陈雷副部长在全国七大流域水土保持工程第十五次工作会议上的讲话
来源： 水土保持生态环境建设网 上传日期:2005-06-21 打印本文章 【字体】 大 中 小
抓住机遇 开拓创新
全面推进水土保持生态建设
(2001年6月18日)
同志们：
今年是迈入新世纪的第一年，也是“十五”起步之年。水利部、财政部联合在这里召开“全国七大流域水土保持工程第十五次工作会议”，贯彻落实党的十五届五中全会精神、九届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》和水利部党组确定的“十五”水土保持生态建设任务，总结交流全国八片水土保持重点防治工程的建设经验，部署下一阶段水土保持生态建设工作。
八片水土保持重点治理工程是我国第一个国家投资大规模开展水土流失综合治理的工程。从1983年开始，在财政部的大力支持下，在治理区各级党委和政府的高度重视下，水利、财政部门精心组织实施，广大干部群众发扬“自力更生、苦干实干、讲求实效、开拓创新”的八片精神，取得了显著的治理成效，治理区农业生产条件和生态环境明显改善，水土流失得到有效治理，促进了地方经济的发展和群众脱贫致富，逐步改变了这些地区的面貌。同时，积累了经验、走出了路子、树立了样板，极大地推动了七大流域水土保持生态建设。近几年来，在过去工作的基础上，各地积极探索，在综合治理模式、科技推广、产业结构调整、项目管理和机制创新等方面又有新的突破，为全国水土保持生态建设工作创造了好的经验，值得认真总结，大力宣传和推广。借此机会，我就水土保持生态建设工作谈几点意见。
一、“九五”期间水土保持生态建设工作的简要回顾
“九五”期间，我国水土保持生态建设取得了较为显著的成效，主要表现在以下几方面：
(一)水土流失治理步伐加快
“九五”期间，国家加大了投入力度，以长江上游、黄河上中游为重点的全国七大流域水土保持生态建设工程全面实施，取得了突破性进展。其主要特点：一是投入力度加大，治理标准提高。“九五”期间中央投入水土保持专项资金418亿元，投入地方财政专项资金和其他配套资金40亿元。中央补助标准从过去的每平方公里15万元增加到6万～10万元。二是建设步伐加快。“九五”以前，全国每年完成水土流失综合治理面积3万～4万平方公里，1998年起连续3年全国治理面积突破5万平方公里。“九五”期间，全国累计完成水土流失综合治理面积23万平方公里，建设基本农田4900万亩，营造水土保持林142亿亩，经济林5100万亩，种草2780万亩。三是突出重点，整体推进。“九五”期间，水土保持工程建设以西部为重点，主要集中在长江上游和黄河上中游，同时，兼顾中东部一些省区水土流失严重的老、少、边、穷地区。西部地区国家投资占同期总投资的80％。
(二)建设了一批质量高、效益好的示范工程
“九五”期间，全国水土保持生态建设坚持山水田林路综合治理、综合开发，将治理与促进当地群众脱贫致富、区域经济发展、产业开发相结合。同时，加大小型水利水保工程配套和林草植被建设力度，以小流域综合治理促进退耕还林还草，不仅取得良好的生态效益，也取得了明显的经济效益和社会效益。特别是在财政部的大力支持下，在全国开展了水土保持生态建设“十百千”示范工程，在全国各地确定了一大批不同类型区的治理模式，有10个城市、82个县、675条小流域成为全国水土保持生态建设的示范样板，发挥了以点带面的示范辐射作用。如八片治理区的无定河流域，通过治理，土壤侵蚀模数由治理前的11360吨减少到4900吨。内蒙古伊克昭盟重点区治理程度达到76％，生态环境明显改善，人均粮食从330多斤增加到1300多斤，人均收入从300多元增加到近2000元。通过治理水土流失，许多地方形成了集中连片、各具特色的产业带，加快了山区经济发展，促进了治理区群众脱贫致富。
(三)水土保持监督执法工作步入规范化轨道
