水土保持工程施工准备阶段廉政风险点及防控措施 ——《水利行业廉政风险防控手册（水土保持管理分册）》内容详解之四 水利部水土保持司生态建设处 潘庆宾 水土保持工程建设的施工准备阶段主要指上级下达投资计划到项目实施前的准备工作，主要是招投标工作，这一阶段涉及的工作环节多，也是腐败最易发多发的阶段。 同时，这一阶段的工作国家相关部门也出台了大量的规定和制度，根据《水利工程建设项目招标投标管理规定》（水利部第14号令）第3条规定，施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；勘察设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的水利工程在项目施工准备阶段需要进行招标投标。 水土保持重点工程一般投资较小，从近些年项目安排情况看，单个项目总投资在1000万元以上的不多，多数项目投资在200万元左右。鉴于此，目前，水土保持重点工程项目在施工准备阶段有的地方采取全部招投标，有的地方采取部分招投标、部分直接委托，有的地方采取全部直接委托的方式。此处，对招标投标和直接委托两种方式的廉政风险都进行分析，以招标投标方式为主。 招标投标制是指通过招标投标的方式，选择工程建设的施工、监理、材料设备供应等单位，招标工作又可以分为招标准备、招标代理机构选择、招标文件编制、招标公告、招标文件发售、标底编制、现场踏勘、投标、开标、评标、中标公示、定标、合同签订、专家库管理等环节。 由于招标投标阶段的关键环节较多，因此只介绍各个关键环节的风险点和防控措施，不再介绍关键分析、涉及对象和主任主体等内容。 1、招标准备工作廉政风险点和防控措施 招标准备工作的主要风险点有：应招标而不招标，或将项目化整为零规避招标；邀请招标理由不充分,或邀请招标规避程序，或邀请投标的单位范围明显过窄；资格预审程序设置不合理，明显排斥部分潜在投标人；应当重新招标时，不重新招标；未报主管部门备案。 相应的防控措施有：招标方式应进行必要的论证，不招标应履行审批程序；建立招标投标集体决策制，明确责任制；招标中止、重新招标履行审批手续；建立自行招标审批制度；招标前应报主管部门备案。 2、招标代理机构选择的廉政风险点和防控措施 招标代理机构选择的主要风险点有：与招标代理机构有利益关联；招标代理机构的经验和业绩明显不满足工程需要；招标代理机构有关文件费用收取明显偏高；收取招标服务费用的单位与提供招标服务的单位不一致。 相应的防控措施有：建立招标委员会，由委员会集体选择招标代理机构；建立招标代理机构利益关联报告及回避制度；按项目进行招标代理费成本公示，在合同中明确有关文件费用收取标准，并进行必要的公示。 3、招标文件（资格预审文件）编制廉政风险点和防控措施 招标代理机构选择的主要风险点有：资质条件或废标条款明显不合理，排斥潜在投标人或倾向特定人；明示或暗示投标人组成联合体共同投标；评标标准明显不合理或倾向特定人或明显妨碍公平竞争；资格预审文件（招标文件）未履行必要的审查或审批程序。 相应的防控措施有：使用标准招标文件或示范文本（标准文件）；分标方案、评标标准等招标文件的核心内容应实行集体决策；废标条件或废标条款在文件中用醒目方式标示，并经主管部门单独审查或备案；与联合体任一方有利益关联时，应当申明并回避。 4、招标公告（资格预审、投标邀请书）发布廉政风险点和防控措施 招标公告（资格预审、投标邀请书）发布的主要风险点有：内容虚假，影响潜在投标人申请资格预审或者投标；应当发布公告而未发布；未通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布招标公告，或在不同媒介发布的内容不一致；公告发布时限不符合规定要求；邀请招标时，邀请范围明显倾向于利益关联者或明显不经济；非不可抗力原因，在发布招标公告、投标邀请书后终止招标；有关获取资格预审文件（招标文件）的时间和办法的规定明显不合理。 相应的防控措施有：通过国家规定的媒介发布招标公告，缩小指定媒介范围，完善有关免费制度；公告（投标邀请书）发布前需向上级主管部门备案；建立发布公告（投标邀请书）内部审查流程，并在资格预审文件（招标文件）中公布；建立邀请招标上级主管部门审批或备案制度。 