［作者简介］王瑞芳，法学博士，特聘教授，河南大学历史文化学院暨当代中国研究所；研究员，中国历史研究院左玉河工作室。

水土保持是根治河流水害、开发河流水利、建立良好生态环境的根本措施。黄河上中游地区分布着大面积的黄土，其区域特点是常年雨量少而集中，由于地表植被遭受破坏，水土流失严重，地面坡陡，沟壑纵横，丘陵起伏，造成了暴涨暴落，并使黄河成为世界上含泥量最大且最难治理的河流之一。黄土高原作为黄河上中游地区的重要组成部分，是治理该地区水土流失问题的重点区域。新中国成立以后，党和政府积极开展黄河上中游地区的水土保持工作并取得了显著成绩。目前水利学界对黄河上中游地区水土保持问题高度关注并提出了许多有针对性的治理建议，而史学界的实证研究则较为薄弱，许多重要问题尚需深入探究。笔者拟依据黄河水利委员会（以下简称黄委会）所藏档案及其他文献资料，对改革开放以来黄河上中游地区水土保持工作进行深入探究，总结所积累的成功经验，为新时代“人水和谐”的黄河生态文明建设提供历史借鉴。

一、水土保持工作的恢复与发展

新中国成立后，党和政府高度重视黄土高原地区的水土保持工作，明确水土保持是根治黄河的基础，是发展当地农业生产的生命线，黄河流域水土保持工作得以起步并取得了一定成绩，但“文化大革命”爆发后该项工作陷于停顿。1978年以后，在党和政府的组织推动下，黄河上中游地区的水土保持工作得到恢复并取得了初步成效，积累了一些治理经验。

（一）水土保持工作的重新起步

改革开放以后，党和政府再次将黄河上中游地区的水土保持工作提上了日程。1978 年，黄委会确定了以狠抓改土治水为中心的农田基本建设，大量植树种草，全面发展农林牧副业的黄土高原水土保持方针。从1979年春到1980年冬，国家农业委员会、国家科学技术委员会、农业部、林业部和水利部等部委先后4次在西安、郑州、兰州等地召开了有关黄土高原建设方针和水土保持的学术讨论会，对黄土高原综合治理的问题进行讨论。1980年召开的黄土高原水土保持科学研讨会，研究了综合治理方案，拟定了14个综合治理试点县市，并决定恢复黄河中游水土保持委员会， 该委员会还成立了黄河中游治理局，将其作为黄河中游水土保持委员会的办事机构。此后，黄河上中游地区各地的水土保持机构也逐步恢复。

1981 年 11 月，恢复后的黄河中游水土保持委员会在西安召开第一次会议，总结了新中国成立以后30多年黄河治理的经验教训，明确了黄土高原水土保持的方向和方针，制定了“六五”期间的治理计划。会议认为，黄河下游的危害，根子在中游。中游泥沙一天得不到控制，下游危害就一天不会消除，因此提出今后水土保持工作的总要求是：“农林牧并举，因地制宜，各有侧重；决不放松粮食生产，积极发展多种经营；切实搞好林业、牧业两个基地的建设。水土保持必须为这个生产建设方针服务。”在具体工作中则要求：“治理与预防并重，除害与兴利结合；工程措施与植物措施并重，乔灌草结合，草灌先行；坡沟兼治，因地制宜；以小流域为单元，统一规划，分期实施，综合治理，集中治理，连续治理。”

1982年5月，国务院批准成立全国水土保持工作协调小组，6月，发布《水土保持工作条例》，8月，召开全国第四次水土保持工作会议，部署贯彻《水土保持工作条例》和防治水土流失工作。1983 年 9 月，全国水土保持工作协调小组发布《关于加强水土流失重点地区治理工作的暂行规定》，提出开展水土保持工作要依靠群众，贯彻自力更生为主、国家支援为辅的原则；要全面贯彻“防治并重，治管结合，因地制宜，全面规划，综合治理，除害兴利”的方针。随后，黄河流域的水土保持工作全面展开，各地强调按小流域综合治理，农民参加水土保持坚持按劳分配，出现了按户承包治理的新型组织形式，各省、自治区种草种树的年进度大都比过去加快了3—5倍以上。据不完全统计，青海、甘肃、宁夏、陕西、山西 5 省、自治区 1982 年到 1983 年上半年在黄河流域种草造林面积近 1400 万亩。速度之快、成果之大，是以前所没有过的。

