水土保持实施方案编制阶段廉政风险点及防控措施 ——《水利行业廉政风险防控手册（水土保持管理分册）》内容详解之二 水利部水土保持司生态建设处 张文聪 在《水利行业廉政风险防控手册（水土保持管理分册）》中，分别对项目建议书（可行性研究）、实施方案（初步设计）阶段的廉政风险进行了分析，由于这两个工作阶段都包括任务的提出、编制单位选择、编制合同管理、报告编制、技术咨询、技术审查、行政审批等环节，两项工作的程序、涉及对象、廉政风险点和防控措施等具有一定的相似性，为此，只对水土保持实施方案编制阶段的廉政风险及防控措施进行详解。 1、编制单位选择风险防控分析 （1）业务范围梳理 实施方案编制单位的选择，是指主管部门通过直接委托或招投标的方式，选取合适的方案编制单位。 （2）关键环节分析 从目前水土保持实际状况看，水土保持工程在实施方案编制单位的选择上，直接委托和招标方式同时存在，不论采取哪种方式确定编制单位，均存在一定的廉政风险。需要说明的是，直接委托与招标这两个环节有排他性，即采取直接委托就没有招标环节，反之亦然。 （3）涉及对象分析 直接委托环节的涉及对象包括：主管部门负责人、主管部门负责前期工作的人员和编制单位负责人。 招标环节涉及对象包括：主管部门负责人、主管部门负责前期工作的人员、招标代理机构负责人和具体工作人员、评标专家。 （4）廉政风险点分析 直接委托环节的廉政风险点有：委托的编制单位与建设单位有利益关联；选择与相关人员有利益关联的单位，可能为后面利益的输送提供方便；选择资质较低、无资质单位。 招标环节的廉政风险点有：评标标准有明显的倾向性；明示或暗示投标人以他人名义投标，或租赁资质证书围标、串标；向利益关联者泄露信息；评标结果不公示。 （5）防控措施分析 针对以上可能出现的问题，提出以下防控措施： 直接委托环节：设计与建设管理应分离；事先明确编制单位的资质要求；编制单位的选择实行集体决策制度，并有相应记录；与编制单位有利益关联的人员应事先主动申明并回避。 招标环节：招标文件、评标标准等经过论证后，实行集体决策制度；评标期间，除在监督下的指定渠道外，禁止其他对外联系渠道；评标结果公示并说明中标理由及不中标原因。 （6）责任主体分析 直接委托环节中，主管部门负责人、具体工作人员对编制单位的选取具有决定权，或有比较大的影响力，故为本环节的责任主体；招标环节中，除主管部门负责人和具体工作人员外，招标代理机构的负责人也能影响编制单位的选取，故确定为本环节的责任主体之一。 2、实施方案编制合同管理风险防控分析 （1）业务范围梳理 实施方案编制合同管理是项目主管部门或项目法人与编制单位签订合同和实施约定工作内容的互动过程。 （2）关键环节分析 这一流程中包括达成合同签订初步意向、合同签订、合同执行与合同管理等环节。其中，合同签订、合同管理这两个环节涉及到公权力的使用，可能会涉及廉政问题。 （3）涉及对象分析 这一流程中，合同签订环节涉及对象有主管部门负责合同管理的人员和项目法人负责合同管理的人员；合同管理环节涉及对象有主管部门负责合同管理及参加合同验收的工作人员，项目法人负责合同管理及参加合同验收的工作人员，以及参加合同验收的专家。 （4）廉政风险点分析 签订合同环节主要的风险点有：合同约定工作内容与价格明显偏差，此风险点可能构成恶意串通，以合法形式掩盖非法目的。 合同管理环节主要的风险点有：与约定的验收标准差距较大的成果通过验收；合同不通过验收便支付全部费用。 （5）防控措施分析 规避合同签定环节的风险：合同工作内容与价格应进行论证并保存记录，由责任人签字。 规避合同管理环节的风险：细化验收标准，明确各个环节验收的制度；以合同验收作为费用最终支付的依据。 （6）责任主体分析 这两个工作环节中，主管部门负责人和具体工作人员对合同条款设置、合同履行、验收有相当大的决定权，故确定为这两个环节的责任主体。 3、实施方案报告编制风险防控分析 （1）业务范围梳理 方案报告编制指编制单位的具体工作过程，主要有项目区选取、防治措施选择、各项经济技术指标的确定以及概算的编制等。