治理黄土高原建设秀美山川——水土保持生态环境建设网

黄土高原是我国乃至全世界水土流失最严重的地区，严重的水土流失，不仅影响当地经济社会发展，危害生态环境，而且大量的泥沙输入黄河，造成河道淤积抬高，形成“悬河”，危及黄河防洪安全。根据1990年公布的全国土壤侵蚀遥感普查资料，黄土高原水土流失面积45.4万平方千米，占黄河流域水土流失总面积46.5万平方千米的98%。其中侵蚀模数大于8000 吨/平方千米·年的极强度以上侵蚀区面积为8.51万平方千米，占全国同类面积的64.1%；侵蚀模数大于15000吨/平方千米·年的剧烈侵蚀区面积为3.67万平方千米，占全国同类面积的89%,多年平均入黄泥沙达16亿吨。黄河流域西北黄土高原区（涉及丘陵沟壑区、高塬沟壑区）侵蚀沟道共66万余条，其中1000米以上的侵蚀沟道14万余条，占侵蚀沟道总数的22%。

新中国成立70年来，黄河流域黄土高原地区一直是我国水土保持工作的重点，不断开展了大规模的水土流失防治，经历了从典型示范到全面发展；从单项措施、分散治理到以小流域为单元、不同类型区分类指导的综合治理；从防护性治理到治理开发相结合，生态、经济、社会效益协调发展；从人工治理到人工治理与封育禁牧相结合，依靠大自然自我修复能力，水土保持生态建设进程加快。特别是党的十八大以来，水土保持工作坚持以习近平生态文明思想为指引，积极践行维护黄河健康生命，促进流域人水和谐治河思路，不断优化水土流失防治目标、任务和措施，统筹山水林田湖草系统治理，以小流域综合治理、坡耕地整治、淤地坝建设、塬面保护、退耕还林还草等一系列国家水土保持重点工程为龙头带动黄土高原地区水土流失综合治理蓬勃开展。1994年启动实施的黄土高原水土保持世行贷款综合治理项目,涉及陕西、甘肃、内蒙、山西治理区，到2005年6月结束,历时12年，在国家有关部委和世行的大力支持下,经过各级项目机构和项目区广大农民的不懈努力,成功完成两期任务，不仅取得了显著的经济、生态和社会效益,被评为世行项目的“旗帜工程”,并获得世行项目杰出成就行长奖,而且通过项目实施培养了一大批项目管理人才,提高了管理水平,有效地推动了我国水土保持工作规范化进程。

在70年的探索历程中，从造林种草，恢复植被，到改造坡地，修建梯田，再到治理沟壑，筑坝拦沙，经历了“探索—实践—再探索—再实践—全面发展”的历程，总结出了一条以小流域为单元，山、水、田、林、路统一规划，沟、坪、梁、峁、坡综合治理，植物措施、工程措施、耕作措施科学配置，生态效益、经济效益、社会效益协调发展的具有黄河特色的水土保持路子，较好地解决了治理与开发、治坡与治河的关系。水土保持在改善当地生产、生活的同时也为黄河的健康与安全发挥了重要作用。

新中国成立后，黄土高原水土流失治理过程主要分三个阶段，第一阶段，主要通过淤地坝、小流域综合治理等人工措施，达到增产拦泥的目的。特别是20世纪80年代，初步推广“户包治理小流域”，开创了“千家万户治理千沟万壑”的崭新局面，在长期实践中涌现出“山顶植树造林戴帽子，山坡退耕种草披褂子，山腰兴修梯田系带子，沟底筑坝淤地穿靴子”等治理模式。第二阶段，更加注重生态建设和环境保护，1997年后，按照党中央“再造一个山川秀美的西北地区”的号召，黄河流域率先实施“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”政策，在条件适宜地区因地制宜开展封育和保护，发挥植被自我修复能力。第三阶段，党的十八大以后，生态文明、绿色发展理念引领水土流失高标准系统治理。以黄河水土保持生态工程、坡耕地整治、病险淤地坝除险加固和塬面保护等一系列国家水土保持工程为龙头，示范带动全面治理，“青山绿水”与“金山银山相融相生”，助力250多万人脱贫解困。

