依法遏制水土流失 努力维护黄河健康
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2018-07-24 打印本文章 【字体】 大 中 小——纪念《水土保持法》颁布十八周年
记者 王静琳 通讯员 杜亚娟
今年6月29日是《中华人民共和国水土保持法》颁布实施十八周年。
截至目前，黄委通过开展水土保持监督执法专项行动，对各省（区）上报的涉及12个行业的73个典型违法违规项目逐一进行了复核认定；摸清各类开发建设项目2万多个，对2600多个项目发出了整改通知书，有效控制了人为水土流失。
生存之依与发展之靠
“十五”期间，黄河流域（片）的开发建设项目扰动地表面积1.4万多平方公里，弃土弃渣总量为24亿多吨，近几年人为新增水土流失面积超过5600平方公里，水土流失量约1.2亿吨。
据统计，当前我国每年从陆地表面搬动和运输的土石方量高达380亿吨，占全世界的28.1％，人均29吨，是世界平均水平的1.4倍，开发建设强度高出世界平均水平3～3.5倍，全国到处都是大工地。与此同时，地貌植被惨遭破坏、土石渣随意堆弃现象四处可见，由此造成的人为水土流失破坏了水土资源，恶化了生态环境，对国家防洪安全、饮水安全、生态安全构成威胁。
作为世界上水土流失最严重的黄土高原，伴随着西部大开发的浪潮，人为水土流失现象更是触目惊心。据测算，“十五”期间，黄河流域的开发建设项目扰动地表面积为1.4万多平方公里，弃土弃渣总量为24亿多吨，近几年每年因人为因素新增的水土流失面积超过了5600平方公里，增加的水土流失量约1.2亿吨。不难看出，由开发建设造成的水土流失，已成为当前入黄泥沙的重要来源，对黄河的健康生命构成了严重威胁。
这种状况如果任其发展下去，必将影响经济社会的可持续发展，甚至影响社会稳定，影响到构建和谐社会的大局。水利部副部长鄂竟平指出，《水土保持法》规定的许多内容没有得到很好贯彻，尤其在执行水土保持“三同时”制度方面存在很大差距，是导致当前人为水土流失仍然加剧的主要原因。
2007年10月15日，水利部宣布启动全国水土保持监督执法专项行动，一场规模宏大的水保攻坚战在全国展开。作为水利部贯彻落实科学发展观、建设资源节约型、环境友好型社会的一个重要举措，专项行动的目的是集中力量，集中时间，集中查处一批重大的水土保持违法违规行为，规范各项开发建设活动，有效遏制人为水土流失，保持良好生态环境，促进经济社会的又好又快发展。
此前的2004年，水利部授权黄委代表水利部对流域内的大型开发建设项目进行水土保持监督检查。本次专项行动，黄委既承担督促指导流域各省（区）的水保工作，又要复核流域各省（区）上报的违法违规项目。尽管任务量大，但黄委视此次行动为强化流域机构监督职能、推动全流域预防监督工作再上台阶的难得机遇，力求在半年多的时间内严格要求、规范执法、依法行政，达到提高社会各界的水土保持意识和法制观念；提高水土保持方案申报率、实施率和水土保持设施验收率；提高水土保持依法行政水平，促进开发建设项目水土保持督察工作的规范化、制度化的目的。
厉兵秣马 决战高原
黄委两个巡视组深入到7省（区）和新疆建设兵团的生产建设项目现场，细查勘、解难题；并派出6个复核工作组，出动监督人员近百人次，分赴5省（区），历时4个月，行程6万余公里，深入工程现场，对73个违规项目复核认定。
全国水土保持监督执法专项行动启动之日，即是黄委行动之时。黄委迅即成立了由主管主任任组长、相关十多个单位和部门负责人为成员的专项行动领导小组，召开了启动工作会议，制定颁布了具体实施方案，使有关各方认识到位、责任清晰、分工明确。
同时，黄委通过网络、报刊、电视等新闻媒体，向社会宣传专项行动的重大意义，并设立专门的举报电话和电子信箱，接受社会的建议和投诉。为了督促各省区做好相应工作，黄委及时下发文件，对专项行动的组织领导、调查摸底、登记上报、分级处理和宣传培训等工作，分别做出了明确细致的规定，使流域专项行动任务明确、程序清楚、规范有序。一系列周密细致的组织启动工作，确保了专项行动从一开始就有声势、有力度、有震撼力。
为高质量地完成专项行动的各项任务，流域内各省（区）开展了各种形式的监督执法培训工作。如新疆维吾尔自治区对全疆各市（地、州）县水利（务）局的领导和水行政执法人员共168人进行了培训；甘肃省水利厅对全省14个市、州分管水土保持监督执法工作的主要负责人和业务骨干120余人进行了培训；新疆生产建设兵团积极组织兵团系统8个师的水土保持监督执法人员分赴四川、江西、湖北3省对水土保持监督执法工作进行了考察学习。据不完全统计，流域内各省（区）共培训水保监督人员近3000人次。通过培训，进一步充实了水保监督人员的知识，提高了监督执法的能力和水平。