本阶段的工作将直接影响到水土保持工程建设项目防治措施的效果和资金效益的发挥。 （2）关键环节分析 实施方案应以规划等前期工作为指导，在实地查勘的基础上，依据相关技术标准编制。编制单位如有选择不合理的项目区、小流域、图斑或不合理的建设内容、建设规模、建设标准、技术方案，或投资估算明显偏大或偏小等不正常现象的出现，均可能涉及廉政风险，故将项目区选择、防治措施选择、概算编制三个环节作为关键环节。 （3）涉及对象分析 实施方案报告编制工作流程中，项目区选择、防治措施选择、概算编制3个风险环节主要涉及对象有主管部门负责人、主管部门具体人员、编制单位负责人和具体工作人员。 （4）廉政风险点分析 项目区选择环节的风险点有：项目区域选择与项目目标不一致；明示或暗示编制单位选择特定的区域。 防治措施选择环节的风险点有：实地查勘不深入，此风险点虽然不会直接发生廉政风险，但涉及到方案编制单位的费用投入，实地查勘是方案编制投入的主要部分，查勘不深入就人为节省了这部分支出；防治措施的布局和数量与防治目标不匹配；特定区域的防治措施布局为数量与条件相同区域有明显差异。后两个风险点可能涉及到为了特定人员的利益，人为调整相关内容。 概算编制环节的风险点有：概算投资明显偏大和分项投资结构明显不合理，此两项风险点有可能是为了小群体的利益，人为调整投资标准造成的。 （5）防控措施分析 针对以上可能出现的问题，提出以下防控措施： 规避项目区选择环节的风险：将项目区选择方案在一定范围内进行公示；审查实施方案时将项目区选择作为重要内容。 规避防治措施选择环节的风险：要求编制单位提供详细的实地查勘资料；对措施布局的科学性和必要性进行充分论证；对相同自然条件区域的防治措施数量进行比对，发现某区域有明显差异的，要进行有针对性的论证。 规避概算编制环节的风险：严格执行相关概算标准，与相关标准有矛盾时应有充分理由；分项投资结构与一般项目有明显差异时，也要进行专题论证。 （6）责任主体分析 上述工作环节中，主管部门负责人和具体工作人员，对最终内容有相对大的决定权，故作为上述3个环节的责任主体。 4、实施方案技术审查风险防控分析 （1）业务范围梳理 实施方案技术审查，是指主管部门组织专家对实施方案报告进行技术把关的过程，编制单位在此基础上进行修改完善后，由项目法人单位报送到审批部门进行行政审批。 （2）关键环节分析 实施方案审批包括技术审查、报告补充修改等环节，其中方案技术审查涉及到公权力的应用，存在廉政的风险，属关键环节。 （3）涉及对象分析 实施方案技术审查工作可由主管部门直接组织审查，也可委托某些技术服务单位按技术规范要求独立组织审查，故本环节主要涉及对象有：技术审查部门负责人和具体工作人员、聘请的审查专家。 （4）廉政风险点分析 实施方案在技术审查环节，涉及的廉政风险点有：审查专家与被审查对象有利益关联；实施方案及其概算不满足相关技术标准要求的情况下通过审查，或对报告中明显实质性缺陷不予指出。 （5）防控措施分析 针对以上可能出现的问题，提出以下防控措施：与被审查对象有利益关联关系的人员应事先主动声明并回避；审查专家分别签署评审意见、存档；涉及建设内容、规模、防治措施、投资等与项目建议书相差较大，应进行论证并。 （6）责任主体分析 此环节的责任主体为技术审查部门的负责人和具体工作人员。 5、实施方案审批风险防控分析 （1）业务范围梳理 实施方案审批是指主管行政主管部门对实施方案进行行政审批的过程。 （2）关键环节分析 由于行政审批是对前期工作最把关的环节，同时此项工作又涉及到行政权力的行使，故列为关键环节。 （3）涉及对象分析 本环节的涉及对象主要有行政审批部门负责人和具体工作工作人员。 （4）廉政风险点分析 本环节的风险点主要有两个：行政审批意见与技术审查意见明显不一致；无充分理由拖延审批时限。 （5）防控措施分析 针对以上可能出现的问题，提出以下防控措施：审批应遵循专家审查意见，有异议时应及时与审查专家组长沟通，必要时进行复议；明确通过不通过审批的条件，制定严格的工作程序和时限要求。 （6）责任主体分析 本环节的责任主体是行政审批部门的负责人。