水土保持方案审批阶段廉政风险点及防控措施 ——《水利行业廉政风险防控手册（水土保持管理分册）》详解之七 水利部水土保持司监督管理处 沈雪建 按水土保持法第二十五条规定，“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容”。水土保持方案审批包含了方案编制、送审稿报送技术评审单位、方案技术评审会议、修改形成报批稿、方案报批稿复核、报送行政审批（格式初审）、行政审批、出具批复文件等工作流程。在此，按照流程逐一分析可能存在的廉政风险和防控措施。 1、方案编制风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持方案编制是由生产建设单位或其委托的具有水土保持方案编制资质的单位完成的具体的编制工作，包括基本情况调查、防治责任范围分析、防治目标确定、防治措施布局与任务量分析、投资分析等内容。 （2）关键环节分析 水土保持方案编制过程可以细分为收集资料、现场调查、编写报告等工作环节。这一阶段的工作中可能出现不做实地调查或调查不深入细致、不实事求是编制防治措施和投资等问题，但这些问题可以在以后的方案技术评审和审批阶段得到纠正。由于方案编制的主体是非国家工作人员，并且这一阶段的工作不涉及公权力的利用，不是廉政风险。故不将这些环节作为关键环节，不做后续的廉政风险分析。 2、方案送审稿报送技术评审单位风险防控分析 （1）梳理业务范围 这一流程中的工作，是指需要进行技术评审的方案报告书，由生产建设单位报送到有技术评审职能的单位。技术评审单位指定的工作人员，现场进行格式审查，决定受理或不受理。 （2）关键环节分析 水土保持方案技术评审是由行政机关委托开展的工作，从事这一工作的不一定是国家机关工作人员，但其工作范畴有排它性，非指定单位不能从事这项工作，工作内容实质上是水土保持方案审批行政许可的有机组成部分，工作质量的高低决定了后续实施过程中防治水土流失措施的成败和效果。方案技术评审单位及其参与相关工作的人员，都涉及到公权力的利用。 这一流程中包括生产建设单位报送、技术评审单位现场格式审查、补充材料等环节。只有技术评审单位现场格式审查这一环节涉及到公权力的利用。这一环节中，技术评审单位指定的工作人员对生产建设单位报送的材料进行现场审查，对材料齐全的方案要当场受理，并反馈受理单或水土保持方案报告书技术评审流程表；对材料不全的方案要以书面形式一次性告知需要补齐的材料，不得两次以上要求生产建设单位或方案编制单位补充相关材料。技术评审单位现场格式审查工作环节可能存在应当受理而不受理，或不应当受理而受理的情况。故将这一环节作为关键环节。 （3）涉及对象分析 这一工作环节直接涉及的对象为技术评审单位指定的方案受理人员。同时方案技术评审单位负责人有可能不指定专人受理，或直接插手相关人员的工作。故涉及对象为方案技术评审单位负责人和指定方案受理人员。 （4）廉政风险点分析 这一环节可能存在的廉政风险点有：单位负责人不指定方案受理人员，造成受理的标准不一致、单位负责人指定受理或不受理；工作人员有意刁难生产建设单位，该受理的不受理、分两次以上要求建设单位补充相关材料。 （5）防控措施分析 针对以上可能出现的问题，提出以下防控措施：技术评审单位必须指定专人受理方案，并以一定的形式向社会公示；制定方案受理人员的岗位职责，明确其权利和内部处罚机制；以文字形式明确受理的条件，并向社会公示；对需要补充材料的，要以书面形式明确告知需要补充的内容。 （6）责任主体分析 这一环节可能出现廉政风险的，主要有技术评审单位负责人或其指定的方案受理人员。而技术评审单位负责人可以通过制度、考核等对方案受理人进行管理。故本环节的责任主体是技术评审单位的负责人。 