“九五”期间，水土保持监督执法工作取得重要进展。完成了全国水土保持重点预防保护区、重点治理区和重点监督区的划分工作，明确了防治重点，“三权、一方案、三同时”制度得到进一步落实，从源头上、制度上有效地防止了开发建设项目可能造成的人为水土流失。一是进一步建立健全了水土保持法律法规体系和监督执法体系。全国已有28个省、自治区、直辖市依法制定和实施了本地区的水土保持法实施办法，1700多个县建立了水土保持监督执法机构。二是加大了执法检查力度。在各级人大的重视支持下，全国普遍开展了水土保持法执法专项检查，解决了一些重点开发建设项目和部门执法难的问题。三是加强了部门协作。水利部与铁路、电力、交通、有色、煤炭等部门联合制定了加强开发建设项目水土保持工作的行政规章，使水土保持方案编报和“三同时”制度得到全面落实。四是加强了水土保持监督管理规范化建设。全国有1100多个县开展了监督执法规范化建设，通过健全机构，明确执法主体，有力地推动了监督执法工作的进一步开展，监督执法队伍建设在提高自身素质、规范执法、强化服务、加强管理等方面取得了明显成效。据统计，“九五”期间全国共审批开发建设项目水土保持方案34万个，开发建设单位投入水土流失防治资金近70亿元，查处违法案件37万起，实施预防保护面积10万多平方公里。
(四)调动了全社会参与水土保持生态建设的积极性
各级水利水保部门根据国务院办公厅《关于进一步加强农村“四荒”资源治理开发工作的通知》精神，把治理开发“四荒”(荒山、荒沟、荒丘和荒滩)作为水土保持生态建设的一项重要内容，以拍卖、租赁、承包、股份合作等方式治理开发农村“四荒”资源的工作不断深入，全国涌现出陕西延川的刘世杰、云南元谋的郑子琼、山西离石的郭七保等一大批治理开发“四荒”的大户。经济实力雄厚的企业以及外资也积极参与农村“四荒”资源治理开发，呈现出跨地区治理、高技术开发、规模化投资的新特点。通过吸引社会资金投入，弥补了国家投资不足，加快了水土流失治理步伐。目前，全国累计有784万户(个)农民、下岗职工、企业家等采取购买、承包、租赁、股份合作等方式治理开发“四荒”资源19亿亩，“九五”期间累计投资40多亿元。
(五)水土保持基础工作和科技推广应用得到加强
一是加强了水土保持的前期工作。“九五”期间，制定并发布了水土保持工程规划、项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告编制等暂行规定，为水土保持项目前期工作和管理工作的规范化奠定了基础。完成了《全国水土保持生态环境建设规划》、《全国水土保持生态环境建设“十五”计划和2010年规划》、《西部地区生态环境建设规划》等一批综合规划及专项工程的前期工作，为水土保持生态建设的发展奠定了良好的基础。二是完善了项目建设管理制度。通过国家重点工程的实施，按照基本建设管理程序的要求，结合水土保持项目的特点，制定完善了项目管理办法和前期工作技术标准。大力推行水土保持工程建设项目责任主体负责制，对治沟骨干工程、机修梯田等重点工程试行招标投标和建设监理制，对资金管理推行报账制。在水土保持工程建设中引入竞争激励机制，使水土保持项目前期工作、立项审批、计划下达、检查验收等工作逐步规范，保证了工程建设的质量，提高了效益。三是完成了全国第二次水土流失遥感普查工作。摸清了我国水土流失现状、发展趋势，为水土保持生态建设提供了宏观决策的科学依据。四是进一步加大了科技推广力度。大力推广了坡改梯、节水灌溉、径流造林、经济地埂等实用技术，以及“3S”技术在水土保持监测、工程建设管理等方面的应用。各地通过科技推广，提高了水土保持科技含量、工程质量和水土保持综合效益，加快了防治速度。
“九五”水土保持生态建设工作取得了显著的成绩，为国民经济和社会可持续发展做出了贡献。这些成绩的取得，是各级政府高度重视、有关部门大力支持的结果，是广大水利水保工作者长期辛勤劳动的结果，也是治理区广大人民群众艰苦奋斗的结果。归纳起来，“九五”水土保持工作的主要经验：一是领导重视，常抓不懈，把水土保持纳入政府工作的重要议事日程。甘肃定西县县委、政府提出了“水保立县”的指导方针并长期坚持，一任接着一任干，一张蓝图绘到底。二是因地制宜、科学规划，坚持以小流域为单元，工程措施、生物措施和农艺措施综合应用，把治理水土流失与促进退耕还林(草)、加快群众脱贫致富紧密结合起来，统筹兼顾生态效益、经济效益和社会效益。三是坚持预防为主，防治结合，强化水土保持监督管理，防止人为造成新的水土流失，巩固治理成果。四是尊重市场经济规律，深化改革，调动全社会治理水土流失的积极性，建立多元化的投入机制。五是广泛宣传，示范带动。通过广泛宣传水土流失的危害性和水土保持工作的重要性，增强全社会的水土保持意识，通过建设示范样板，特别是八片重点工程这样的示范工程，推动全国水土保持生态建设。
