水利部办公厅关于印发杨振怀副主任委员、汪恕诚部长在贯彻实施《水土保持法》座谈会上讲话的通知
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2005-06-20 打印本文章 【字体】 大 中 小
办水保〔2000〕189号
各流域机构，各省、自治区、直辖市水利(水电、水务)厅(局)，各计划单列市水利(水电、水务)局，福建省水土保持委员会：
为纪念《水土保持法》颁布实施九周年，进一步做好水土保持生态环境建设工作，今年6月29日，全国人大农业与农村委员会和水利部联合召开了贯彻实施《水土保持法》座谈会。现将杨振怀副主任委员、汪恕诚部长在座谈会上的讲话印发给你们，请认真组织学习，并结合实际贯彻落实。
附件：1农、林、水、牧结合加强水土保持综合防治
2在贯彻实施《水土保持法》座谈会上的报告
二OOO年八月二十四日
附件1：
农、林、水、牧结合
加强水土保持综合防治
——在贯彻实施《水土保持法》座谈会上的发言
全国人大常委、农业与农村委员会副主任委员 杨振怀
(2000年6月29日)
李鹏委员长、布赫副委员长，同志们：
全国人大农委与水利部联合召开贯彻实施《水土保持法》座谈会，大家共聚一堂，探讨如何深入贯彻实施《水土保持法》，加快水土流失防治步伐，减轻水旱风沙灾害，实现可持续发展的对策，这是一次有意义的纪念活动。
《水土保持法》是一部重要的资源保护法律。1998年全国人大常委会专门组织了对《水土保持法》的执法检查，各省级人大也都进行了执法检查。从检查结果来看，各级政府对贯彻实施这部法是重视的，水行政主管部门在有关部门的积极协助配合下，认真履行法律赋予的职责，做了大量卓有成效的工作，建立、健全了水土保持法律法规体系和监督执法体系。《水土保持法》颁布后，治理的进度和预防监督的力度都有很大的加强。目前，全国已建水利水保站3万多个，专兼职水保人员61万人，其中专职16万人，水土保持重点治理县数约占全国县数的1／3。通过广泛宣传，增强了全社会的水土保持意识和法制观念，对开发建设项目的水土保持工作加强了监督管理，人为造成新的水土流失在一定程度上得到遏制。晋、陕、蒙接壤地区，通过执法在这个生态环境十分脆弱的地区建立起开发区防治体系，如大柳塔、准格尔等一些煤矿区水土保持搞得比较好，减少了开发建设过程中的水土流失。20世纪90年代以来，通过实施《水土保持法》，年治理的速度明显加快，由80年代的2万平方公里到90年代的3万平方公里，近两年初步治理面积每年都达到5万平方公里。50年来累计初步治理面积约78万平方公里，占全国水土流失面积179万平方公里的43％，已建设梯田、坝地、条田等基本农田面积1.78亿亩，营造水土保持林6亿亩，每年减少土地侵蚀量约11亿吨，其中黄河每年减少泥沙约3亿吨，成绩是明显的。总体来讲，这部法是实施得比较好的一部法律。但是，在实施过程中也存在一些不容忽视的问题。如①有的地方为了上项目不惜以破坏生态环境为代价；②不执行水土保持方案报告制度和“三同时”制度，个别行政领导甚至干预水土保持行政执法，一些部门和单位至今没有按照《水土保持法》规定执行方案报告制度；③城镇、交通、工矿、水、电等建设中，乱挖滥采，破坏植被，人为造成水土流失的现象还是很普遍。今后的任务还是比较重。针对存在问题，去年全国人大责成有关部门认真研究，采取措施。通过1998年人大常委会《水土保持法》执法检查，晋陕蒙煤田开发、朔黄铁路和四川等地公路交通建设中人为水土流失，已经得到遏止和治理。特别是近两年通过产业结构调整，大力压减、关闭小煤窑和小土焦等15小，使水土流失状况有了好转。希望各级人大坚持每年听取政府《水土保持法》执法情况的汇报，强化《水土保持法》的贯彻与检查。