3、初步审查风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持方案报告书送审稿的初步审查，是技术评审单位的一个内部工作环节，是指技术评审单位对接受的生产建设单位报送的水土保持方案报告书送审稿安排专家进行初步审查，主要审查两方面的问题，一是方案内容是否全面，对照相关技术规程，审查内容是否有缺项。二是审查水土保持方案是否存在明显的重大技术问题，如防治水土流失的措施布局和数量明显不合理等。如果方案内容全面、没有重大技术问题，则可进入下一个工作流程，召开方案评审会议；如果方案内容不全面或存在明显的重大技术问题，则要以书面形式反馈生产建设单位，并明确指出存在的问题，要求生产建设单位或方案编制单位修订后重新报送。 2005年6月水利部办公厅印发的《关于规范水土保持方案技术评审工作的意见》（办水保[2005]121号）明确提出了初步审查环节，要求技术评审单位在收到送审文件和水土保持方案报告书（送审稿）后5个工作日内完成初步审查，作出是否同意召开技术评审会议的决定并通知建设单位。并明确列举了水土保持方案报告书（送审稿）不具备召开技术评审会议的6项情形。 （2）关键环节分析 这一流程中包括专家初步审查、方案编制单位修订方案、重新报送方案评审单位等环节。如果专家初步审查认为水土保持方案不存在重大问题，则不存在后续两个环节。专家初步审查过程中，可能存在专家以个人身份与生产建设单位或其委托的方案编制单位联系，以个人名义为自己初审的方案提供技术咨询，并私下收取相应的咨询费等问题。如方案存在缺项，由方案编制单位修订方案、重新报送方案评审单位这两个环节是企业内部工作，不存在廉政风险。故将专家初步审查环节作为关键环节。 （3）涉及对象分析 专家初步审查环节直接涉及的对象为技术评审单位的方案初审专家。同时方案技术评审单位负责人有可能直接插手专家的具体工作，对明知存在重大问题的方案有意不提出问题，直接安排审查会议。故涉及对象为方案技术评审单位负责人和方案初审专家。 （4）廉政风险点分析 专家初步审查环节可能存在的廉政风险点有：不在规定的时间内做出是否召开技术评审会议的决定并通知建设单位；专家以个人身份与生产建设单位或其委托的方案编制单位联系，以个人名义为自己初审的方案提供技术咨询，并私下收取相应的咨询费；明知方案内容存在重大问题有意隐瞒，直接进入下一工作环节；把非重大问题作为重大问题对待，要求方案编制单位增加一次修改工作内容；对可能存在的缺项和重大技术问题两次以上向生产建设单位或其委托的方案编制单位反馈，增加工作量和成本；不以书面形式指出方案存在的问题。 （5）防控措施分析 针对以上可能出现的问题，提出以下防控措施：严格执行时效性规定，技术评审单位在5日内做出是否召开技术评审会议的决定并书面通知建设单位；技术评审单位制定内控廉政手册，对本单位的工作人员或临时聘用的专家，以个人名义为自己初审的方案提供技术咨询，并私下收取咨询费的一经发现必须给予最严重的处罚，并报送纪检或检察部门；技术评审单位制定初审技术导则，明确不能通过初步审查的具体条文；技术评审单位制定初审复核制度，无论初审通过与否，都要由另一个专家或部门负责人复核，增加纠正错误的机会；对不通过初审，需要修改的方案，技术评审单位要以书面形式一次性告知生产建设单位和方案编制单位，明确指出需要修改的内容，并要加盖单位公章。 （6）责任主体分析 专家初步审查环节的直接责任人是方案初审专家，但技术评审单位负责人可以制定相应的制度并强化监督执行，并对初步审查的时效性和人员安排等负有主要责任，同时单位负责人也可能存在直接插手初审工作的廉政风险。故本环节的责任主体是技术评审单位的负责人和方案初审专家。 4、方案技术评审会议风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持方案技术评审会议，是技术评审过程中最为重要的一项工作内容，是指技术评审单位通过会议形式，组织各方面的专家对生产建设单位报送的水土保持方案报告书送审稿进行全面的技术审查，对水土保持方案报告书送审稿的编制质量、技术合理性、经济合理性和是否满足控制水土流失、减轻水土流失灾害等内容进行全面评价，并提出评审意见。