1985 年 6 月 25 日，国务院办公厅转发全国水土保持工作协调小组《关于开展水土保持工作情况和意见的报告》，要求各地区、各有关部门参照执行，并认真总结和推广两年来水土保持工作中好的经验，切实解决存在的问题，把这项关系国计民生的事情办得更好。该报告指出，两年多来的水土保持工作，同以往比较有四个方面的变化：一是在治理形式上，由过去统一治理、集体经营逐步转向以户或联户承包治理为主；二是在治理措施上，由过去单一、分散治理转向按小流域为单元综合、集中治理；三是在治理方式上，不少地方由过去单纯治理逐步转向经营开发性治理，使治理和开发利用结合起来；四是由过去的边治理边破坏逐步转向防治并重、治管结合。报告同时还指出了水土保持工作中存在的问题及需要采取的措施。

1985年6月25—29日，中共中央书记处农村政策研究室与全国水土保持工作协调小组在郑州召开黄河上中游地区水土保持工作座谈会，参加者有青海、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南以及中央和国务院有关部门的代表。会议既肯定了中共十一届三中全会以来水土保持工作取得的成绩，也强调应看到工作的长期性和艰巨性，提出对户包治理责任制加强科学指导，坚持按能承包，搞好治理规划，进一步落实各项政策，以充分发挥其生态效益和经济效益，提升治理能力和治理水平。1986年4月10日，国务院办公厅转发中共中央书记处农村政策研究室和全国水土保持工作协调小组《关于加强黄河中游地区水土保持工作的报告》，要求陕西、甘肃、山西、青海、河南、宁夏、内蒙古以及国务院有关部门认真研究执行。为此，黄河上中游各地认真贯彻落实会议精神，进一步加强了对水土保持工作的领导，在巩固和完善户包治理责任制的同时，因地制宜地采取了多种治理方式，把以小流域为单元的综合治理推广到支流和贫困地区的治理中；在大力造林种草的同时，加强了农田基本建设，把水土保持与发展商品经济结合起来，使水土保持工作稳步发展。据统计，1986年共完成初步治理面积10859.07平方公里，其中新增基本农田 172 万亩、造林 1031.6 万亩、种草 425 万亩，年治理进度达 2.52%。

1987 年 2 月，全国水土保持协调小组召开工作会议，对1986年的水土保持工作进行总结，高度肯定了黄河中游的水土保持工作。会后，黄河上中游地区的水土保持工作在“提高质量，稳定速度，突出效益，坚决保护”方针的指导下，将工作重心向加强预防管护，提高质量、效益，改善经营管理方向倾斜，此项工作迎来了新的局面，取得了新的进展。

（二）水土保持工作取得初步成效

20世纪80年代，黄河上中游地区水土保持工作不断深化，主要集中于两个方面：一是多渠道、多层次集资。例如，山西省吕梁地区在1989年上半年便集资1566.05万元，其中，地县财政350.09万元、乡镇企业121万元、乡村集体942万元、群众自筹152.96万元，涌现了一批群众自筹入股治坡造地的典型。二是试行技术承包。以1989年陕西省榆林地区水利系统为例，该系统由领导牵头与地区行署主管领导签订承包任务书，明确了目标任务、时间、投资、质量标准与奖罚办法等，全区组成了142人的承包集团，承包了重点流域中的一批重点村予以治理，规定当年每人承包的重点新增治理面积不小于1平方公里，基本农田面积在初步治理面积中的比例不少于15%。这些措施推动了黄河上中游地区水土保持工作的深入展开，取得了初步成效，具体表现在以下六个方面：

第一，在治理程度方面，取得了突出成绩。据1990年统计，除无定河、三川河、皇甫川和定西县4个国家重点治理区外，全河综合治理的2500多条小流域中治理程度已达到流域总面积的47.2%。全河共有承包治理户250多万户，占总农户的24%；已经治理240万公顷，占承包面积的48%。1950—1991年，黄河流域累计完成梯田、条田5081.95万亩，坝地449.12万亩，其他基本农田206.52万亩，造林11937.57万亩，种草3161.09万亩，五项主要措施共治理面积2.08亿多亩，折合13.89万平方公里，占黄河流域水土流失面积44万平方公里的31.6%。此外，还建成水窖、涝池、沟头防护、谷坊、陂塘等辅助性小型工程400多万处（座）。