但是，我们也要清醒地看到，水土保持工作所取得的成绩与党中央、国务院的要求，与水土流失区广大群众对我们的期望还有很大差距。一是亟待治理的水土流失面积还很大，任务极其艰巨。投入不足、治理速度慢的问题仍然存在，治理质量和效益有待提高。二是新形势对水土保持生态建设提出了新的、更高的要求，需要进一步调整思路，统一认识，确立新时期水土保持工作的指导思想，发挥行业主管部门的作用，实现传统水保向现代水保的转变。三是水土保持工作在项目建设管理、高科技应用、投入机制等方面，还不能完全适应市场经济发展的要求，需要进一步加大改革力度。我们必须正视问题，迎接挑战，推动水土保持生态建设再上新台阶。
二、“十五”期间水土保持生态建设工作总的要求
(一)当前水土保持生态建设形势
进入新世纪，我国水土保持生态建设面临着难得的发展机遇：一是党中央、国务院高度重视水土保持生态建设，从我国社会经济可持续发展的战略高度，从国家生态安全的高度，从中华民族生存与发展的高度，把水土保持生态建设摆在突出的位置。特别是1999年江泽民总书记在视察黄河时强调指出：必须把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好。党的十五届五中全会、中央实施西部大开发战略都把水土保持生态建设作为实现国民经济和社会可持续发展的一项重要内容。二是水利部党组确立了新的治水思路，把水土保持生态建设作为新时期水利建设的一项重要工作，将长江上游、黄河上中游和农牧交错区水土保持重点防治工程作为水利建设的重点工程。三是近几年中央实施积极的财政政策，水土保持生态建设的资金投入稳定增加。农村城镇化进程的加快、能源结构的变化、产业结构的调整，以及国家粮食库存充裕，为水土保持生态建设提供了有利条件。四是初步形成了全社会参与水土保持生态建设的格局。水土保持生态建设与社会经济发展、群众生产生活、环境质量密切相关，社会各界对水土保持生态建设高度关注，广大群众参与水土保持生态建设的积极性很高。五是通过建国50年来水土保持的长期工作实践，总结出了适合我国国情的水土保持综合治理的成功路子，并取得了明显成效，为新时期水土保持生态建设奠定了良好的基础。我们一定要认清形势，增强信心，把握机遇，加快水土保持生态建设步伐。
应该看到，对于我国水土保持生态建设来说，既有难得的历史机遇，也面临着十分严峻的挑战：一是由于人口的不断增加，对水土资源和生态环境的压力增大，人口、资源、环境和社会发展的矛盾越来越突出。二是我国正处在工业化和城市化的发展阶段，公路、铁路、城镇、水利设施、能源开发等许多基础设施都在大规模地进行建设，对自然资源的开发强度不断增加，对生态环境造成新的破坏，人为水土流失十分严重。西部地区特别是西北地区生态环境十分脆弱，一旦破坏，则很难治理和恢复。西部大开发建设项目很多，如果不注意保护，将会产生不可逆转的生态灾难。三是水资源的稀缺构成了干旱、半干旱地区特别脆弱的生态环境，改善这些地区生态环境的难度很大。近几年连续干旱少雨，人工种植的林草成活率很低，有的地方仅20％，甚至不到10％，过去种植的林草也有旱死的，天然植被也受到严重影响。另一方面，由于人们不合理地利用水资源，挤占了生态用水，天然绿洲萎缩，甚至消亡，塔里木河和黑河流域下游地区生态恶化就是由于不合理地开发利用水资源而引起的。因此，必须高度重视水资源的合理配置和利用，保证一定的生态环境用水，对脆弱的生态地带，要实施生态抢救工程。
从最近完成的全国第二次遥感普查结果来看，全国水土流失仍然面广量大，防治任务十分艰巨。水土流失综合治理在局部地区，特别是水蚀地区是有成效的。西部地区特别是风蚀地区，大江大河地区水土流失严重，生态恶化的趋势尚未得到有效遏制。按现在的防治速度，全国需治理的水土流失面积，需要相当长的时间才能得到初步治理。因此，我们要充分认识防治水土流失的艰巨性、复杂性和长期性，增强防治水土流失的紧迫感、责任感和使命感。
(二)“十五”水土保持生态建设的思路与措施
根据党中央、国务院关于水土保持生态建设的战略部署和经济社会发展对水土保持工作的要求，“十五”期间，水土保持生态建设要以长江上游、黄河中游特别是黄土高原的多沙粗沙区和农牧交错区为重点，以水土资源有效保护、综合治理、合理开发、科学利用为主线，以减轻水旱风沙灾害，恢复植被，减少入江入河的泥沙量，建设良好的生态系统为目标，改善群众生产生活条件，促进经济和社会的可持续发展。因此，水土保持生态建设工作要进一步调整思路，统一认识，突出重点，明确任务，适应新的要求。
