统筹规划　综合治理

积极探索土石山区的水土保持之路

 

陕西省丹凤县水利水土保持局

 

 

　　丹凤县地处秦岭东南麓，辖21个乡镇，208个村，总人口30.2万人。全县总面积2438平方公里中，水土流失面积1305平方公里，占土地总面积的53%。2004年，全县生产总值8.3亿元，其中农业总产值5.44亿元，粮食总产7.96万吨，农民人均纯收入1418元，属国家扶贫开发工作重点县之一。

　　近年来，丹凤县水保局在上级业务部门的指导下，在县委、县政府的正确领导下，全县干部群众紧紧抓住西部大开发的战略机遇，坚持人与自然相和谐，统筹生态建设和经济建设，把水土流失治理作为水利水保工作的切入点，在丹凤县北部山区集中资金、人力，建设丹北水土保持生态示范区，走“生态立县”路子，带动全县经济社会全面协调发展。从1998年以来，全县在实施“长治”、“国债”和“工赈”水保项目中，共治理小流域27条，投入工日980万个，投资8500万元（其中国家投资3200万元，地方群众投资5300万元），累计治理水土流失面积360平方公里，占全县水土流失总面积的27.6%。共建设基本农田3.46万亩，造林24.34万亩，实施封山育林36.2万亩，新增有效灌溉面积1.6万亩，完成小型水保工程448处，修建谷坑465座，河堤278公里，生产道路316公里，桥涵161座，实施改水、改厕、改灶4800户。在丹北示范区建立起地埂利用示范基地、封禁治理及生态移民示范基地、经济林示范基地、村容村貌及节能示范基地等23个，发展生态示范村10个，使项目区山变绿了、水变清了、自然灾害减少了、村容村貌整洁了，农村基础设施和生产条件得到改善，农民收入不断提高，社会经济得到快速发展。丹北生态示范区在治理实践中，运用利益杠杆调动农民积极性，因地制宜摸索出“八化”治理模式，即坡面耕地梯田化、沟台耕地方田化、水利设施配套化、防洪工程标准化、封禁治理制度化、整坡建园规范化、村容村貌整洁化、流域治理公园化。“八化”治理模式适宜秦巴山区实际，对防治水土流失效果十分明显，被评为全国13种流域治理模式之一，走出了一条投入少、速度快、效益好、机制活的小流域治理路子，取得了生态建设与经济建设、减灾防灾的“多赢”效果。在项目带动下，1998-2001年，丹凤县连续四次荣获全省水利建设“振兴杯”，并被水利部、财政部命名为全国水保生态“十百千”工程示范县，北部山区2004年被水利部列入“全国水土保持生态环境建设示范区”。

　　一是农业基础设施不断改善，抗灾防灾能力明显提高。实行“山水林草、田园路村”综合治理以来，项目区基本实现人均一亩基本农田，户均一亩水浇地的“双一亩”目标。路通、水通、地平，生产条件发生了显著变化。洪水灾害频发率由1997年前每年一次降到3-5年一次，现有设防措施普遍达到能够抵御10年以上洪水，在相同降雨条件下，比非治理区灾害减轻80%以上。

　　二是生态环境得到改善，森林覆盖率明显提高。项目区森林覆盖率由治理前的60%增加到现在的78%，土壤侵蚀模数由2600吨下降到1870吨，年减少泥沙输出43.8万吨，项目区均由中度水土流失区降为轻度流失区，初步实现了人与自然相依相长、和谐发展的局面。

　　三是农民收入不断增长，收入渠道明显增多。丹北山区小流域治理的出发点，主要是提高群众的生产生活水平。通过土地结构的调整，粮食产量稳步提高，“畜、药、果”三大特色产业成为群众收入的主要来源，农民收入增长速度明显高于全县。2004年，粮食产量达到2.38万吨，占全县粮食总产量的30%，“畜、药、果”特色产业收入达到1.9亿元，占全县农业总产值的35%，人均纯收入达到1550元，高出全县9个百分点。棣花镇中坪村仅核桃一项，今年人均收入就达到500元，预计3年后盛果期，人均将增收1500元以上。