巡视督导是黄委摸查流域水保专项行动情况的最有力、最直接手段。2008年3～4月，黄委由主管主任带队，组成了两个巡视组，分赴新疆、青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西和山西7省（区）和新疆生产建设兵团，对专项行动工作进行了督察巡视。巡视组听取了各省（区）工作汇报，督导重点地市30多个，实地抽查工程现场，并与主管厅（局）长及相关负责人一起，共同探讨工作经验。针对个别地方存在的认识不到位、措施不得力、重点不突出、进度不达标等问题，及时提出了督导意见和建议。根据巡视组要求，相关省（区）进一步加强领导、界定责任、明确目标、加大力度，流域专项行动的整体步伐明显加快，工作水平显著提高。最终，有73个拒不纠正违法违规行为的建设项目被上报水利部，并由黄委负责进行复核认定。
开展对违法违规项目违法违规事实的复核认定工作，是准确掌握违法违规事实，及时获取违法违规证据，依法确定违法违规性质的重要工作程序，本项工作的好坏，直接影响后续处理结果的准确性和公正性，关系到水行政主管部门的社会形象，黄委深感责任重大。为了确保事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，黄委遵循“以事实为依据，以法律为准绳”的工作原则，按照准备“上法庭、打官司”的工作标准，扎扎实实地组织做好复核认定工作。
2008年5至8月，黄委先后派出6个复核组，出动监督人员近百人次，分赴5省（区），历时4个月，行程6万余公里，克服任务重、阻力大、时间紧、要求高等困难，深入工程现场，对73个项目扰动地表、损坏植被、弃土弃渣等违法违规事实，逐项进行调查勘测，采集关键数据，提取影像资料。经复核认定，共获取照片、摄像、文字、图件、数据表格等事实依据3000多项，摸清了典型违法违规项目情况，掌握了违法违规事实，搜集了可靠证据，对违法违规案件的处理提供了事实清楚、证据确凿、定性准确的基础支撑。在复核检查的过程中，黄委还新发现两个违法违规情节特别严重的项目——山西沿黄公路（改建）工程和山西省吕梁市沿黄旅游公路建设项目，复核小组当即对其进行了督查，并下发了限期整改意见。
跋涉万里 成效显著
水保监督人员排查摸清了各类开发建设项目2万余个，对2600多个项目发出了整改通知书。使国家大中型开发建设项目水保方案编报率达到100％，开展水保监测和监理的项目比例提高了30％以上。
水保监督人员的脚步踏遍了黄土高原的沟沟壑壑，排查摸清了各类开发建设项目2万余个，涉及公路、铁路、煤矿、电力、水利、石油天然气、输变电线路等近20个行业，地表扰动面积达100多万公顷。针对这些触目惊心的人为水土流失现象，黄委通过上下联动、层层检查、督促落实，共对2600多个项目发出了整改通知书，违法违规行为得到及时制止、依法处理和有效整改，有力维护了水土保持的法律尊严和水行政执法的权威。
随着专项行动的深入开展，越来越多的开发建设单位能够严格按照水土保持法律法规的要求履行各项水土保持义务，在项目可研阶段委托有相应资质的单位编制水土保持方案，并将水土保持工程落实到主体工程的技术施工设计、招投标文件和工程监理中；在建设过程中，积极开展水土保持监理与监测工作，认真实施水土保持措施以减少可能造成的人为水土流失。如2007年年底至今，陕西省榆林市共有60个煤炭项目在做前期工作，这些项目，在可研阶段全部编报了水土保持方案，编报率达到100％。同时，在水土保持设施完工后，多数建设单位能够积极主动地申请水土保持设施验收。据统计，国家大中型开发建设项目水土保持方案编报率达到100％，开展水土保持监测和监理的项目比例提高了30％以上，有50多个项目开展了水土保持设施验收，显著提高了水土保持方案申报率、实施率和水土保持设施验收率。
培训流域水保监督人员，提高水土保持监督执法能力和水平，是此次专项行动的又一大收获，有3000多名水保监督人员在这次大培训、大练兵中成长、成熟起来，为今后水保执法监督的深入、广泛开展奠定基础。
