研究确定水土保持率，是水土保持贯彻落实习近平生态文明思想、习近平总书记“十六字”治水思路和关于黄河流域生态保护和高质量发展等重要讲话精神的具体举措，是推动水土保持事业发展的内在要求，对于明确新时代新阶段水土保持目标任务、准确评价水土保持工作成效、科学推进水土流失综合防治具有重要意义。

   2019年7月，水利部启动开展“新时代水土保持目标和对策研究”课题，并将其纳入21项水利重大科技问题之一。2019年10月，水利部党组首次提出“水土保持率”的概念，明确要深入开展研究，并做好全国及不同区域水土保持率确定工作。按照水利部党组的安排部署，水土保持司组织10余家系统内外优势科研单位，结合重大科技问题，聚焦管理需求和工作需要，集智研究论证，提出了水土保持率的概念内涵、确定方法，初步确定了全国、8个水土保持一级区、31个省份的水土保持率阈值目标，并于2021年2月从工作层面对做好水土保持率目标确定和应用工作作出了具体安排部署。本研究从什么是水土保持率、为什么要确定水土保持率、如何确定和应用水土保持率等方面进行阐述，以便大家更好地理解和落实这项工作。

   1 什么是水土保持率

   水土保持率是指区域内水土保持状况良好的面积（非水土流失面积）占国土面积的比例；是反映水土保持总体状况的宏观管理指标，是水土流失预防治理效果和自然禀赋水土保持功能在空间尺度的综合体现。

   水土保持率阈值（远期目标）是指通过水土流失预防和治理，区域内水土保持状况良好的面积（非水土流失面积）占国土面积比例的上限；其反映的是符合自然规律并满足经济社会发展要求下，水土流失预防和治理应当达到的程度。结合生态文明和美丽中国建设要求，阈值年确定为2050年。

   水土保持率分阶段目标是指在某一阶段内通过水土流失预防和治理，区域内水土保持状况应当达到良好的面积（非水土流失面积）占国土面积的比例。一般以五年规划为一个阶段，各地也可结合实际情况细化阶段划分。

   2 为什么要确定水土保持率

   2.1 中央有要求

   水土保持是生态文明和美丽中国建设的重要内容，水土保持状况是反映生态系统质量和稳定性的重要指标。党的十九大明确提出了“到2035年生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现，到本世纪中叶生态文明全面提升”的战略目标。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，将“生态文明建设实现新进步”确立为我国“十四五”时期经济社会发展主要目标之一，强调要“提升生态系统质量和稳定性”，明确提出要“科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理”。

   落实中央关于生态文明建设的决策部署，水土保持工作急需尽快量化确定新时期的目标。水土保持率的提出，就是要回答“满足生态文明和美丽中国建设要求下水土保持目标如何定”的问题。2020年3月，国家发展改革委印发的《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》，将水土保持率纳入美丽中国建设的22项评估指标之一，要求结合各地区经济社会发展水平、发展定位、产业结构、资源环境禀赋等因素，科学合理分解各地区目标。2020年10月，中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，将水土保持率作为黄河流域生态保护和高质量发展主要指标中的一项约束性指标，提出了明确要求。

   2.2 事业发展有需要

   水土保持率概念的提出、目标的确定，核心是要解决新时代新阶段水土保持工作“干到什么程度才算好、怎么干才能实现好的目标、如何评价是不是实现了好的目标”等问题。

   关于“干到什么程度才算好”。习近平总书记深刻指出“人与自然是生命共同体”“要做到人与自然和谐，天人合一，不要试图征服老天爷”，多次强调生态保护治理必须要尊重规律、科学治理，摒弃征服自然的冲动思想。改革开放以来，我国水土流失面积已经从367万km2减少到271万km2，占国土面积的比例已由20世纪80年代的38.48%、2011年的31.12%下降到2019年的28.34%。但从水土流失现象产生的规律来看，水土流失特别是自然因素造成的水土流失不可能完全消失。因此，必须充分考虑经济社会人口等发展特征和自然资源禀赋，找准合适的“度”。但目前对于水土流失面积应该减少到什么程度、强度应该降低到什么程度、各项预防治理措施应该达到什么程度才算好，还缺乏权威、清晰、科学的概念，以及目标和量化标准。确定水土保持率阈值（远期目标），就是要搞清楚全国及不同区域水土流失面积可以消减的“天花板”，明确水土流失预防和治理应当达到的目标、标准或程度。