5、招标文件（资格预审文件）发售廉政风险点和防控措施 招标文件（资格预审文件）发售的主要风险点有：资格预审文件或招标文件出售时间，明显少于法定时间；无政策依据，以备案、许可、提交相关证书原件、特定人现场购买等条件，限制潜在投标人购买资格预审文件（招标文件）；透露购买资格预审文件（招标文件）的潜在投标人名称、数量等可能影响公平竞争的信息；资格预审文件出售单位与收款单位不一致；非不可抗力原因，在发售资格预审文件或招标文件后终止招标。 相应的防控措施有：有条件的尽可能建立网上报名制度；建立统一的备案、许可、提交相关证书原件以及购买程序制度；制定建立可追溯的保密制度；逐步建立电子招标投标系统；原则上按字数确定资格预审文件（招标文件）价格，逐步推广文件零费用；终止招标应当按招标程序进行审查或备案，并按招标的程序公布。 6、标底编制廉政风险点和防控措施 标底编制的主要风险点有：泄露标底；透露标底编制单位、人员和地点；透露标底编制依据、方法和数据；按特定投标人意图设置标底；应当公布的标底没有公布。 相应的防控措施有：对一般的水土保持工程，推行无标底招标；建立保密制度；缩短标底编制时限；缩小标底编制人员范围，在开标前，除在监督下的指定渠道外，编标底人员中止其他对外联系渠道；建立标底审查制度；缩短签封标底和开标的时间差；在可控范围内，增加标底的随机性；建立标底公布制度，接受社会监督。 7、现场踏勘廉政风险点和防控措施 现场踏勘的主要风险点有：非投标人意愿，仅组织部分投标人参加现场踏勘；在部分投标人参加现场踏勘的情况下，仅向参加单位透露与招标有关的信息。 相应的防控措施有：资格预审文件（招标文件）中声明潜在投标人可以自愿参加现场踏勘，且不因此设置任何歧视；改变（或取消）现场踏勘需提前一定时间通知投标人；在现场踏勘时口头约定与招标实质要求相关的事项或补充信息，应当及时向所有潜在投标人发出文件。 8、招标文件（资格预审文件）的澄清（或修改）廉政风险点和防控措施 招标文件（资格预审文件）的澄清（或修改）的主要风险点有：资格预审文件（招标文件）的澄清和修改通知未向所有申请人（投标人）发出；以资格预审文件（招标文件）的澄清和修改通知的名义修改经上级主管部门审查同意的资格预审文件（招标文件）实质性内容；资格预审文件（招标文件）的澄清和修改通知明显倾向于特定潜在投标人。 相应的防控措施有：建立申请人（投标人）收到资格预审文件（招标文件）的澄清和修改通知后确认制度，未确认时，应当留下可以追溯的记录；用明显方式标示对资格预审文件（招标文件）的实质性修改部分，并报上级主管部门审查或审批；资格预审文件（招标文件）的澄清和修改通知同步在相关媒体上公布。 9、投标（资格预审申请）廉政风险点和防控措施 投标（资格预审申请）的主要风险点有：★1.超过约定时间接收资格预审申请文件（投标文件）；接受不满足招标文件要求的投标保证金；接收密封不合格的资格预审申请文件（投标文件）；损坏、丢失、更换部分投标人的资格预审申请文件（投标文件）；接收资格预审申请文件（投标文件）不出具接收凭证；自招标文件开始发出之日起至提交投标文件截止之日，时间明显少于法定时间。 相应的防控措施有：完善资格预审申请文件（投标文件）接收程序，及时公布接受情况；明确申请人递交资格预审申请文件时，不需递交有关保证金；合理设置投标保证金金额和递交时间；建立资格预审申请文件（投标文件）接收保管制度。 10、开标廉政风险点和防控措施 开标的主要风险点有：仅公布部分唱标要素或开标要素记录不全或签字不全；投标人数量达不到法定数量仍继续开标，或不按规定时间或地点开标；未按招标文件约定标准，将部分投标文件废标；对发现的违规行为未及时纠正（或制止）；未通知行政监督部门。 相应的防控措施有：需要公布的唱标要素，在投标文件中明示，接受公众监督；招标文件中明确开标程序、唱标以及有关记录格式；对开标时的废标文件，应在开标记录上载明处置投标文件废标的缘由，相关责任人签字确认；所有投标人均应在开标记录表上签字确认，无签字时，应说明原因并有责任人签字；建立行政监督报告制度，由监督人签字备查。 11、评标委员会（资格审查委员会）组建廉政风险点和防控措施 评标委员会（资格审查委员会）组建的主要风险点有：无充分理由，指定部分资格审查（评标）专家；泄露资格审查委员会（评标委员会）组成人员信息；资格审查委员会（评标委员会）组成人员不符合规定，或应当回避的评标专家，未采取回避措施；对发现的违规行为未及时纠正（或制止）。 相应的防控措施有：无充分理由，指定部分资格审查（评标）专家；泄露资格审查委员会（评标委员会）组成人员信息；资格审查委员会（评标委员会）组成人员不符合规定，或应当回避的评标专家，未采取回避措施；对发现的违规行为未及时纠正（或制止）。 