如果水土保持方案报告书送审稿没有原则性的问题，只要经过少量的修改工作即可达到相关技术标准的要求，则通过评审；如果水土保持方案报告书送审稿存在原则性的问题，要做大量的修改工作，修改后仍然需要以会议的形式召集有关专家进行评审，则不通过评审。 2005年6月水利部办公厅印发的《关于规范水土保持方案技术评审工作的意见》（办水保[2005]121号）对方案技术评审会议的通知提前时间、会议形式等提出了明确的要求。2009年8月水利部水土保持司印发的《生产建设项目水土保持方案技术评审廉政规定（试行）》（水保[2009]第15号）对技术评审单位及其工作人员、参加会议的专家、项目建设单位和方案编制单位及其工作人员、参加会议的流域机构和地方各级水行政主管部门的代表、其他单位的代表及其工作人员等提出了明确的廉政要求。 （2）关键环节分析 方案技术评审会议这一流程中包括确定会议地点（所在城市和宾馆）和时间、印发会议通知、向与会的评审专家和项目所在地流域机构及地方水行政主管部门送达水土保持方案、现场查勘和评审会议、形成评审意见等具体工作环节。在这些环节中，确定会议地点和时间这一环节可能存在无特殊理由不安排现场查勘等廉政问题。而在现场查勘和评审会议环节（包括会议期间的休息时间）则可能存在把关不严，不应当通过评审的方案通过评审等廉政风险。印发会议通知、向与会的评审专家和项目所在地流域机构及地方水行政主管部门送达水土保持方案、形成评审意见等工作环节则相对简单，一般不会出现大的廉政问题，或可能出现的问题已在其他两个工作环节中体现。故此，将确定会议地点和时间、现场查勘和评审会议两个环节作为关键环节。 （3）涉及对象分析 确定会议地点和时间这一环节涉及到的对象主要是技术评审单位负责人及其工作人员。现场查勘和评审会议环节涉及的人员相对较多，有参加会议的技术评审单位负责人及其工作人员、项目建设单位和方案编制单位负责人及其工作人员、参加会议的流域机构和地方各级水行政主管部门的代表、参加会议的专家、参加会议的其他单位（项目主体设计等）的代表及其工作人员。 （4）廉政风险点分析 确定会议地点和时间这一环节的风险点有：无特殊理由不安排现场查勘，也不请示上级水行政主管部门同意；现场查勘不深入，不安排与水土保持工作密切相关的重要的项目区域；会议地点不优先安排在政府采购的定点宾馆；会议时间安排仓促，不能满足提前一周发出会议通知的要求。 现场查勘和评审会议环节的风险点有：把关不严，不应当通过评审的方案通过评审；有意刁难，应当通过评审的方案而不通过评审；以会议名义安排旅游、娱乐等公款消费活动；在会议上报销与本次会议无关的费用；利用职务之便向项目建设单位指定或推荐水土保持监测、监理和施工单位；专家以个人名义对参与审查的水土保持方案报告书提供咨询。 （5）防控措施分析 针对以上可能出现的问题，提出以下防控措施：技术评审单位要严格执行水利部办公厅印发的《关于规范水土保持方案技术评审工作的意见》和水利部水土保持司印发的《生产建设项目水土保持方案技术评审廉政规定（试行）》，不安排现场查勘的方案评审会议，必须提前报水行政主管部门同意；召开技术评审会议时，技术评审单位的工作人员要向与会的项目建设、方案编制等单位的代表发放水土保持方案技术评审工作廉政情况意见反馈表；建立方案评审后评价制度，同级水行政主管部门每年抽查一定数量的已通过技术评审的方案送审稿，组织独立的专家组进行重新评价，对照原评审意见，看是否做到了客观公正；由同级水行政主管部门建立方案评审复审制度，对于否决的方案，如果生产建设单位提出复审的，可安排其他单位进行复审，发现有意刁难生产建设单位或方案编制单位，应当通过评审的方案而不通过评审的，对有关工作人员和参与评审的专家要作出严肃处理。 （6）责任主体分析 确定会议地点和时间这一环节涉及到的对象主要是技术评审单位负责人及其工作人员，单位负责人有控制和最终决定权，因而责任主体为技术评审单位负责人。 