一是总结出了一条以小流域为单元，山、水、林、田、路统一规划，工程、生物、耕作措施科学配置，经济、生态、社会三大效益统筹兼顾，综合治理的技术路线。二是坚持人与自然和谐相处理念,实施了生态修复战略,在加强人工综合治理的同时,充分依靠大自然自我修复功能,实施了退耕还林和封禁治理。三是在开展重点治理工程的同时，采取突出对黄河下游河道淤积影响最大的多沙粗沙区特别是粗泥沙集中来源区的重点治理，实施了淤地坝重点工程，在此基础上整体推进的工作方法，建立了以防汛责任制为主体、夯实“三个责任人”责任的淤地坝工程安全运用管理机制。四是建立健全水土保持监督机构，全面落实水土保持“三同时”制度，实现“综合治理”一手硬到“综合治理、监督执法”两手硬，建立了监督检查联动机制，实现了监督工作的常态化、规范化，推动预防监督工作取得显著成效。五是积极探索了国家、地方、社会多元化、多渠道、多形式的投入机制，2010、2012年，国务院、水利部先后印发了《关于鼓励和引导民间资本健康发展的若干意见》、《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》，有效推动了民间资本开展水保综合治理的积极性，形成了全社会广泛参与防治水土流失的新局面。

水土保持治理程度显著提高。经过几代人持续奋斗，黄河流域黄土高原水土保持累计投资500多亿元，已初步治理水土流失治理面积约21.84万平方千米,其中:修建梯田5.5万平方千米,造林10.8万平方千米,人工种草2.1万平方千米,封禁治理3.4万平方千米。建设淤地坝5.9万座，其中骨干坝5800多座。经分析计算，70年来，黄土高原水土保持措施累计保土量190多亿吨，实现粮食增产1.6亿吨，累计实现经济效益1.2万亿元；水土保持措施年均减少入黄泥沙4.35亿吨，减少了黄河下游河道淤积，改善了流域的生态环境，改善了农业生产条件，提高了农业产量、增加了农民收入，显著推动了区域社会经济发展和进步。水力侵蚀面积较1990年减少了三分之一，强度以上水蚀面积较1990年减少了60%。2018年监测的黄土高原地区范围涉及青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西6省（区），总面积57.46万平方千米。根据2018年动态监测的成果，黄土高原地区现有水土流失面积21.37万平方千米，占区域总面积的37.19%，与2011年全国第一次水利普查结果相比，黄土高原地区水土流失面积减少2.15万平方千米，减幅9.13%。林草植被覆盖率普遍增加了10-30个百分点，其中水土流失最严重的河龙区间林草植被覆盖率已由20世纪70年代末的23.3%增加到2016年的55% 。总体上看，黄土高原近一半的水土流失面积得到初步治理，主色调渐次由“黄”变“绿”，土壤侵蚀强度逐步下降，生态向好发展。原来跑水、跑土、跑肥的“三跑田”变成保水、保土、保肥的“三保田”，昔日山光水浊的黄土高原迈进山川秀美的新时代。

水土保持预防监督工作不断加强，全社会水土保持法制意识显著提高。1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布实行，2011年修订后的新水土保持法实行，围绕水土保持法的实施，流域各省区均颁布了水保法条例或办法，其中6个省区颁布了水土保持补偿费征收管理办法，有240个县的监督能力建设通过了水利部的达标验收，水土保持法律法规体系和执法体系进一步健全，监督管理能力进一步提升。以生产建设项目水土保持“三同时”制度落实为重点，强化监督检查，推动开发建设项目水土保持措施的落实。据统计，仅“十二五”期间，黄河流域各省区审批并实施水土保持方案1.3万多个，开展监督检查3.9万多次，完成水土保持设施验收3900多项，查处违法案件500多起，征收水土保持补偿费超过16亿元，督促生产建设单位投入水土保持经费达240多亿元，防治水土流失面积40多万公顷。

淤地坝安全运用能力提升。自2003年淤地坝作为水利部“三大亮点工程”以来，开展了200余条小流域坝系建设，淤地坝拦沙进一步加强据2011年水利普查统计，淤地坝淤地919平方千米，骨干坝拦减泥沙23.5亿吨。针对黄土高原许多淤地坝存在老化失修等病险问题，2015年水利部组织七省区水利部门开展了中型以上病险淤地坝认定工作，黄土高原共有中型以上病险淤地坝5282座，其中病险骨干坝3025座，病险中型坝2257座。后经黄委组织进一步核实，下游有重要设施的中型以上病险淤地坝2509座，其中骨干坝1746座，中型坝763座。2016年，水利部启动实施了黄土高原中型以上病险淤地坝除险加固工程，四年共安排中央投资15.88亿元，下达除险加固计划1963座。经过3年实施，已经完成1200余座。

水土保持监测取得了初步成效。1999年实施的黄河流域水土保持遥感普查和“948”动态监测技术引进项目，建立了黄河流域水土保持本底数据库，2002年组建了黄河流域水土保持生态环境监测中心。通过实施全国水土保持监测网络及信息系统建设一期、二期工程，黄河流域已形成了西安监测中心站、郑州监控站、4个直属监测分中心和10个省区监测总站，35个地市监测分站和215个县市水土保持监测点组成的监测网络。开展了全国水土流失动态监测与公告项目,实现了黄河流域片国家水土保持重点防治区动态监测全覆盖；开展了黄河中游多沙粗沙区重点支流水土保持动态监测、典型小流域监测及野外原型观测和3万多平方千米不同水保措施的效益调查。已经取得了黄河流域黄土高原不同区域、不同精度的水土保持措施、植被覆盖、土地利用、土壤侵蚀、生产建设项目分布等监测成果和典型站点水土流失监测成果。