   关于“怎么干才能实现好的目标”。无论是干什么工作，只有思路清、方向对、目标明，才能制定科学的措施举措，有针对性有重点地推进，因此必须要倒序去想、正序去干。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话中明确指出，“水土保持不是简单挖几个坑种几棵树，黄土高原降雨量少，能不能种树，种什么树合适，要搞清楚再干。有条件的地方要大力建设旱作梯田、淤地坝等，有的地方则要以自然恢复为主，减少人为干扰，逐步改善局部小气候”，深刻阐明了科学思路、科学目标与科学对策、科学措施之间的关系。只有结合经济社会发展和生态文明建设大局，科学确定了水土保持率目标，才能瞄准目标、认清差距、找准任务、抓住重点、科学推进。水土保持率现状值与阈值（远期目标值）之间的差距，就是当前和今后一个时期内水土流失预防和治理工作的方向和重点。水土保持率现状与阈值差距较大的地区，重点是在严控“增量”的基础上，多措并举加快消除“存量”；水土保持率现状与阈值差距相对较小的地区，重点是要推动水土流失从减量降级向提质增效转变，更加注重提升水土保持功能和生态服务价值。

   关于“如何评价是不是实现了好的目标”。按照水土保持法和国务院批复全国水土保持规划的要求，2018年8月，水利部会同国家发展改革委、财政部等六部委联合印发了《关于开展全国水土保持规划实施情况考核评估工作的通知》，建立了对省级政府年度评估与五年考核相结合的考核评估机制，其中包括对各省份水土流失状况的客观评价指标。在工作实践中，这项指标的评价方法经历了以“各省水土流失面积减幅与全国减幅的比值”“各省水土流失面积较上一年度的减幅”“各省水土流失面积减幅与所在类别区域总体降幅（全国划分为三个类别）的比值”等三次修改完善，但是一定程度上还是存在不够客观科学、不能全面准确反映地方情况等问题。水土保持率分省份目标经过科学论证后，就可以有效解决这个问题。水土保持率实际上是衡量水土流失控制程度的标准，既能反映全国、不同区域水土保持的最终及分阶段目标，又能反映某一阶段通过水土保持工作实现确定目标的动态过程。每年可以通过年度水土流失动态监测获取现状值，在此基础上科学评判其向目标趋近的程度。

   2.3 社会各方面易于接受

   水土保持是一项具有公益性和长期性的事业，需要政府、群众和社会方方面面的重视和参与。以往使用的水土流失治理率、水土流失率等指标，或无法反映水土保持整体状况、质量和实际成效，或无法体现水土保持工作全部工作范畴，或是负向指标、社会公众不易理解接受。在开展水土保持率研究论证、调研的过程中，无论是院士专家、领导干部、社会公众，还是相关部门管理人员、技术人员，大家都普遍表示，水土保持率的概念定义简明易懂、含义正向，能够直观地反映水土保持状况和工作成效，同时可分解落实，可监测评估、可考核衡量，便于理解和接受。

   3 如何确定水土保持率目标

   3.1 确定水土保持率目标应把握的“三个环节”

   关于如何确定水土保持率，水利部水土保持司已于2021年2月印发了确定方法指南，明确了具体技术流程和规则，并对有关工作内容、时间节点等作出了具体安排部署。在具体工作中，可结合确定方法指南，从以下“三个环节”去理解把握。