下面提一些看法，供参考：
一、西部大开发首先是西部生态环境的保护和改善，重点是防治水土流失和合理开发利用水资源。西部生态环境恶化将拉大东西部差距，影响民族团结，东部及江河下游也要遭殃，这是全国的大局。西北土多水少，水土流失、干旱、沙化、盐碱是制约因素，主要靠节水管理和建设好绿洲。西南水多土少，地高水低，人口众多，水土流失严重，广大坡耕地干旱缺水严重，主要靠开发水电和搞好水土保持。黄土高原与南方石灰岩山区这两大片水土流失严重地区是我国贫困县集中的地区，也是全国人畜饮水困难最集中的地区。保持水、土是人类生存和发展的物质基础。
全国四大生态最薄弱地区，黄土高原、南方石灰岩山区和坡耕地、北方长城沿线农牧交错带、青藏干旱高寒地区，它们相当大的部分集中在西北和西南，要改善生态环境，希望引起全社会的关注。
所以西部大开发中，首先要进行水土保持，蓄雨水、节水，发展水利水电，搞好水资源优化配置，这是生态环境建设的基础。草、灌、乔都需要根据年降雨量和土壤水分条件，因地制宜合理配置。西部大开发中交通、工矿、城镇、油气等基本建设项目都需要严格遵守《水土保持法》，保护水土资源，保护生态环境。
二、2000年春，北京、西北等地的沙尘暴，引起全社会关注。主要是气候干旱与强风天气等方面的原因造成的。根据卫星照片和调查，空中主要是粉尘。北京沙尘暴主要来源于浑善达克沙地以南，农牧交错地带裸露沙质耕地和沙化草原。如内蒙古的商都、化德、镶黄旗、正镶白旗、太仆寺旗，河北省的张北、康保、崇礼、张家口等地的就地起尘。这些地区解放以来大面积开垦草原，沙壤质耕地春季裸露，再加上草原过牧、过樵、过采严重，导致草原沙化。这一带是风蚀、风蚀水蚀交错区，需要遵照水、土流失规律，退耕还牧、退牧还草，以草定畜，严格控制牲畜数量，提高质量和加工，同时大力发展草原水利，建设草库仑与人工饲、草基地，逐渐将农牧交错带以农为主改变为以牧为主，农牧结合。要推广乌兰察布盟“进一退二还三”做法，调整农、林、牧结构，调整农业结构，减少小麦，发展土豆、绿豆、玉米等，提倡草田轮作，草田间作，提倡免耕、秸秆覆盖等。牧区繁殖的架子牛、架子羊，鼓励秋天转移到河北等地农区、灌区育肥，屠宰，上市，实现较大区域范围内农牧结合。北方广大草原区是防止沙漠移动的前沿，也是保持水土，防止风蚀、水蚀的最前线。要改变对草原的观念，草原的生态、环境效益、社会效益毫不次于其经济效益。希望增加对草原水利，农牧交错带地区的水利、水土保持的投入，与草、灌、乔结合，重点治理，草灌先行，水利水保先行，坚持5年～10年当见成效。
三、水土保持是中国生态环境建设的重要组成部分。水土保持实际是生态和环境恢复工程，是一门综合性学科。集工程、生物、经济等为一体，它既区别于森林学，也区别于水利学，不能以林草或水利来代替水土保持，它实质上是运用生态学原理调整土地利用结构，综合运用工程、林草、农耕等综合措施整治国土，达到生态环境效益、经济效益、社会效益同步发展的学科，促进和协调人类发展与自然生态环境间的和谐关系。我国人口众多，近三百年来，特别是近五十年来，人口剧增。为了温饱，向山林、河湖、草原进军，毁林、毁草，占河、湖滩地，开垦农田，形成环境破坏，生态恶化。水土保持的目的，在水土流失区域要遵循水土流失等自然规律和社会、经济规律，保护和重建环境和生态。下大决心调整土地有效利用结构；改变微地形，改良土壤，农、林、水、牧结合，防治水土流失，保护水、土资源。水土保持五十年来的基本经验：①以小流域为单元，山、水、田、林、路进行治理。②采取工程措施、生物措施和农耕措施相结合进行综合治理，不能人为三者分割进行单项治理，因此水土保持综合规划和综合治理是十分重要的。③保护预防为主，防治并重，大力防止人为水土流失，这就涉及到工矿、交通、电力、城建等各部门通力合作，综合治理。这三点在《水土保持法》中已明文规定。