科学研究也取得了巨大成效，形成了黄河水土保持科研单位、地方水土保持科研单位和国家水土保持科研、教学单位多层次、多类型的水土保持科学研究体系，重点开展了水土流失规律、水土保持技术、小流域综合治理模式及水土保持效益评价等多方面科技攻关，构建了水土流失规律、水土保持措施、水土保持规划、水土保持效益为主要内容的水土保持科学技术体系，揭示了黄土丘陵不同类型区和高原沟壑区径流冲刷规律，创新了水土保持技术，取得了一批如飞播造林种草、机修梯田、水坠筑坝、砒砂岩治理、早作农业、小流域综合治理、小流域坝系建设、水沙变化及水保效益分析、监测站网建设及重点监测等方面的理论与实践成果，极大地推动了黄河流域黄土高原水土保持工作的深入开展和治理水平的提高。尤其是2000年界定的黄河中游多沙粗沙区7.86万平方千米区域和2005年界定的粗泥沙集中来源区1.88万平方千米区域的成果，找到了黄土高原水土流失治理的重点和核心区域，为黄河流域水土流失治理决策提供了支撑。2011年12月，国家发展改革委批复了黄河粗泥沙集中来源区拦沙工程一期项目建议书。该工程实施范围涉及皇甫川、窟野河、孤山川、秃尾河4条支流，建设内容包括拦砂坝及配套坡面水保措施等。

一是投入不足，措施不配套，治理任务依然十分艰巨。黄土高原22万平方千米的治理面积措施标准还不够高、措施还不完全配套，只是在一定程度上降低了侵蚀强度，仍需继续进行维护、巩固、配套、提高。仍有30多万平方千米的水土流失面积尚未治理，而且自然条件更加恶劣，治理难度更大，任务十分艰巨。

二是开发与保护矛盾尖锐，预防监督工作任重道远。黄河上中游地区生态环境脆弱，随着该地区基础设施建设和资源开发步伐的加快，能源、化工、铁路等新增开发项目急剧增加，对生态环境的压力越来越大。晋陕蒙、豫陕蒙、陕甘宁蒙接壤地区水土流失严重，子午岭、六盘山林区缺乏有效保护，大量开发项目在建设过程中，不可避免地会扰动地表、损坏植被、弃土弃渣，如不及时防治，势必引发严重的新的水土流失，区域生态环境建设仍然面临较大压力，生态环境的预防、监督、保护工作愈加繁重。

有效治理水土流失，是黄河流域黄土高原生态文明建设的重要内容，关系我国西北、华北地区生态安全，关乎黄河流域防洪安全和经济社会持续协调发展，在国家能源、粮食和生态安全、社会稳定的全局中，战略地位十分重要。党的十八大以来，党中央把生态文明建设纳入推进中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，把生态文明建设放在更加突出的位置，要求树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。习近平总书记就生态文明建设提出了一系列新思想、新观点、新论断，中共中央国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出了具体要求，是水土保持生态建设的根本遵循。黄河流域黄土高原地区的水土保持工作进入新时代，要深入贯彻治水兴水“十六字”方针,践行绿色发展和绿水青山就是金山银山理念，统筹推进山水林田草路村综合治理，不断优化水土流失防治目标、任务和措施，按照“水利工程补短板、水利行业强监管”总基调，加快构建这一地区水土保持生态安全保障体系，全面提升水土流失综合防治体系和防治能力现代化，为流域人民美好生活提供更多优质生态产品，创造更加适宜的生产生活条件，为实施乡村振兴战略、加快流域生态文明建设、推动流域经济社会持续健康发展提供重要支撑。

一要适应新需求，理清新思路。根据中央生态文明建设的新部署和新要求，以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针为统领，坚持防治结合、保护优先、强化治理的原则，把人工治理与生态修复有机结合，重点治理与预防保护有机结合，突出以多沙粗沙区治理和淤地坝工程建设为重点的小流域综合防治，依法强化监督管理，积极开展监测评价，全面提升水土保持生态建设管理水平，实现水土保持改善生态、惠泽民生的目的。

四要突出重点项目，推进工程建设。按照水利部的有关要求，行业强监管、工程补短板，继续推进小流域综合治理、坡耕地水土流失综合治理、黄土高原塬面保护、中型以上病险淤地坝除险加固等重点工程建设，持续加强项目监督管理，确保项目治理效果和投资效益。同时促进黄河粗泥沙集中来源区拦沙工程早日实施。