   （1）系统总结、梳理分析本地区本区域水土流失状况变化的趋势。要充分利用好20世纪80年代末、90年代末、2011年全国水利普查水土保持情况普查和2018、2019年水土流失动态监测成果，结合各地水土保持工作开展情况，对本地区水土保持状况变化情况进行分析和判断，找出规律性的特点和趋势。

   （2）结合水土流失规律特点、自然地理条件、经济社会发展趋势等自然因素和人为因素，科学确定本地区本区域水土保持率阈值（远期目标值）。重点是要根据水土流失现状、水土保持状况变化规律、自然地理条件、国土空间规划、经济社会发展趋势，基于土地利用类型、地形地貌植被和建设活动等土壤侵蚀过程的主要影响因素，综合研判各地区各区域水土流失“存量”中哪些应当治理、哪些不需治理，应当治理的面积中哪些可以治理销号（即侵蚀强度降低到轻度以下）、哪些不可治理销号，在此基础上科学确定远期仍可能存在的水土流失面积“天花板”，并计算确定水土保持率阈值（远期目标）。

   （3）对表对标本地区本区域“十四五”时期经济社会发展主要目标和2035年远景目标，结合生态保护修复、水利改革发展、水土保持等相关规划，科学确定2025年的水土保持率目标，同时提出2030、2035年的水土保持率预期目标值。

   3.2  确定水土保持率目标应处理好的“三个关系”

   （1）高与低的关系。水土保持率目标与各地经济社会发展水平、国土空间定位布局、产业结构特点、自然地理条件、资源环境禀赋等密切相关，不是越高越好，也不是越低越差，更不宜横向相互比较。各地在确定水土保持率目标时，要统筹考虑需要和可能，科学合理确定阈值和分阶段目标，既积极有为，又不超越发展阶段，不一味求高。

   （2）上与下的关系。水土保持率目标要分解落实到各级行政区才能形成一套完备的体系，在这其中省级层面是承上启下的关键。一方面，各省份要抓紧做好省级水土保持率阈值（远期目标）复核确认和分阶段目标确定工作，以便科学汇总确定全国水土保持率目标。另一方面，要建立逐级分解落实机制，科学合理地将本省份水土保持率分解到市县。要注重上下结合、协调统一，确保分解落实工作科学有序、落到实处。

   （3）目标和措施的关系。水土保持率的核心是搞清楚符合自然规律并满足经济社会发展要求下，水土流失预防和治理应当达到的目标、标准或程度，其本质上包括目标和实现目标的措施等两个维度的内涵，即空间尺度上通过预防和治理，水土流失状况应当达到的客观目标，工作层面上水土流失预防和治理各项措施的标准程度。这两者是相互关联、彼此依存的整体。一方面，空间尺度水土流失面积减少、强度降低的目标，需要工作层面采取各项预防和治理措施来落实、来保障，也是工作层面上各项预防和治理措施成效的体现和结果。另一方面，工作层面上各项预防和治理措施的标准或程度，要结合空间尺度的目标来确定，也是实现空间层面水土流失面积减少、强度降低的前提和保障。

   4 结  语

水土保持率目标确定既是一项政策性、系统性、创新性强的管理工作，也是一项具有科学性、复杂性的技术工作。各省份应高度重视，把这项工作作为2021年的一项重点工作、一件大事来安排部署，制订工作方案，组织精干力量和有技术力量的单位来抓好落实，确保按节点完成省级水土保持率阈值（远期目标）复核、分阶段目标确定和分解落实到市县级等各项工作。同时，要切实抓好水土保持率在管理工作中的应用，加强与相关部门的沟通协调，将水土保持率纳入相关规划目标，并作为省级对市县级开展水土保持目标责任考核的重要指标，结合“美丽中国”建设评估、生态文明建设目标评价考核和水土保持目标责任考核等按年度进行考核评估。

［作者简介］蒲朝勇（1964—），男，四川剑阁人，高级工程师，硕士，司长，从事水土保持管理工作。

（来源 《中国水土保持》2021年 第3期）