四、在半干旱、干旱地区恢复和重建植被关键在水。西北地区“无水一片黄，有水一片绿”。要大力节水，以水资源来定城、乡，工、农业规模与结构。甘肃省民勤县多年种植的沙枣林，成片枯萎死亡，和黄土高原许多小老头树的教训都说明土壤水分的重要性。广大草原区，要发展草原水利，建设人工草、饲基地，以草定畜。黄土高原千沟万壑，沟头退蚀，重力侵蚀严重，必须工程措施与林草、农耕措施，治塬、治坡、治沟三结合，按小流域为单元进行综合国土整治。这是一项系统优化工程，不能分割，片面单一治理。南方广大区域由于雨量多，暴雨强度大，土壤养分淋蚀严重，一旦森林被毁，植被破坏，在巨大降雨量条件下造成严重水土流失，形成土壤肥力下降，地表土壤高温(达65℃)，土壤水分缺乏，土质严重板结，造林很难成活。第一步就是控制水土流失，需要通过工程措施与生物措施相结合才能恢复植被，如广东、江西一带治理崩岗，需要采取开挖截流沟、建谷坊和拦沙坝、削坡修梯田等工程措施，加上人工造林、种草，生物措施与工程措施密切配合，才能有效控制水土流失。广大石灰岩山区更要求蓄水、保土，水土保持先行。总之，要因地制宜，在当地政府领导下，依法制定综合治理的水土保持规划，经批准后，按规划各部门分工合作，依靠广大人民群众进行综合治理，切忌单打一。
五、1998年长江大洪水后，国务院提出保护天然林，退耕还林、还草，主要目的是保持水土，防治江河中下游河道淤积和水害。天然林，林下有枯枝落叶层，森林土壤腐殖质高，渗透保水能力大，根系土壤有较大蓄水能力，而人工林则蓄水保土能力差。根据湖南、江西水土流失调查，尽管两省森林覆盖率高达514％和53％，林地中的水土流失仍十分明显。湖南林地年土壤侵蚀量占30%～40％，水土流失面积从50年代初的18万平方公里，增加到目前的471万平方公里。“远看青山在，近看水土流”，原因是造林整地方式落后，破坏原有灌草植被，林分组成不合理；针叶林、用材林、经济林多，林分质量低下；90年代中幼林比例高达95％，林地年侵蚀模数达2500吨／平方公里。江西景德镇植被覆盖是江西省最高的，但连年洪水都未免于难。原始森林土壤的形成需要50年～100年，甚至200年，因此需大力保护天然林。在目前人工林尚不能发挥水土保持功能情况下，生态环境的恢复需以小流域为单元，进行综合治理，尽快提高水土保持能力。
六、国家计划中的天然林保护、退耕还林、还草重点定在黄河小浪底水库、长江三峡水库以上流域范围内。建设水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等生态林体系，是为了保持水土，治理江河水患。因此退耕还林要突出控制水土流失，重点是减少坡耕地水土流失，尽快建设生态林体系，国家投入的重点也在此。但目前退耕还林试点中，经济林、用材林的比重大，生态防护林少，重林轻灌草。要严禁退耕还林后又搞变相耕作，破坏表土层，要封禁管护，加上还草措施，实现当年退耕还林、还草，当年控制水土流失。
七、目前，国家对生态环境方面投入巨大，政府各部门如何分工合作，共同用好这笔国债资金，需要认真研究。目前按计委、林业、水利等部门分口垂直下拨资金，分别治理的办法需要改进。最好按照生态环境国土整治规划进行分区，将计划下达到省、市、县。由县政府按照水土保持综合规划，统一组织水利、林业、农业等各部门按小流域进行综合治理，计委、财政进行协调、监督、验收、审计。