现场查勘和评审会议环节涉及的人员相对较多，起主导作用的责任主体主要有：技术评审单位负责人、流域机构和地方水行政主管部门代表、参加会议的评审专家。 5、修改形成报批稿风险防控分析 （1）梳理业务范围 修改形成报批稿，是指生产建设单位或其委托的水土保持方案编制单位，将通过技术评审的水土保持方案报告书送审稿，按照技术评审会议提出的评审意见进行修改、补充、完善，形成水土保持方案报告书报批稿的过程，这一过程是由生产建设单位或其委托的水土保持方案编制单位独立完成的内部工作过程。 （2）关键环节分析 如上所述，由于修改形成报批稿是由生产建设单位或其委托的水土保持方案编制单位独立完成的，是企业内部的工作过程，所以在这一过程中，不存在廉政风险。故不做进一步的风险防控分析。 6、方案报批稿复核风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持方案报告书报批稿复核，是指生产建设单位或其委托的水土保持方案编制单位将完成的水土保持方案报告书报批稿送达技术评审单位，由技术评审单位指定专家对照报批稿和评审意见，审核是否按照评审意见对水土保持方案报告书进行了全面的修改、补充和完善。如果基本按照评审意见的要求进行了修改，则通过复核，由技术评审单位出具技术评审意见报送水行政主管部门，同时抄送项目建设单位；如果大部分内容或者关键性内容没有按照评审意见进行修改，则不通过复核，由技术评审单位向生产建设单位或其委托的水土保持方案编制单位出具书面的复核意见，对水土保持方案进行重新修改。 水利部办公厅印发的《关于规范水土保持方案技术评审工作的意见》（办水保[2005]121号）对复核的时限提出了明确要求，技术评审单位应在5个工作日内完成水土保持方案报告书（报批稿）的复核工作。 （2）关键环节分析 这一流程中包括了专家复核、出具技术评审意见两大环节。 专家复核环节可能出现不按规定的时限完成复核等廉政风险。出具技术评审意见只是技术评审单位办理公文的过程，不存在廉政风险。故将专家复核环节作为关键环节。 （3）涉及对象分析 专家复核环节直接涉及的对象为技术评审单位的复核专家。同时方案技术评审单位负责人有可能直接插手专家的具体工作，要求不应当通过复核的方案通过复核程序。故涉及对象为方案技术评审单位负责人和水土保持方案复核专家。 （4）廉政风险点分析 专家复核环节可能存在的廉政风险点有：不在规定的时间内完成复核；不以书面形式提出复核意见等；复核专家隐瞒方案内容存在的问题，不应该通过复核的通过复核程序；把非原则性问题作为原则性问题对待，该通过复核的不通过复核，要求方案编制单位重新修改，增加工作量；复核专家以个人身份与生产建设单位或其委托的方案编制单位联系，以个人名义为自己复核的方案提供技术咨询，并收取相应的咨询费。 （5）防控措施分析 针对以上风险点，提出以下防控措施：严格执行时效性规定，技术评审单位在5日内复核工作，对不通过复核的方案要在5日内以书面形式通知建设单位和方案编制单位，并明确告知其修改意见；技术评审单位制定方案复核技术导则，明确不能通过复核的具体条文，减少专家自由裁量权；技术评审单位制定水土保持方案复核复审制度，无论复核通过与否，都要由另一个专家或部门负责人复审；技术评审单位制定内控廉政手册，对复核专家以个人名义为自己复核的方案提供技术咨询，并收取咨询费的必须给予最严重的处罚，并报送纪检或检察部门。 （6）责任主体分析 专家复核环节直接涉及的负责主体为技术评审单位的复核专家。同时方案技术评审单位负责人有可能直接插手专家的具体工作，要求不应当通过复核的方案通过复核程序。故本环节的责任主体为方案技术评审单位负责人和水土保持方案复核专家。 