源补偿政策可以促进节约用水,促使企事业单位筹集专项资金治理水污染。根据污染者负担原则，实行企事业单位、居民、地区间的水污染补偿政策,由利用者支付补偿原则,说明制定合理水价的必要性以及区域水资源补偿的合理性。因此，建立中线水源地合理的生态与水资源补偿机制要因地制宜，科学合理，法制化、透明化，通过明确补偿形式、范围和方式等各方面，做到有法可依，有章可循。
⑴补偿形式：一是建议制定南水北调整中线调水工程生态与水资源保护补偿条例，通过制定生态与水资源保护补偿条例，依法建立包括水资源配置资金补偿和发展性补偿在内的利益补偿为核心，探索建立以“流域水质水量协议”为基础的流域生态补偿机制。明确输水区和受水的责任和权力以及补偿的主体、对象、范围、方式，保护输水区的生存权、发展权，使调水工程的生态与水资源补偿有法可循，有法可依，依法操作，实现输水区和受水区的社会共同繁荣、和谐发展目标；二是建立南水北调中线水源地水资源补偿基金。借鉴三峡电站建设方式和有宜的经验，建立南水北调中线水源地生态与水资源补偿基金，并根据受益地区使用水资源的水质优劣与供水量多少分别征收和补偿水资源费。
⑵补偿范围：明确因输水工程建设，导致水位上升造成失地农民的经济损失、环境保护补偿、农业工业生产成本增加支出和产业调整、生产发展、下岗技术工人培训支出以及大力推广节水技术和环保技术科技推广等文化教育科技方面的支出。具体是：
①失地农民的经济损失:一是大坝加高，水库水位台升，造成一部分农民失去土地的直接经济损失；二是保护水质，造成企业调整产业结构，加大技术培训，引导失地农民转变为产业工人的生产性支出。
②环境保护建设：一是对关停并转高耗能、高污染企业的经济补偿，促进地方经济产业结构的调整；二是上游地区治理环保工程的配套资金投入，如污水处理厂、垃圾处理厂、城市排污系统等硬件投入以及对财政特困地区治污设施正常运行的费用补贴；三是对多年来上游地区开展水土保持、造林、种草、退耕还林、修建沼气池的生态建设直接投入及投工折款的补偿；补助当地今后时期防治水土流失，开展水土保持工作的生态建设投入。
③基础建设：为使水源地共享经济发展的成果，需加强道路交通、电力通信等基础建设的投入，增加改善当地生产生活条件，提高人民的生活水平和生活质量等民生方面的支出。
④大力发展节水农业、工业：一是发展绿色农业，减少农业生产的污染；二是加强水利基础建设，长期开展土地整治、土壤改良，灌区水利设施配套等农业节水技术推广，提高农业抵御自然灾害的能力的农业基础设施的支出；三是压缩高耗水产业，大力发展环保工业等开发高新特技术的发展基金。
⑤加强文化科技教育建设：一是加强基础教育；二是加强产业工人岗位技术培训，提高工人技术水平等方面的支出。
⑶补偿方式：以项目为基础，辅以现金方式等方面的补偿和支持。南水北调整中线工程国家是投资的主体，中线工程的生态与水资源费补偿基金应由国家统一收取，国家通过财政补贴的方式反铺给上游地区。补偿费的使用，除直接对群众进行损失补偿外，主要用于上游生态建设、水资源保护、节水治污等方面。另外受水区通过到输水区投资办清洁型项目的方式间接补偿和利用都市优势帮助输水地区向国家争取项目和投资给予项目大力支持；现金补偿，是最直接的补偿方式，主要用于工程建设移民损失、群众生态保护补偿和公共环保设施的财政补助等方面的支出。
三、加强领导，确保水源地生态与水资源补偿机制的顺利实施
目前，建立南水北调中线工程生态与水资源补偿机制条件趋于成熟，一是形成了统一的认识和完整的理论体系；二是健全法律法规和成功的实践经验；三是受水区高度发达经济基础为支撑；四是输水区经济开展的迫切需要；五国家政策的大力支持。尽管如此，实施南水北调中线工程生态与水源地补偿机制，需要制定优惠政策，加强领导，完善制度，加强监督，统筹安排，长期实施。
1、广泛宣传，达成共识。实施南水北调中线工程生态与水资源补偿机制，首先要广泛宣传，更新观念，提高认识，形成生态与水资源有偿使用的共识；二要充分认识建立这一机制的艰巨性、曲折性和实施这一机制的长期性；三要在国家推进水权制度改革的前提下，加强输水地区与受水地区当地政府的协商与对话，尽快达成合作意愿，推动这一机制的早上运作和实施；四要加强调查研究，成立专家组，专门立题研究，制定补偿标准和范围，通过逐渐完善，最终形成具有政策和法律保障的长效补偿机制。
2、加强领导，建立组织机构。实施南水北调中线工程生态与水源地补偿机制是长期的过程，需要统一领导，高效动作的领导和办事机构，全程负责项目实施和资金的管理。
3、制定优惠政策，加大帮扶力度。在实施西部大开发战略基础下，要制定南水北调中线工程水源地生态保护和水资源补偿的优惠政策，一是加大退耕还林力度，增加对水源保护地退耕还林任务的分配，输水区应退而未退的应全部退出，适当延长补助年限；二是全面实施南水北调中线工程水源地水土保持工程，尽快改善当地脆弱的生态环境；三是加大对上游地区的帮扶力度，发挥受水区的市场、资金、技术优势，通过内引外联、部门帮扶、企业投资、技术转让等方式，帮助输水地区调整产业结构，走循环经济的发展道路，加快建设社会主义新农村的步伐，提高当地社会经济整体水平，达到水资源共享，和谐发展的新格局。
4、完善制度，加强监督。要建立输水区和受水区共同参加会商机制，共同研究和协商制定输水区的生态和水资源的补偿办法，总结治理经验，帮助输水地区制定经济发展规划，解决建设和治理中出现的难题；二是建立监督机制，经常组织相关机构和专家开展水源地生态环境建设与保护大检查，全程监督上游地区的治理效果和资金管理使用情况；三是建立生态环境保护考核制度，实行生态环境保护一票否决制，将当地生态环境保护与当地领导的个人考评相挂钩。根据当地环境保护的实绩，进行奖惩，做到奖优罚劣。
5、整合资源，提高资金使用效率。将《大中型水库移民后期扶持项目》和生态与水资源补偿资金、南水北调中线工程水源地水土保持项目资金、天然林保护资金、退耕还林资金等其它建设资金捆绑一起，按照用途不变、使用不乱、各计其功的原则，统一管理，集中使用，提高资金使用效率，以解决建设中资金不足的矛盾。
通过上述措施，从而建立现实、灵活、可操作的水资源配置机制和补偿机制及运行机制。这一机制一旦形成，就会出现两个积极性：上游治理有投入，节水有动力；下游用水有理由，理直气壮，在不远的将来，南水北调中线工程水源地生态与水资源补偿机制即将在支持受水地区经济可持续发展中焕发出生机。
陕西省安康市平利县水利局 李平
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