八、有关国土资源保护的法律有《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源保护法》等等，各个法律有明确界定和分工。在地区上：水土保持法着重水土流失地区，要依法划定水土流失重点防治区；森林法着重林区；草原法着重草原牧区。现在我国正走向依法治国道路，各级政府要依法行政，因此，政府对上述法律实施的重点地区和主管部门需要进一步明确，同时要加强各级政府对上述有关部门间的协调合作，在国土整治同一块土地上，各部门齐心协力，分工合作，与当地人民群众一起共同为建设美好山川，建设自己的家园服好务。
附件2：
在贯彻实施《水土保持法》
座谈会上的报告
水利部部长汪恕诚
(2000年6月29日)
李鹏委员长、布赫副委员长，同志们：
今天是《水土保持法》颁布实施九周年纪念日，李鹏委员长和布赫副委员长出席会议，这对我们做好水土流失防治工作是极大的鼓舞和支持。九年来，在各级人大和政府的重视、支持下，各有关部门密切配合，水行政主管部门按照《水土保持法》的规定，认真履行职责，广泛深入宣传《水土保持法》，加大监督执法力度和强化预防保护，进一步推动水土流失综合治理，在保护和建设生态环境方面取得了一定成绩，《水土保持法》的贯彻实施正逐步走上法制化、规范化轨道。下面，我就实施情况作一简要汇报。
一、《水土保持法》实施情况
(一)广泛深入宣传《水土保持法》。《水土保持法》颁布实施以来，全国各地开展了轰轰烈烈的宣传活动。水利部多次在《水土保持法》颁布纪念日召开座谈会，邀请全国人大领导出席会议并讲话，各部委领导汇报贯彻《水土保持法》情况。各级水利部门充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体和街头咨询等多种方式进行宣传。很多省(区、市)还举办宣传日、宣传周、宣传月活动，效果十分明显。据不完全统计，九年来，各地共举办各种大型宣传活动6100多次，出动宣传车辆20多万次，印刷各种宣传画590万张，印发水土保持法律法规小册子850万册。通过宣传教育，各级领导进一步重视、支持水土保持工作，广大群众也深刻认识到水土流失的危害性和水土保持的重要性，增强了水土保持法制意识，树立了治理水土流失，改善生态环境，建设秀美山川的信心和决心。
(二)认真组织贯彻实施《水土保持法》。国务院十分重视水土保持工作。1993年国务院专门发了《关于加强水土保持工作的通知》，强调指出“水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的一项基本国策。”1992年和1997年国务院召开了全国第五次和第六次水土保持工作会议，对深入贯彻《水土保持法》起了极大的推动作用。
1998年机构改革中，国务院批准水利部成立水土保持司，负责具体贯彻实施《水土保持法》和组织协调水土流失综合治理工作。目前，全国有25个省(区、市)建立了各级政府领导任期水土保持目标责任制，把防治水土流失作为各级领导干部政绩考核的一项重要内容。全国有24个省(区、市)的人民政府，建立了每年向同级人大常委会及上级水行政主管部门报告水土保持工作的制度，并从组织领导、机构建设、制度建设、监督执法、增加投入等方面做了安排。