第二，在减沙效益方面，取得了从单项治理措施到小流域综合治理、从黄河支流到干流等系列成果。据黄委会相关部门整编的观测资料显示，黄河龙羊峡至三门峡区间实测平均年输沙量为：1950—1959年17.804亿吨，1960—1969年17.045亿吨，1970—1979年13.601亿吨，1980—1989年7.996亿吨。可见，随着水土保持工作的开展，黄河泥沙有逐年减少的趋势。其中，20世纪80年代与60年代相比，平均每年减少泥沙9.049亿吨。80年代的实测输沙量与60年代的流域产沙量相比，平均每年减少11.806亿吨。建成治沟骨干工程190座，加固78座。三门峡上游来沙量每年减少2亿—3亿吨，清水河、大黑河、无定河、三川河、汾河等支流的输沙量减少了50%。

第三，在经济效益方面，提高了粮食产量，解决了群众温饱问题；促进了林牧副业发展，增加了群众经济收入。例如，陕西省无定河流域经过20多年的治理，流域内榆林、横山、靖边、绥德、米脂、子洲、清涧 7 个县，1984 年粮食总产 4.7 亿公斤、人均 320 公斤，比 1972 年总产 2.27 亿公斤、人均 155 公斤提高了 1 倍。又如，甘肃省自 1982 年以后粮食产量始终稳定在50亿公斤以上，并逐年稳步增长，1989年达到 67 亿公斤，该省在黄河流域水土流失地区主要靠梯田、坝地增产。与此同时，黄河流域各地群众在水土保持中大量造林、种草、建果园，促进了林牧副业发展，从而增加了经济收入。如陕西省礼泉县从 20 世纪 70 年代中期开始结合水土保持在北部山区种植苹果，到 1991 年，全县苹果面积发展到 15 万亩，挂果 7 万亩，总产量7000万公斤，收入超亿元，其中，北部山区 10 个乡占产量的 90% 以上，农民人均纯收入达 980 元，比全省平均水平高出近 1 倍。

第四，在社会效益方面，调整了农村生产结构，解决了群众的“三料”（即燃料、饲料、肥料）问题。许多地方以乡、村或小流域为单元进行治理，由于修好种好基本农田，提高了粮食单产，在保证粮食总产增加的前提下，逐步退耕陡坡，造林种草，促进了林牧副业全面发展，在调整土地利用结构的同时，相应地调整了农村生产结构。以甘肃省定西县为例，该县土地利用结构与农村生产结构调整幅度较大，在3604平方公里总面积中，1982 年农地、荒地、林地和草地占比分别为 36%、41.5%、6%、2.1%，到 1990 年占比分别为 31.9%、14.5%、17.8%、15.1%，农地、荒地均有不同程度下降，林地和草地则有大幅度增加。从 1982 年到 1990 年，定西县农村总产值从 3605 万元上升到 10134 万元，提高了 1.8 倍；农业产值从 1941 万元上升到4579万元，但比重却由 53.8% 下降到 45.2%；林牧副业产值从 1664 万元上升到 5555 万元，所占比重由46.2%上升为 54.8%。与此同时，在开展水土保持工作中，通过造林种草，大部分群众解决了烧柴问题，相应地使饲料、肥料问题得到缓解。如该省渭河支流芦刘沟小流域，面积 47.9 平方公里，先后造林 1.5 万亩，种草 5700 亩，既有效解决了流域内群众的“三料”问题，又促进了畜牧业的发展。

第五，在生态效益方面，改善了地表径流状况、小气候和耕地土壤性质，减轻了洪、旱、霜、冻、风沙灾害，为农业生产创造了良好的生态环境。据测定，农田林网建设使小气候发生了三方面变化：一是降低了风速，减轻了水土流失。林带全年平均有效防风范围在 20 倍树高左右，在此范围内减风效能为 36%，在7倍树高处可达41.8%。与旷野相比，夏季林带内可减少风蚀 40%，冬春季减少22%—28%。二是提高了地温。在有效防护范围内，全年日均地表温度提高 0.4℃，防风最佳处提高0.5℃，在树木末叶期可提高 1.5℃。三是减少了蒸发，土壤含水量增加。林带防护范围内全年水面蒸发较对照区减少 8.8%，作物生长的6—9月间减少了 5.7%，春旱严重的 5 月减少了 9.6%。坡耕地修成水平梯田以后，水土流失减轻了 90% 以上，耕地土壤性质得到改善，有利于粮食高产。

