改革开放30年黄土高原地区水土保持成就斐然
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-24 打印本文章 【字体】 大 中 小建设生态文明 传承绿色希望
——改革开放30年黄土高原地区水土保持成就斐然
——改革开放30年黄土高原地区水土保持成就斐然
记者 黄峰 通讯员 刘志刚
改革开放的30年，是黄土高原地区水土流失治理不断加强、生态文明建设有力推进的30年。30年来，黄土高原地区水土保持由单一措施治理发展为工程、生物和耕作措施相结合并突出沟道坝系建设的综合治理，由分散治理发展为集中连片、规模治理，在战略创新、体制机制创新、科技创新的探索和实践中不断完善和发展，建立了具有黄河特色的水土保持综合防护体系，成就辉煌。
模式创新：由单一措施走向综合治理
改革开放30年来,黄土高原地区水土保持生态建设的历史实际上就是一个不断探索、不断创新、不断完善的过程。不同时期创造和积累了与时俱进、具有明显时代特征的示范样板和成功经验，对不同时期的水土保持生态建设都起到了重要的推动作用，“以小流域为单元，全面规划，综合治理”，走出了一条符合黄土高原水土流失治理规律的成功道路。
20世纪70年代后期至80年代后期，是水土流失治理从初期的单项措施逐渐过渡到小流域综合治理的发展阶段。70年代，为了解决水土流失区群众的吃饭问题，主要采取了兴修梯田、坝地、小片水地等工程措施，同时积极推广了水坠法修坝、机械修梯田、飞播造林种草等新技术。自80年代以来，水土流失治理速度明显加快，突出特点是试点小流域、“四大片”综合治理、治沟骨干工程等中央专款项目深入发展，为大规模开展小流域综合治理积累了宝贵经验。至80年代末，以小流域为单元，沟、坡、水、田、林、路统一规划，工程、植物和保土耕作三大措施优化配置，生态、经济、社会三大效益兼顾、统筹协调发展的综合治理技术体系初步确立，并在实践中一直发挥着积极的作用，这标志着我国水土保持工作进入以小流域为单元的综合治理新阶段。
进入21世纪，为满足流域生态保护和经济社会可持续发展要求，按照集中连片、大规模进行水土流失防治的思路，在黄土高原地区启动实施了大型水土保持项目区建设，实现了黄土高原水土流失防治由分散治理向集中治理和规模治理的转变。该技术体系把发展生产、改善生态环境、配置资源有机结合起来，把生态建设、自然资源的合理开发利用与经济社会的发展融为一体，实现了经济、社会和环境协调、可持续发展。据统计，改革开放30年来，黄土高原地区共开展水土流失治理面积17.9万平方公里,建设基本农田398.7万公顷，造林1001.4万公顷,种草385.9万公顷，建设淤地坝2万余座，平均每年可增产粮食40多亿公斤，为1000多万人、1500多万头牲畜解决了饮水问题，取得直接经济效益2000亿元，平均每年减少入黄泥沙3.5亿至4.5亿吨，对防治水土流失、群众脱贫致富和区域经济发展作出了巨大贡献。
理念创新：由“解决吃饭问题”转向“建设生态文明”
从改善农村生产生活条件到维护国家生态安全和河流健康生命，从促进群众脱贫致富到保障人口、资源、环境和谐发展，黄土高原水土保持发展方向紧跟时代发展主题。20世纪80年代水土保持工作的指导方针强调“依靠群众，从当地群众的生产生活着手，与当地群众的生产生活相结合”。90年代初期则强调农林牧并举，抓好基本农田建设，解决群众吃饭问题。随着黄河流域经济的快速发展和资源的持续开发，流域生态环境问题愈来愈突出，严重制约流域可持续发展，威胁国家生态安全和河流健康。世纪之交，国家对生态环境保护的认识有了新的飞跃，黄河水土保持生态建设也做出了一系列重大战略调整，提出了“生态优先，再造秀美山川”这一新的水土保持理念。