(三)基本建立健全了水土保持法规体系和监督执法体系。《水土保持法》和《水土保持法实施条例》颁布实施后，各地积极制定、完善配套法规，基本形成了操作性较强的法律法规体系。目前，全国有28个省(区、市)颁布了《水土保持法实施办法》，29个省(区、市)出台了《水土保持设施补偿费和水土流失防治费征收使用管理办法》。全国有27个省(区、市)、150多个地(市)、1500多个县(市、区)建立了水土保持监督执法机构，有专职及兼职执法人员64万人，其中取得上岗证的有39万人。全国大多数省(区、市)依法划分了水土保持重点治理区、重点保护区、重点监督区，并向社会公告。水利部还与地矿、电力、铁道、煤炭、有色金属等部门，联合制定了《开发建设项目水土保持方案管理办法》，形成了联合协作贯彻《水土保持法》的新局面。
(四)依法行政，强化监督。全国人大对《水土保持法》的贯彻实施十分重视，1998年由常委会安排，布赫副委员长带队，组织了专项执法检查，效果很好。同时，地方各级人大也对一些开发建设项目的水土保持情况进行了执法检查。各级水行政主管部门依法行政，坚持预防为主的方针，严格执行开发建设项目水土保持方案报告制度和水土保持“三同时”制度。据不完全统计，九年来共审批各类水土保持方案12万多项，督促开发建设单位投入水土流失防治费用20多亿元，实施水土保持预防保护面积50多万平方公里。针对一些单位和个人水土保持法制观念淡薄，造成严重水土流失的情况，依法查处违法案件。截至1999年底，全国共立案查处水土流失案件4019件。
(五)加快水土流失治理速度。《水土保持法》颁布后，全国水土流失综合治理明显加快。水土保持坚持以大流域为骨干，以县为单位，以小流域为单元，山水田林草路统一规划，工程、生物、农技三大措施优化配置，生态、经济和社会三大效益统筹兼顾，实施综合治理。
特别是1997年江总书记做出建设秀美山川的重要批示以来，党中央、国务院对水土保持、生态环境建设做出了一系列新的重大战略部署，国家对水土保持的投入大幅度增加，以长江、黄河上中游为重点的七大流域水土流失综合治理速度进一步加快，1998、1999两年已连续每年治理水土流失面积突破5万平方公里。九年来共治理水土流失面积35万平方公里。国家重点治理区已覆盖910多个县。
通过深化水土保持改革，水土流失区广大干部群众治山治水的积极性进一步调动起来，大力推行了承包、租赁、股份合作和拍卖“四荒”使用权等治理责任制。全国已有784万户农民、下岗职工、厂矿企业等承包、租赁、股份合作开发、购买“四荒”使用权，已治理167亿亩。很多地区努力开辟资金渠道，多方式筹措水土保持资金，做到中央、地方、农民、社团、企事业单位、外资、赠款等多种资金一起上，形成了多元化的投入新机制，治理速度大大加快。
(六)认真落实人大常委会执法检查提出的整改措施。1998年全国人大常委会执法检查组对《水土保持法》实施情况检查后，水利部对检查中提出的问题和整改措施，进行了认真研究，落实了措施，在加强水土保持法制观念和意识、加强执法体系建设、加大行政执法力度、增强监督实效、促进《水土保持法》进一步深入贯彻实施等方面，做了大量卓有成效的工作，取得了很好的效果。同时，与有关部门密切合作，对一些重点工程的水土保持工作进行联合检查，发现问题及时解决。
从《水土保持法》实施情况来看，局部预防监督和综合治理有成效，但水土流失严重、生态恶化的趋势尚未得到有效遏制，水土流失是我国头号环境问题。各地存在一些亟待解决的问题，主要有以下几个方面：
一是一些地方、一些部门没有认真贯彻《水土保持法》，在工程建设中不惜以破坏环境为代价，没依法编制水土保持方案，落实水土保持“三同时”制度，造成新的水土流失。甚至一些领导以言代法、以权压法，给执法单位施加压力，造成有法不依、违法难纠的现象。
二是全民水土保持意识和法制观念有待进一步增强。不少地方存在边治理边破坏的现象，甚至破坏大于治理。