7、报送行政审批（格式初审）风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持方案审批阶段的报送行政审批（格式初审），是指按水土保持法的规定需要编制水土保持方案的项目，由生产建设单位将编制好的水土保持方案（其中大中型项目的方案需先期经过相关单位的技术评审，修改形成方案报批稿，并由技术评审单位出具技术评审意见）报送到有行政审批权的水行政主管部门进行行政审批。由指定的工作人员现场进行格式初审，根据提供的材料是否齐备，现场决定受理或不受理。如生产建设单位的申请材料齐备则应当现场受理；如果申请材料不齐备，则应当现场以书面形式告知需要补充的材料内容，由生产建设单位按要求补充后受理。目前，大部分行政单位都有指定的窗口和指定的工作人员接受行政审批申请。 水利部水土保持司2010年12月印发的《关于进一步规范水土保持方案审批申请材料报送的通知》（水保监便字[2010]第152号）对需要经过技术评审程序的大中型项目水土保持方案审批申请材料及其份数提出了明确要求。同时为了适应信息化建设的要求，对相关内容的电子文档也提出了要求。 （2）关键环节分析 水土保持方案报送行政审批（格式初审）这一工作流程中，包括行政审批单位现场格式初审、生产建设单位补充材料等环节。现场格式初审环节涉及到公权力的利用。这一环节中，行政审批单位指定的工作人员对生产建设单位报送的材料进行现场审查，对材料齐全的方案要当场受理，并出具受理通知书，正式开始方案行政审批程序，并计算行政审批时间；对申请材料不全的方案要以书面形式一次性告知需要补齐的材料，不得两次以上要求生产建设单位补充材料。这一工作环节可能存在应当受理而不受理，或不应当受理而受理的情况。生产建设单位补充材料的环节，是建设单位的内部工作，不涉及到廉政风险。故将现场格式初审环节作为关键环节。 （3）涉及对象分析 现场格式初审环节直接涉及的对象为行政审批单位指定的申请受理人员。同时方案审批单位负责人有可能不指定专人受理，或直接插手相关人员的工作。故涉及对象为方案行政审批单位负责人和指定申请受理人员。 （4）廉政风险点分析 这一环节可能存在的廉政风险点有：行政审批单位没有出台明确的针对各种类型生产建设项目的申请受理条件；违规设置申请受理条件，要求生产建设单位做不必要的前期工作，如简单的应当编制水土保持方案报告表的小型项目，要求建设单位编制水土保持方案报告书，并进行技术审查；超越审批权限受理，应由上级水行政主管部门审批的项目，越级受理；行政审批单位负责人不设专门的受理窗口，不指定申请受理人，由其工作人员随意受理，造成受理的标准不一致；单位负责人直接指定受理或不受理；申请受理人有意刁难生产建设单位，符合受理条件，该受理的不受理，或两次以上要求生产建设单位补充材料；材料不齐备，不符合受理条件，不应当受理的受理；无书面受理通知书。 （5）防控措施分析 针对以上各风险点可能出现的问题，提出以下防控措施：行政审批单位规范受理的条件，对不同类型和规模的生产建设项目明确相应的条件，并向社会公告，在现场受理时，不得向生产建设单位提出公告以外的条件；设置专门的水土保持方案行政审批受理窗口，指定专人接受申请，并以一定的形式向社会公告；在书面形式向生产建设单位反馈受理通知；对第一次申请材料不全，需要补充材料的，要以书面形式一次性明确告知需要补充的内容；制定方案申请受理人员的岗位职责和考核制度，将其工作质量与相应的奖惩挂钩；上级水行政主管部门定期对各地的受理条件进行核查，及时纠正各地违规设置的申请受理条件。 （6）责任主体分析 根据以上工作内容和廉政风险分析，这一环节的国家工作人员主要是行政审批单位的负责人和其指定的水土保持方案审批申请受理人，申请受理人主要是现场受理申请，如果制度完备，申请的条件公开、透明，则申请受理人的自由裁量权很小。而行政审批单位的负责人，对制度的制定和实施、受理条件和公告等负有主要的责任。故本环节的责任主体应是行政审批单位的负责人。 