在新的治黄形势下，2004年，黄委党组提出维持黄河健康生命的治河新理念，其基本内涵是，黄河治理的终极目标就是维持黄河健康生命，在这一终极目标统领下，构建了“1493”理论框架体系。作为九条治理途径的首条根本措施，水土保持工作始终贯穿在“1493”体系的各个层面，关系到黄河生命的最终状态和治黄事业的成败。这一理论体系体现了正确认识和处理人与自然的关系，实现人与自然和谐相处的要求，坚持水土保持与水资源等生态因子承载能力相适应的原则，充分发挥生态系统的自我修复能力，使黄土高原水土保持生态建设更加适应人口、经济、社会、资源和环境协调可持续发展需要，从而正式确立了“人口、资源、环境”协调发展的水土保持工作理念。
机制创新：参与主体由“独家”走向“多元”
为加快水土流失治理步伐，改革开放30年来，黄土高原各地开展了以产权制度为中心内容的重大改革，通过实施“放开建设权、出让使用权、搞活经营权、确定所有权”等有效措施，采取“拍买、承包、租赁、股份合作”等方式，调动了全社会广泛参与治理水土流失的积极性。在“责、权、利”一致、“治、管、用”结合的创新政策引导下，户包治理小流域的模式从山西到全国迅速推广，收到了很好的治理效果。继而引发了水土流失治理理念的巨大转变，即由单纯的防护治理向开发治理转变，由单项措施向综合治理转变，由单纯的蓄水保土目标向生态、经济、社会三大效益紧密结合的综合效益目标转变，大大调动了群众治理水土流失的积极性，推动了水土保持工作的快速发展。
1997年以来，陕北地区共对1.4万座淤地坝的产权进行了改革和明晰，使70％的淤地坝得到恢复、改造和开发利用。山西省已有48万亩的坝地通过各种形式明晰了产权。目前黄土高原地区共出让“四荒”使用权面积6万多平方公里，参与农户135万户，参与的机关、企事业单位1200多家，收回拍卖资金2.5亿多元，户包、拍卖、租赁、股份合作、公司、专业队等多种治理形式并存的格局初步形成，形成了全社会广泛参与防治水土流失的局面。
与此同时，引进外资项目治理水土流失为黄土高原水土保持注入了新的活力。黄委先后成功组织实施了黄土高原水土保持世行贷款一期和二期项目，共利用外资3亿美元，累计治理水土流失面积92.4万公顷。由于科学的管理、扎实的工作和显著的项目效益，一期项目获得了世行的最高奖励——世行行长杰出成就奖，并被授予世行农业项目的“旗帜工程”；二期项目如期通过验收，并获得了世行“非常满意”的评价，为大范围、大规模引进外资加快水土流失治理步伐积累了经验。
制度创新：变“被动补救”为“超前设防”
改革开放以来，黄河流域水土保持工作始终坚持“预防为主，保护优先”的方针，以控制人为水土流失、维护国家生态安全和维持黄河健康生命为目标，颁布实施了一系列新的水土保持法规，强化了执法队伍和执法能力建设，加大了对人为水土流失的监督执法力度，增强了社会各界的水土保持法制意识，特别自1991年国家颁布《中华人民共和国水土保持法》以来，黄河流域的水土保持工作逐步走上了法制化轨道。具体表现在，水土保持法规体系初步形成，黄河流域有关省（区）都出台了《〈水土保持法〉实施办法》和两费征收使用管理办法，黄河流域各地共制定水土保持配套法规、规章2315个，为水土保持依法管理提供了法律依据；建立健全了执法体系，县级以上执法监督机构达330个，组建率达到96.5％，水土保持专、兼职执法人员达3万多人；查处了一大批违法案件，依法建立了开发建设项目水土保持方案报批制度、水土保持规费征收制度和监督检查及水土保持“三同时”制度。自《水土保持法》颁布以来，共审批开发建设项目水土保持方案2万多个，查处水土保持违法案件1万余起，促使生产建设单位投入水土流失防治经费12亿多元；各省（区）人民政府依法划分并公告了水土流失重点预防保护区、重点监督区和重点治理区，明确了防治重点。