　　四是通过项目的实施，社会得到全面协调发展。实施流域治理、生态移民、开展科技扶贫、进行“四改三建”，彻底改变了以往脏、乱、差的落后面貌，项目区群众积极学习实用技术，掌握劳务技能成为时尚。逐步走上了生产发展、生活富裕、生态良好、社会稳定的文明发展道路。丹北小流域治理的成功实践，为土石山区农村基础设施建设积累了一定的经验。我们的主要做法是：

　　一、坚持科学的发展观，从群众切身利益出发，自觉转变观念，调整思路

　　丹凤县地处秦岭腹地，流岭蟒岭位居南北，丹江横贯东西，沟壑纵横，河流密布，全县因自然地理条件和人文因素分为丹北、川塬和丹南三部分。在北部山区，以木耳、香菇、天麻为代表的食药用菌产业长期以来一直是林区群众收入的主要来源，导致乱砍滥伐、过度垦荒屡禁不止，水土流失不断加剧，直接危及群众的眼前利益和长远利益。

　　1997年，江总书记在陕北发出“再造一个山川秀美的西北地区”倡议之后，县委、县政府结合实际认为，丹凤最大的资源比较优势是生态优势。实现可持续发展，首先要转变单纯利用和征服自然的旧思想，牢固树立保护自然就是保护自己，保护环境就是保护生产力的新观念。同时在保护生态环境过程中也要充分考虑林区群众的生产生活出路问题，把生态建设与经济建设紧密结合起来，既保证群众长远利益，近期增收也要有出路。1998年，县水保局建议县上选择北部山区的蔡川镇进行试点，拉开了秦岭山区小流域综合治理的帷幕。

　　蔡川镇率先开展小流域治理，是被现实逼出来的苦干实干之路。该镇由于地处高寒山区，耕地少产量低，实行封山禁伐以后群众暂无收入来源。1996----1997年，蔡川先后遭遇百年不遇的旱灾、洪灾侵袭，农作物收成大幅度下降，堤路、良田多被冲毁。面对严峻的困难局面，县水保局组织蔡川镇干部群众认真反思，决心从根本上改变恶劣的生存条件。1997年秋，水保局抽调干部进行摸底调查，根据山系植被、群众意愿、耕地分布、水土流失状况及深山、浅山、河谷不同类型，因地制宜对全镇小流域进行科学规划，配套制定工程管护制度。当年在大坪沟进行治理试点，修石坎梯田380亩，拦沙坝20座，栽植经济林木8000株，治理流域10.8平方公里。次年，又发动群众在新修梯田栽植地膜洋芋、丹参、板蓝根等中药材，在田头栽植二花，当年亩均收入由过去的200元左右增加到700多元，解决了农民的增收问题。实实在在的治理成效，给群众吃了定心丸，极大地调动了群众积极性，保证了后续工程的顺利进行。县上在总结蔡川经验的基础上，对全县小流域治理进行统筹规划，分步实施，综合治理，连片建设。在丹北山区，主要实施以沟道治理为中心的“八化”治理模式，加强坡面封育，以实施坡改梯、修建沟台地、修筑防洪保安工程；在丹南山区，以坡面治理为重点，提高林草覆盖率，突出“微地形”治理，提高兴水治山的科技含量；在川塬地区，以水利设施建设为重点，实施低产田改造，推广优良品种和无公害作物，发展生态农业。目前在贯彻2005年中央一号文件精神的过程中，丹凤县进一步制定完善了长远水土保持规划和年度实施计划，每年开工建设3—5条小流域，治理水土流失面积50平方公里，力争到2015年，治理水土流失面积达到1000平方公里，逐步实现“山绿、水清、人富”目标。