第一，在指导思想上，必须明确把保护和改善生态环境放在首位，突出生态效益。在注重水土资源开发利用的同时，更要注重水土资源的有效保护和可持续利用，促进经济社会的可持续发展。牢固树立“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的观点。切实转变以牺牲生态为代价，换取一时经济增长的思想。妥善处理生态、生产和生活三者之间的关系，处理好生态效益和经济效益的关系，既要保证生态效益的实现，又要充分考虑农民的经济利益，把生态建设与提高群众收入和生活水平有机结合起来。
第二，在防治的方略上，既要加强人工治理，更要注重通过管理和保护，依靠大自然的力量，充分发挥生态的自然修复能力，恢复植被，加快水土流失治理的步伐，这是水土保持生态建设的一个重大战略调整。发挥生态的自然修复能力是人类对自然规律认识上的升华。我国水土流失面广量大，仅仅依靠人工治理，无法满足国民经济和社会发展对水土保持生态建设的要求，而依靠生态的自我修复能力可以大大加快植被恢复的步伐，改变生态恶化的局面。要正确处理好人工治理同自然恢复的关系，大面积的植被恢复要靠退耕、禁牧、封育、飞播等措施，通过实施小流域综合治理，建设基本农田、饲料基地和小型水利水保工程，发展经济林和庭院经济，可以解决农民的生计，为退耕、禁牧和封育保护创造条件，支持和保障大面积的植被恢复，实现人与自然的和谐相处。
第三，在治理措施上，既要坚持山水田林路综合治理，更要因地制宜，突出重点，分类指导。一要尊重科学，因地制宜，抓关键性措施。黄土高原多沙粗沙区，要加强以治沟骨干工程为重点的坝系建设，上拦下保，减少泥沙下泄，淤地种粮，退耕还林(草)，促进米粮下川、林草上山。长江上游要搞好坡改梯、退耕还林和灌排兼备的坡面水系工程。二要合理利用水资源，安排生态用水，为植被建设创造条件。生态建设要充分考虑水资源的承载能力，植被建设要量水而行，西北地区要以草灌为主，科学选育耐旱树种草种。三要注重质量和效益，加强基本农田建设和水利配套，大力推广集雨节灌等技术，促进农村产业结构和种植结构的调整。
第四，在组织治理方式上，既要依靠政府组织群众治理，更要注重把政府推动和依靠市场机制推动结合起来。要遵循经济规律，进一步深化改革，创新机制，加大“四荒”资源治理开发和水保改革的力度。对水土保持工程要明晰所有权，拍卖使用权，搞活经营权，放开建设权，建立良性运行和滚动发展机制，推广大户治理和专业队治理的经验，依靠社会的力量，加快综合 治理和开发。
第五，在行业管理上，既要依法履行水土保持主管部门职能，更要注重归口管理和组织协调，发挥各部门在水土保持生态建设中的作用，形成全社会共同治理水土流失的合力。重点抓好水土保持生态建设规划和技术标准的制定，研究综合防治水土流失的技术措施，搞好重点治理工程和示范工程建设，建立水土流失监测网络和监测预报信息系统，推进传统水保向现代水保转变。
(三)“十五”期间水土保持生态建设的目标与任务
“十五”期间，水土保持生态建设要在速度、质量和效益等方面取得新的进展。总的目标是：完成综合治理面积25万平方公里，其中长江流域8万平方公里，黄河流域7万平方公里；加强水土保持执法监督队伍建设，严格控制人为造成新的水土流失；建立水土流失动态监测网络和信息系统，不断提高水土保持的科技含量；使进入大江大河的泥沙不断减少，基本遏制生态环境恶化的趋势，为改善城乡生态环境，提高生活质量，实现国民经济和社会可持续发展做出新的贡献。
主要任务是：对全国水土保持重点预防保护区、重点监督区和重点治理区，分区防治，分类管理，突出重点，提高综合防治水平。三江源区、内蒙古草原区、重要水源地库区和生态环境良好的区域实施重点预防保护；晋陕蒙接壤区、豫陕晋接壤区及西部开发建设的重点区域实施重点监督；长江上游、黄河上中游、珠江南北盘江上游、长城沿线农牧交错区等水土流失严重地区实施重点治理。
今后一个时期，要根据国民经济和社会发展的要求，继续抓好长江上游水土保持重点防治工程和黄河流域水土保持生态工程建设，全国八片水土流失重点治理工程要继续探索水土保持生态建设的新路子，为全国水土保持生态建设提供经验。同时，要抓紧前期工作，力争“十五”期间将珠江上游南北盘江、重要水源型水库库区、松辽流域黑土地水土保持重点防治工程纳入国家基本建设计划，尽早实施。各地在抓好国家重点工程建设的同时，也要根据当地实际情况，积极推动面上的水土保持生态建设。