三是水土流失防治任务十分艰巨。我国水土流失面广量大，治理任务繁重，特别是西部地区，需要增加投入加快治理。
二、进一步深入贯彻《水土保持法》
在新世纪到来之际，党中央、国务院从国民经济可持续发展的高度，对水土保持生态环境建设做出了新的战略部署。中央领导同志多次做出重要指示，特别是去年6月江总书记视察黄河时强调指出：“必须把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好。”国务院做出“退耕还林(草)，封山绿化，以粮代赈，个体承包”的政策措施，加快退耕还林还草步伐，恢复和建设良好生态环境。这都为我们做好跨世纪的水土保持生态环境建设明确了方向，确立了目标。
一是要进一步提高认识，加强领导，把思想统一到党中央、国务院的战略部署上来。各级水行政主管部门要进一步当好政府的参谋，切实加强对水土保持工作的组织领导，落实地方行政领导任期内的水土保持目标责任制，建立健全地方政府向同级人大和上级水行政主管部门报告水土保持工作的制度。根据新形势、新要求，按照法律规定制定好当地水土保持生态环境建设规划，组织和发动广大群众坚持不懈地治理水土流失。
二是要进一步总结推广几十年防治水土流失的成功经验。在过去长期的水土保持实践中，已积累了许多行之有效的经验，要继续坚持和发扬。在指导方针上要进一步坚持预防为主，依法行政。在治理方式和措施上要继续坚持以大流域为骨干、以小流域为单元，实行山水田林路统一规划，综合治理。在治理与开发的关系上要继续坚持水土资源保护与合理开发利用相结合，水土流失治理与群众脱贫致富、发展地方经济相结合。在投入机制上要继续坚持多层次、多渠道、多元化的投入机制，制定优惠政策，深化改革，搞活机制，调动广大群众治山治水的积极性。
三是要根据当前国民经济和社会发展的新形势，及时转变观念，调整思路，采取新的对策。水土保持要以保护和改善生态环境为中心，以长江、黄河中上游等地区为重点开展水土流失治理，减少泥沙危害。结合西部大开发，抓住当前以粮食换林草的大好机遇，加大综合治理力度，加快林草植被建设，恢复生态环境。要重视合理开发利用水资源，加强水窖、塘坝等集雨节灌工程建设，为发展农牧业、造林种草创造条件。
四是做好西部大开发的生态环境建设。中央做出实施西部大开发的战略决策，把生态环境建设作为西部开发的根本和切入点，水土保持生态环境建设面临前所未有的发展机遇。我们要认真贯彻落实党中央的战略部署，以水为中心，做好生态环境建设规划，加快退耕还林还草步伐，实现资源开发与环境保护良性循环。同时，加快水利工程基础设施建设，合理开发利用水资源，发展节水型农业。
五是加快风沙区治理。今年北京连续出现12次沙尘暴天气，是西北风沙区水土流失风蚀危害的典型表现形式。水利部根据国务院的部署，与有关部门密切合作，制定科学规划，治理风沙危害。主要做法是加强农牧交错区水土流失综合治理；在塔里木河、黑河等内陆河流域合理调水，恢复绿洲；在草原区搞好草库仑建设，恢复草场等，实现“防沙止漠”，改善北京及周边地区的生态环境。
六是依法行政，加大执法力度。在各级人大的重视支持下，同有关部门加强配合，强化水土保持监督管理，贯彻落实好水土保持方案报告制度和水土保持“三同时”(水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用)制度，做到经济建设与环境保护同步发展。贯彻落实《水土保持法》，实现新时期水土保持生态环境建设的目标，任务艰巨，意义深远，责任重大。我们一定要按照党中央、国务院的战略部署，在全国人大、有关部门和全社会的大力支持下，抓住机遇，扎实工作，努力开创防治水土流失工作的新局面。