　　二、以人为本，尊重群众意愿，运用利益机制调动群众的积极性

　　小流域治理的主体是群众，推进农村生态建设和基础设施建设，离不开群众的广泛参与。在项目建设中，我们坚持以人为本，尊重群众意愿，把群众利益始终放在首位，使项目和群众切身利益紧密联系，确保项目建设的顺利进行。丹凤县是农业小县，财政穷县，县本级对流域治理的投入有限。为了解决资金难题，丹北小流域综合治理坚持小规模起步，以利益机制充分调动群众积极性。一是坚持“谁治理、谁受益，谁投资、谁所有”的原则筹集资金，落实任务，分年度确定开工工程。二是实行“一事一议”的办法，解决群众投劳问题。针对农村减负工作新要求，认真分析“税费改革”和“两工”取消后水利水保工程建设面临的新形势，通过召开村民大会，实行“一事一议”，在群众意愿的基础上，完善“推磨转圈、以工换工”机制，因地制宜确定施工形式。一般工程组自为战，重点工程以村会战（小圈），规模工程联村会战（大圈），形成“大圈带小圈，小圈并大圈”的推磨转圈治理办法，加快了工程进度。有些实在不能达到平衡的地方，采取项目建设补偿机制，为项目建设中未受益的群众合理安排其它基础设施建设项目，使参与的群众都能不同程度的受益。三是千方百计多渠道筹措建设资金。本着“民办公助”的原则，一般工程费用由群众自筹解决，难度大的工程争取上级补助解决（一般占30%），实现“花小钱办大事”。有时在资金不能及时到位情况下，部门和乡镇都能想办法多方筹措，赊欠水泥、爆破器材等建设物资，确保工程顺利实施。

　　三、实行资金捆绑使用，努力提高资金使用效益

　　丹凤县是贫困山区，资金短缺是小流域治理最大的制约因素。为使有限的资金发挥最大的效益，县上对农口部门争取的各项国家投资进行有效整合，实行部门配合，资金配套，捆绑使用，各计其功，由水利筑堤、扶贫修地、交通修路架桥、林业造林，以项目为龙头，捆绑使用农业综合开发、世界粮援项目、扶贫及农村水利建设各项资金，走“水保搭台、政府导演、部门唱戏”的路子，做到各级各方任务明确、责任落实、协调运作、密切配合，增强水利水保建设的整体合力，力求治一片成一片，逐步缩小贫困面。1998年，继蔡川镇大坪沟、杨洪沟、薛沟流域治理工程开工建成后，又由西向东，先后开展了六期“长治”、九期农业综合开发项目，使北部山区流域治理工程基本连片，经过治理的流域田成方，树成行，土地平整，主导产业初具规模，村容村貌大为改观，村民生产、生活条件不断改善，资金使用的整体效益和集约效益不断提高。几年来，全县在丹北示范区建设中投入资金近3000万元，其中水利部门1210万元，占40%，农发部门960万元，占32%，其他各部门830万元，占28%。

　　四、坚持小流域治理与农民增收相结合，与村容村貌建设相结合

　　生态建设与经济建设密不可分，生态建设是经济发展的前提和可持续发展的基础，而经济发展是生态建设顺利进行和投入的保证。丹凤县从惨痛的历史教训中深深地体会到：国家要“被子”，群众要“票子”，解决生态建设中的矛盾，必须充分考虑群众的生产生活出路问题，只有解决了人口吃饭，牲口吃草、灶口烧柴等问题，农民才不会在生态林和公益林上打主意；只有解决了农民增收问题，农民才能逐步转变观念，实现人与自然的和谐发展。否则对生态建设的破坏就难以制止。因此，我们在建设生态示范区的过程中，注重把改善生态环境与增加农民收入相结合，与村容村貌建设相结合，着力培育既能保护生态环境，又能增加农民收入的特色产业，为生态环境营造屏障。一是在退耕还林（草）过程中，发挥森林植被好的优势，引导群众在退耕地栽植核桃、板栗等特色干鲜果和山萸、杜仲、二花、丹参、黄芪等地道中药材，巧妙地解决了“被子”和“票子”的关系；二是抽调1000名干部进驻100个村帮助10000户产业示范户发展畜、药、果三大主导产业，增加农民收入。2004年全县三大主导产业产值3.38亿元，实现收入2.63亿元,农民人均产业收入876元,占农民人均收入的61.8%；三是积极探索“农村党支部+协会”和“乡镇党委（政府）+协会”、“农口部门+协会”的形式，为生态建设示范区农户提供产前、产中、产后服务，引导群众走专业化、规模化、集约化、科学化的路子，把小农户与大市场有效的连接起来，解决了群众后顾之忧。四是加强村容村貌建设，改善农户的居住条件。通过实行生态移风易俗，改变农村脏乱差现状，实现“四改三建”，共兴建移民小区8处，移民新村4个，对23个贫困村进行了综合治理，修建人畜饮水工程1177处，解决了14万人的饮水困难。