8、行政审批风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持方案审批阶段的行政审批，是指水行政主管部门的工作人员，对已受理的水土保持方案进行审查，以决定是否通过行政审批。主要是对照水土保持法及国家产业政策等方面的要求逐项进行审查。没有经过技术评审的水土保持方案，还要进行技术方面的审查，其中比较复杂的项目，还应到现场进行查勘，以判断方案的科学、合理性。这是水土保持方案审批阶段最重要、最关键的一个工作环节。对已经过技术评审，但涉及范围广、技术情况复杂的生产建设项目，水行政主管部门还可以安排复审。通过审批的生产建设项目，要出具批复文件，并提出实施阶段的水土保持工作要求；对不予通过审批的项目，也要以书面形式告知生产建设单位，并明确告知不予通过的原因。 各项条件符合的，就要通过行政审批，以行政许可文件的形式，同意其项目的建设或生产，并在生产建设过程中按批准的方案实施水土保持措施；如其中某一项或某几项条件不符的，就不能通过行政审批，也要以某种行政许可文件的形式通知生产建设单位，并明确告知其不许可的原因，待其改进后重新提出申请。 水利部2007年5月印发的《关于严格开发建设项目水土保持方案审查审批工作的通知》（水保 [2007]184号），根据水土保持法、国家产业结构调整政策、水资源保护等方面的要求，明确具有其中十种情况之一的生产建设项目，不予批准水土保持方案。 （2）关键环节分析 水土保持方案审批阶段的行政审批包括行政审查、现场查勘、技术审查（已经过技术评审的方案一般没有现场查勘环节，但在行政审批过程中可以对已经过技术评审的方案做最终的技术性审查）和技术复审等环节。其中行政审查环节可能出现不在规定的时限内完成审查、不符合条件的项目通过审查等廉政风险。现场查勘、技术审查环节可能出现的廉政风险与技术评审过程中可以出现的风险基本一致，而水土保持方案技术复审与技术评审过程完全一致。故将行政审查环节作为关键环节。 （3）涉及对象分析 行政审查环节直接涉及对象为行政审批单位的工作人员。同时水土保持方案行政审批单位负责人对行政许可与否有最终决定权。故涉及对象为方案行政审批单位负责人和具体工作人员。 （4）廉政风险点分析 这一环节可能存在的廉政风险点有：行政审批单位违规设置审批环节，增加生产建设单位负担，如以会议形式对小型项目水土保持方案进行审查，并要生产建设单位承担费用；审批单位没有严格的时间控制制度，没有在行政许可规定的时限内完成许可；审批单位没有出台明确的许可或不予许可的条件，工作人员的随意性较大；单位负责人直接指定通过或不通过，不符合许可条件的项目通过许可。 （5）防控措施分析 针对以上各风险点可能出现的问题，提出以下防控措施：各级行政许可单位要制定明确的许可程序，并向社会公告；严格执行行政许可时限；各审批单位制定并及时修改水土保持方案许可审查明细，逐条列举许可要达到的条件，或不许可的各种情况，以便工作人员对照审查，减少工作人员的主观随意性；上级行政管理部门定期检查各地的许可程序和操作细节，及时纠正违规设置的审批环节。 （6）责任主体分析 根据以上工作内容和廉政风险分析，这一环节的国家工作人员主要是行政审批单位的负责人和水土保持方案审批工作人员，工作人员承担着具体的行政审查工作，有一定的自由裁量权。同时行政审批单位的负责人，对制度和许可明细的制定和实施等负有责任。故本环节的责任主体应是行政审批单位的负责人和具体工作人员。 9、出具批复文件风险防控分析 （1）梳理业务范围 水土保持方案审批阶段的出具批复文件，是指对通过批复的生产建设项目，正式以书面形式告知生产建设单位。对编制水土保持方案报告书的大中型项目，要以正式公文的形式告知生产建设单位；对编制水土保持方案报告表的小型项目则可以在报告表上签注意见并加盖公章的形式告知生产建设单位。 （2）关键环节分析 出具批复文件这一环节，只是行政许可单位内容起草、审签和印制公文的过程，不涉及到许可的实质性内容和相关方面的重大利益。故这一工作过程中没有关键环节，不做后续风险分析。