12、评标（资格预审）廉政风险点和防控措施 评标（资格预审）的主要风险点有：明示或暗示投标人借用利益关联人的资质，以他人名义投标；明示或暗示投标人围标、串标；默认明显的投标虚假资料；规避程序，没有发现按程序可以发现的问题；明示或暗示项目责任主体（法人）、招标代理机构、评标委员会选择潜在投标人；干扰行政监督人员正常的行政监督；以资格审查（评标）时间受限为由，通过汇报介绍等形式影响或误导专家的资格审查（评标）；泄露有关评审（评标）过程，或打探不应了解的信息，或在评审人员之间泄露不应泄露的信息；无充分理由修改已经递交的评审意见。 相应的防控措施有：建立程序检查与复核制度；建立背靠背的预审评标制度；建立行政监督报告制度，由监督人签字备查；建立资格审查（评标）等资料保密处理制度，禁止相关人员将资料以任何形式留下或带走；对重大项目的评审（评标）过程现场录音、录像；评标期间，除在监督下的指定渠道外，中止其他对外联系渠道。 13、中标公示廉政风险点和防控措施 中标公示的主要风险点有：未按规定公示中标结果，或不按评标委员会的评标报告公示评标结果；应当受理的投诉不受理；已经受理的投诉不按程序处理，或不在规定时间内处理完毕；排名第一的中标候选人放弃中标的理由不充分；中标人放弃中标，且项目责任主体（法人）不按规定采取措施。 相应的防控措施有：中标结果未及时公布时，应当及时申明缘由；建立和完善投诉督察制度；建立评标报告公示制度；建立中标候选人放弃中标公示制度；完善项目责任主体（法人）对公示内容审查程序及责任制。 14、定标廉政风险点和防控措施 定标的主要风险点有：未按评标委员会推荐的中标候选人顺序确定中标人；或未按资格审查委员会的推荐意见确定资格预审申请人合格名单；在评标委员会推荐的中标候选人以外确定中标人；拖延发出中标通知书，或者发出中标通知书后，改变中标结果；必须进行招标的项目，在所有投标人被评标委员会否决后，招标人自行确定中标人；未向行政监督部门报送招标投标有关情况。 相应的防控措施有：建立定标及时公布制度；建立拖延发出中标通知书缘由申明及备案制度；建立和完善投诉督察制度。 15、合同签订廉政风险点和防控措施 合同签订的主要风险点有：无正当理由不与中标人签订合同，或未按照招标文件、中标人的投标文件签订合同；与中标人订立背离合同实质性内容的其他协议；有倾向性指定工程采购苗木公司，或指定与实施方案不一致的苗木品种；合同有关价格、变更等条款明显不合理；明示或暗示中标人分包或转包。 相应的防控措施有：建立合同备案制度；建立实际签订合同条款与招标文件以及投标文件偏差说明与备案制度；建立水土保持苗木采购制度，并进行公开采购；建立分包缘由说明与公示制度。 16、专家库管理廉政风险点和防控措施 专家库管理的主要风险点有：不符合资格要求的人员入库；不符合指定条件时指定专家；抽取程序不规范，不留记录，或部分专家抽取频率过高；泄露专家信息；提供虚假信息干扰专家的抽取。 相应的防控措施有：建立专家公示制度；指定专家应提出书面申请并说明理由；评审专家抽取程序公示，完善程序；专家数量限制时，应当使用其它专家库的专家；建立资格审查（评标）专家名单知情者保密承诺制度；建立评标专家培训、考核、信用管理制度。 直接委托方式的工作环节相对简单，主要有以下两个存在廉政风险的关键环节： 1、实施单位选取廉政风险点和防控措施 实施单位选取的主要风险点有：指定的实施单位（施工队伍）或苗木公司与法人单位同体；选择与相关人员有利益关联的单位（施工队伍）或苗木公司；向实施单位推荐苗木公司或与实施方案不一致的苗木品种；将水土保持保土耕作措施、封育措施委托非土地所有者（或使用者）实施。 相应的防控措施有：建立水土保持非招标工程实施单位选择集体决策制度；建立水土保持保土耕作措施、封育措施实施委托制度；与实施单位（施工队伍）或苗木公司有利益关联的关键人员应事先主动申明；建立水土保持非招标工程公示制度；非招标工程实施方案报主管部门备案或批准。 2、合同签订廉政风险点和防控措施 合同签订的主要风险点有：合同关键条款明显不合理，合同约定工作内容与价格明显偏差；合同约定工作内容与实施方案有重大偏差。 相应的防控措施有：使用标准合同文本或示范文本（标准文件）；合同工作内容与价格应进行论证并保存记录，责任人签字；工作内容与实施方案有重大偏差时应单独论证；合同报主管部门备案或核准。