三、当前要着力做好的几项工作
(一)搞好规划，切实加强各项前期工作
各流域机构要根据《全国水土保持生态环境建设规划》、《全国水土保持生态环境建设“十五”计划及2010年规划》和《全国西部地区生态环境建设规划》，抓紧修订或编制所在流域水土保持生态建设规划，进一步明确水土保持生态建设的目标、任务和重点布局。各省要根 据全国和流域规划尽快修订或编制本地区的水土保持生态建设规划。
要重点抓好珠江流域南北盘江上游、松辽流域上中游第一期水土保持生态建设工程、全国水土保持监测网络与信息管理系统等项目的前期工作，争取尽早纳入国家基本建设计划。当前，非常紧迫的是加快塔里木河、黑河流域水土保持生态建设前期工作进度，尽快完成立项报批工作。各地要按照“水土保持项目前期工作编制规定”开展前期工作，严格执行水土保持项目可行性研究报告审查、初步设计审批制度，搞好项目储备，建立项目库。
(二)依法行政，加大水土保持监督执法力度
一要加大《水土保持法》的执法力度，在全面落实开发建设项目水土保持方案编报制度的基础上，重点抓好“三同时”制度的落实，防止人为破坏。二要加强对重点工程治理成果的管护，建立管理责任制，把治理成果管护和封育保护区的监督管理纳入监督执法日常工作。三要加强监督执法规范化建设，提高执法队伍素质和执法水平。四要抓好第二批城市水土保持生态系统建设试点工作，加强同城建、环保等有关部门的协作，做到城市建设与水土保持生态建设同步，发挥水利在改善城市生态环境中的作用。
(三)深化改革，推进体制和机制创新
要进一步加大改革的力度，使水土保持生态建设在政策上有突破，在体制和机制上有创新，调动全社会投入水土流失治理的积极性。要按照“谁投资、谁治理、谁开发、谁受益”的原则，进一步制定和落实“四荒”资源治理开发的优惠政策，加大“四荒”拍卖、租赁、承包和股份合作制治理的力度。各地要总结经验，积极推进大户治理，实现“以大带小”，吸引社会各方面的资金投入水土保持生态建设。在重点工程施工中，要总结推广专业队治理的经验，组织机械化施工，集中连片，规模治理，连续治理，保证工程建设进度和质量。
(四)强化管理，提高水土保持工程的质量和效益
按基建程序管理是对水土保持项目的新要求，是提高水土保持工程质量与效益的需要，也是水土保持生态建设自身发展的需要。国家重点防治工程要逐步推行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制。各地要根据水土保持工程特点，积极推行科技承包制、产权预先确认制、资金支付报账制，确保水土保持生态建设工程的建设质量和效益。
(五)依靠科技，促进水土保持生态建设的技术进步
在工程建设中，要大力推广“3S”等水土保持先进实用技术，建立科研与生产相结合的新机制。充分发挥科技专家和技术人员的作用，在项目评估、实用技术推广、检查验收等环节上把关。组织开展对当前生产实践亟须解决的重大课题的攻关。加强水土保持技术培训、基层科技服务体系和监测网络及管理信息系统建设，提高水土保持的科技含量，以信息化促进水土保持的现代化。
(六)以点带面，抓好“十百千”示范工程
“十百千”示范工程是水利部与财政部共同组织实施的，实施三年来，取得了明显成效，展示了水土保持生态建设的成就，为全国生态环境建设提供了经验、树立了样板。水利部、财政部将继续推进“十百千”示范工程建设，各地要坚持严格把关、宁缺勿滥的原则，达标一批、验收一批，充分发挥示范工程的带动作用。
(七)搞好宣传，增强全社会的水土保持意识
各地要采取多种形式，广泛深入地宣传党中央、国务院关于水土保持生态环境建设的一系列重大战略决策，宣传水土保持是改善农业生产条件和生态环境、治理江河的根本性措施，宣传水土流失重点防治工程取得的显著成效。通过宣传，推广水土保持生态建设的成功经验，进一步增强全社会的水土保持意识。
同志们，水土保持生态建设面临着大好的发展机遇，我们要以江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党中央、国务院关于水土保持生态建设的战略部署，扎实工作，开拓创新，不断探索新时期水土保持生态建设的新路子，使“十五”期间水土保持生态建设再上一个新台阶。