第六，在黄河流域灌溉面积方面，由新中国成立之初的 1200 万亩发展到 20 世纪 90 年代初的 1.07 亿亩，带来了农业生产的发展。据 1990 年统计，占全流域（包括下游引黄灌区）总面积 43% 的灌区生产了全流域 70% 的粮食和大部分的棉、油等经济作物，使这个地区的粮、棉、油分别占全国总产量的 11.2%、31% 和  13%，不仅粮食自给有余，而且成为中国重要的粮、棉、油生产基地。

20 世纪 80 年代，黄河上中游地区的水土保持工作重新起步，取得了初步成效，并在此过程中积累了一些有益经验，其中包括：一是要坚持群众路线，坚持依靠当地人民群众完成水土保持，贯彻群众自力更生为主、国家扶助为辅的方针；二是要认识到水土保持是发展当地农业生产和根治黄河泥沙，为下游减淤防洪灾的根本性技术措施，在此过程中还需要协调解决好上下任务不同步的矛盾；三是要按照自然和社会经济两方面的规律办事；四是要多种防治措施相结合，实行综合防治、集中防治、连续防治；五是要治、管并重，实行治、管、用相结合，落实谁用谁治谁受益政策；六是加强水土保持的科学研究和科技普及工作。这些成绩与经验的取得，为90年代以后黄河上中游地区的水土保持工作奠定了基础，提供了宝贵的历史借鉴。

二、水土保持工作及生态工程建设的深入开展

20世纪90年代以后，随着国家经济建设的加快，城镇化、工业化快速推进，但是，黄河上中游地区水土流失状况依然严峻，边治理边破坏的现象在某些地方依然严重，一些重点开发建设区新的水土流失还有加重的趋势，生态环境形势不容乐观。严重的水土流失不仅阻碍了黄土高原地区人民群众脱贫致富的步伐，也加剧了黄河下游河道淤积和洪水威胁。在这种情况下，党和政府进一步加强了黄河上中游地区的水土保持工作。

（一）水土保持工作持续推进

针对水土流失边治理边破坏等问题，中央和各省、自治区于1990年前后新设监督机构，制定监督制度，采取包括法律在内的各种手段保护林草植被，防止造成新的水土流失。

1990年11月，国家计划委员会报请国务院批准实施的《黄河流域黄土高原地区水土保持专项治理规划》，从国家经济建设的宏观战略出发，把黄土高原水土保持列为国家经济开发和国土整治的重点项目，形成了集中规模治理的新格局。1991年6 月，第七届全国人大常委会第 20 次会议通过《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》），使全国水土保持工作得到进一步加强。1992 年 10 月，水利部将《黄河流域水土保持规划纲要》和《黄河流域多沙粗沙地区水土保持规划》纳入《全国水土保持规划纲要》体系，由国家拨专款支持实施，为随后黄河上中游地区水土保持工作的加速推进创造了有利条件。

1996年初，黄河中游水土保持委员会第三次会议强烈呼吁，黄河中游水土保持力度亟待加大。1997年5月，黄河中游水土保持委员会第四次会议根据全国第六次水土保持工作会议精神，总结了黄河中游水土保持委员会第三次会议以来的工作，要求加大投入力度，加快黄河中游地区的水土保持步伐，各地要在《全国水土保持规划纲要》的指导下，制定和修订规划任务，并将其依法纳入当地国民经济和社会发展计划，安排专项资金组织实施。1998年10月，中共中央、国务院颁发《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》，对长江、黄河等大江、大河、大湖的治理做出了全面部署，制定了具体政策，大幅度增加了资金投入。

1999 年初，国务院召开治黄工作会议，部署开展“黄河的重大问题及其对策”专题研究，水土保持被列为治理黄河的三大问题之一。6月，江泽民视察黄河并在郑州主持召开黄河治理开发工作座谈会上强调：“生态环境建设，是关系黄河流域经济社会可持续发展的重大问题。几十年的经验证明，必须把水土保持作为改善农业生产条件、改善生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好。生态工程建设要与国土整治、综合开发、区域经济发展相结合。黄河上中游的水土保持，是一项十分广泛而复杂的任务。”８月，朱镕基考察黄河上中游水土保持与生态环境建设工作，提出要采取“退耕还林（草），封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，对全国水土保持工作做出重要指导。