管理创新：由“探索中完善”转为“规范化先行”
黄土高原水土保持工作按照基本建设程序，加强项目的规范化管理，出现了一批以甘肃藉河水土保持示范区为代表的科技含量高、管理运作规范、综合效益突出、示范效果好的先进典型。主要表现在，水土保持工程建设项目的前期工作更加规范，明确了水土保持工程规划、项目建议书、可行性研究、初步设计四个前期工作程序，并按照以上前期工作程序，开展了以重点支流为单元的大型水土保持项目区和小流域坝系工程建设。制定了一系列管理办法和技术规范，项目的立项、审批、设计、施工、验收和管护等都有严格规定。黄委先后制定颁发了治沟骨干工程、试点小流域管理办法，以及黄河水土保持生态工程质量监督、年度检查、竣工验收等办法和规划、可行性研究、小流域初步设计等规范性文件。各省（区）也制定了水土保持生态建设重点项目的相关管理办法，宁夏、甘肃等省（区）还颁布了小流域综合治理地方标准。在项目管理上，积极探索“三项制度”改革。首先在国家重点项目中推行了工程监理制。黄委率先成立了西安黄河工程监理有限公司，开展了小流域坝系工程和重点支流治理项目等重点水土保持项目的建设监理。其次在国家重点水土保持项目中明确项目法人，以项目法人组建建设单位，发挥项目法人在水土保持项目建设中的作用。另外在水土保持治沟骨干工程建设中基本实行了招投标制，提高了淤地坝建设质量。改革资金管理办法。黄委借鉴黄土高原世行贷款项目经验，在国内水保生态工程建设项目中率先实行报账制。各地结合当地实际，出台了一系列资金管理办法，陕西省推行了“先治后补的报账制、财会人员的委派制、择优扶持的奖励制、广开渠道的融资制”。山西省在总结汾河上游重点治理项目实行报账制经验的基础上，制定了《水土保持重点项目资金使用实行“报账制”的实施意见》。实行严格规范的基本建设项目管理制度和工程报账制度，强化了项目管理部门的责任意识和各承包单位的竞争意识、风险意识和精品意识，从而既保证了工程质量，又保证了投资的合理利用，实现了水土保持生态环境建设从计划经济和行政指令的管理方式，向市场经济条件下的现代化管理方式迈进。
技术创新：由“传统”迈向“数字化”
改革开放以来，随着国家加大了新技术的研发与推广力度，水土保持科技能力得到飞速发展。曾先后两次利用遥感技术对全流域的水土流失状况进行了普查，取得了大量基础资料，基本建成了黄河流域水土流失本底数据库，彻底改变了过去依靠人工考察进行黄土高原水土流失普查的历史。特别近十年来，黄河水土保持以科技为先导，遵循“需求牵引，应用至上”的原则，在水土流失规律及其防治途径、水土保持措施与效益、水土保持“3S”新技术的应用等方面取得了一系列科技成果，大大提高了黄土高原水土保持的科技含量。探讨了遥感技术在开展大范围水土保持调查方面的应用方法和途径，为利用新技术开展水土保持监测积累了经验；成功实施了“数字水保”一期工程，初步建成了黄河流域水土保持监测网络系统，并开发了多个水土保持专业应用系统，为水土保持规划、设计、建设、监督、管理和决策提供了强有力的技术支持；为加强水土流失过程与规律、水土保持作用和机理的研究，启动了以建设不同类型区小流域水土流失预测预报数学模型为目标的“模型黄土高原”工程建设。与此同时，经过科研人员持续的科技攻关，黄河中游多沙粗沙区、粗泥沙集中来源区鉴定、黄土高原沟道坝系相对稳定原理与工程规划研究等一批基础科学研究课题获得重要成果，为黄土高原水土保持持续、快速、健康发展提供了强大的科技支撑。
稿件来源：黄河报·黄河网
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