　　五、完善激励机制，落实管护责任

　　农村基础设施能否发挥应有的作用，是小流域综合治理成果能否巩固的关键。丹凤县在北山小流域治理的实践中,积极探索农村基础设施的有偿使用和永续利用机制，基本建立起了小流域综合治理的长效管护制度。一是按照“谁受益、谁负责”的原则，对小流域治理新增加的土地和水面及“四荒”地在项目建成后采取承包、拍卖使用权或股份合作等形式，在合同完善责、权、利清晰的基础上由取得使用权的农户依法经营；二是鼓励农户投资投劳小流域综合治理和开发“四荒”地项目，采取以奖代补、先干后补的办法，由政府给予适当的补助，产权归开发人所有；三是鼓励农户直接投资兴建小型水利设施，建成后可向其它使用人合理收取一定的费用；四是由集体兴建的小型水利设施落实管护人，由管护人向其它使用者合理收取费用。在修建过程中，投资投劳的，将所投的工日折算成投资，在使用过程中逐次冲减，冲减完后再按标准向管护人缴纳费用。管护人收取的费用，一部分作为投资收益，一部分用作日常维修费用。

　　六、加强工程科学设计、组织和管理，始终把工程质量摆在突出位置

　　小流域治理能否切实见到成效，科学设计和管理很关键。为把丹北流域治理工程建成民心工程，把实事办好，好事办实，我局综合运用工程、生态和耕作措施，尊重科学，尊重自然规律，对坡沟河道通盘考虑，科学设计，算清水帐，留足水路，宁可退耕还水、退路还水、退堤还水，也不走“改河造地不见地，年年筑堤水毁堤”的老路。在25度以下的坡耕地兴修石坎梯田；在比降大的沟岔修塘堰或拦沙坝，确保下游安全；在耕地面积大、人口多的地方加固河堤，实行堤路结合；在基本农田多的地方打井、修渠、平整土地，实现基本农田水利化、方田化和林网化。为确保工程质量，县上制定了工程技术要求和质量要点，印制各类质量标准1200多册，组织施工人员培训学习，形成强有力的技术保障。在工程组织和管理过程中，认真实行工程质量责任追究制，逐工序严格检查验收，并由承建者保修三年。如因质量原因出现问题，原施工者负责无偿维修恢复，力求建成精品工程。由于严把工程质量关，丹凤县有8条小流域被水利部命名为“全国生态环境示范工小流域”，占全市精品流域的53.3%，一些领导和专家誉之为“全国一流、全省第一”，形成品牌优势。

　　丹北小流域治理的深入推进，为土石山区的农村基础设施建设积累了一定的经验。今后，我们还要在总结经验的基础上，进一步落实管理责任，加大《水法》、《水土保持法》和《森林法》的执法力度，遏制人为活动造成的水土流失和破坏森林资源行为，努力做到建一处、成一处、发挥效益一处，为实现丹凤经济社会可持续发展，进一步开创丹凤县水土保持工作的新局面而努力奋斗。