专项行动开展的过程，也是水土保持法律法规和专项行动的重要意义得到广泛和深入宣传的过程。社会各方面关注、关心和支持水土保持的多了，营造了浓厚的知法、懂法、守法、执法的社会环境。各级行政领导、各行各业和建设单位重视水土保持工作的多了，大部分新上项目的建设单位能够遵守水土保持法律的规定，在项目可研阶段及时编报水土保持方案，在项目建设过程中积极主动地履行水土流失防治义务。各级政府对水土保持工作的重视程度和支持力度明显提高，水土保持监督执法工作被提上政府的重要议事日程。如山西省晋城市、吕梁市和阳泉市三市由政府印发了全市监督执法专项行动工作方案，并组成了由各分管副市长亲自挂帅任领导小组组长、市发改委等相关职能部门为成员单位的领导小组，吕梁市政府还就执法检查与各县政府签订了责任书。
一个仍然沉重的话题
2003年至2008年底，流域内有各类开发建设项目20207个，其中由水利部审批水土保持方案的大型开发建设项目共453项，涉及防治责任范围达40.4万公顷，预测可能新增人为水土流失5.2亿吨，估算需投入的水土流失防治资金273.4亿元。
目前，这次执法专项行动已基本完成，我们在因取得成绩而欣喜的同时，还应当看到事物的另一面。摸查中暴露出地方项目审批把关不严、部分建设单位的水保法律意识淡薄、水保方案实施情况差、水保法律制度不完善、基层水保部门的监督执法能力欠缺等问题。
与此同时，黄河流域（片）的大型开发建设项目造成的水土流失依然严重。据初步统计，2003年至2008年底，流域内共有各类开发建设项目20207个，其中由水利部审批水土保持方案的大型开发建设项目共453项，涉及防治责任范围面积达 40.4万公顷，预测可能新增人为水土流失量5.2亿吨，估算需投入的水土流失防治资金为273.4亿元。
如何破解诸多难题，减少入黄泥沙，保护流域生态环境？黄委水保局局长汪习军认为，本次专项行动是全面贯彻落实水土保持法，推动我国水土保持监督执法工作又好又快发展的一次新尝试、新创举，为了促进专项行动成果的政策化、制度化转化，黄委将按照水利部要求，进一步做好以下工作：
继续组织对典型水土保持违法违规项目的督察，确保整改措施落实到位。根据典型水土保持违法违规项目的复核情况，下一步，黄委将针对各项目的违法违规事实和下发的督察意见，进行跟踪检查，同时协调有关省（区）加大监督执法力度，促进水土保持整改措施的有效落实，巩固专项行动成果。
开展资料整理和汇总工作，加强开发建设项目水土保持信息管理。本次大规模的专项行动，通过摸底调查、核查清理、登记处理等各个环节的细致工作，获得了大量有关开发建设项目水土保持情况的资料和数据，既全面，也很珍贵，可为进一步深化水土保持监督执法工作提供丰富翔实的信息。目前，专项行动“回头看”工作正在进行。黄委将以此为契机，加强与流域内各省（区）的联系，协调完善开发建设项目的分类统计和汇总建档工作，补充有关建设项目水土流失危害和水土保持效益的基本数据。在此基础上，建设黄河流域（片）开发建设项目水土保持数据库，加强开发建设项目水土保持信息管理，逐步实现开发建设项目水土保持方案编报、审批、实施和水土保持设施验收等管理工作的信息化。
进一步加大水土保持督察力度。从对违法违规项目的复核结果来看，一些开发建设项目在水土保持方案落实过程中还存在很多问题。黄委将进一步加大水土保持督察力度，严格按照水利部的要求做到每年对流域内在建的大型开发建设项目全部督察一次。同时，尝试建立流域开发建设项目水土保持工作公告制度，对拒不纠正水土保持违法违规行为，造成严重水土流失危害的开发建设项目进行公告，督促其履行水土流失防治义务，控制人为水土流失。
完善规章制度，加强开发建设项目水土保持工作的过程管理。根据水土保持法的有关规定，开发建设单位应定期向各级水行政主管部门报告有关项目的水土流失防治情况。但由于各种原因，报告制度一直未落实，直接影响了水土保持监督成效。下一步，黄委将在认真总结经验教训的基础上，协调各省区建立流域开发建设项目水土保持工作报告制度，以及时掌握流域内大型项目人为水土流失及其防治动态，加强过程管理，推动水土保持法律法规的全面落实。
加强宣传和培训，不断提高水土保持监督执法能力。实践证明，宣传是基础，培训是手段，对提高水土保持监督执法成效一直发挥着重要作用。下一步，黄委将以水土流失危害、水土保持重要性和水土保持法律法规为重点，进一步加强宣传，不断增强全社会的水土保持法制观念，提高开发建设单位履行水土保持法定义务的自觉性，为防治水土流失、保护水土资源营造良好的社会氛围。同时，黄委将采用座谈研讨、专题培训、考察交流等方式，继续加强流域内水土保持监督人员培训，不断提高水土保持监督执法的能力和水平。
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