对此，水利部于1999年10月中旬召开《黄河的重大问题及其对策》研究报告专家座谈会，从战略的高度研究治黄方略。会议认为，黄河的重大问题主要有：一是洪水威胁仍然是心腹之患；二是水资源供需矛盾十分突出；三是生态环境恶化尚未得到遏制。报告提出，在防洪减淤方面，采取“上拦下排，两岸分滞”的方略控制洪水，以“拦、排、放、调、挖”等综合治理措施处理和利用泥沙；在水土保持方面，实行防治结合，保护优先，强化治理，以多沙粗沙区为重点，以小流域为单元，采取工程、生物和耕作综合措施，注重淤地坝建设。水土保持作为治理黄河三大问题之一，得到了重点关注，经过一年的努力，全流域水土保持生态环境建设取得了较大成绩。据初步统计，1999 年国家对黄河流域水土保持生态环境建设投资达到 15 亿元，共开展水土流失治理面积 12496.1 平方公里，兴修基本农田 30.4 万公顷，营造水保林草89.9万公顷，其中水保林 59.9 万公顷、经济林 6.9 万公顷、人工种草 23 万公顷、封禁治理 4.6 万公顷；建设淤地坝 2389 座，小型蓄水保土工程 30.8 万多座（处）；计划安排 106 座治沟骨干工程，截至 2000 年 5 月，该工程累计已达 1188 座。

到20世纪90年代末，黄河流域水土保持生态环境建设工作虽然取得了一定成绩，但也存在着一些问题：一是投入仍然不足。黄河流域特别是黄土高原的自然、经济条件决定这里的治理难度很大，严重的干旱制约着水土保持效益的充分发挥。按照水土保持有关的规划设计，黄土高原治理 1 平方公里需要中央投资 20 万元以上，治沟骨干工程单坝造价90万元。同时，由于黄河流域是国家贫困县集中地区，地方财政基础薄弱，群众生活困难，自筹能力有限，要实现高标准、高质量措施的综合配套，仍需国家加大投入。二是项目布局相对分散，难以发挥综合示范作用，也不利于按基建程序进行严格管理。由于投资少，想从整体上推进流域治理工作的均衡发展， 就使得项目安排相对分散，规模效益差，综合治理的示范作用难以发挥。这样也给项目管理增加了难度。三是基础研究薄弱，前期工作深度不够，不能满足水土保持工程建设的要求。由于投资、技术、设备等方面的限制，在规律性认识和治理方略、治理措施上缺乏创新和突破，没有能够指导新时期综合防治的科学可靠的理论。四是缺乏统一的规划指导与和谐的运作机制。黄河流域水土保持规划工作，由于行业间、上下级之间职责和要求的不同，形成了多种各自互不衔接的规划，造成工程项目建设标准的迥异，使规划、立项、管理分离，影响水土保持生态环境建设工程整体质量和国家投资效益的发挥。这些问题要求国家进一步加强对黄河上中游地区水土保持工作的投入和管理，以提升工作的综合效益。

（二）水土保持生态工程建设的启动

世纪之交，由于中国人口资源环境的矛盾十分突出，水土保持工作依然面临严峻挑战，还存在边治理边破坏、投入不足、治理速度慢、措施不尽合理、科技水平低等问题。为此，2000 年 4 月召开的全国水土保持会议提出：我国新时期的水土保持工作将把保护和改善生态环境放在首位，以退耕还林草为重点，实施分区防治战略，进一步调整优化各项措施，转变管理职能，积极探索新机制，以加快建设步伐，为西部大开发和全国经济社会的可持续发展创造良好的生态环境。此后，中国水土保持工作进入了新的发展时期，即以新理念为指导，把人与自然和谐相处作为指导工作的核心理念。对此，国家在“十五”计划期间加大了对水土保持生态建设的投入力度，其中，中央安排黄河上中游水土保持专项资金 14.4 亿元、利用外资 11.82 亿元。在这种有利时机下，黄委会及黄河流域各级水土保持部门认真贯彻水土保持新思路，践行“维持黄河健康生命”新理念，抓住国家实施西部大开发、重视生态环境建设的良好机遇，积极探索黄河流域水土流失治理的新模式：一是调整工作思路，实现由分散治理向集中、规模治理，由一般治理向突出重点、强化示范转变，水土保持重点防治工作逐步导入以小流域治理为基础，大流域为骨干，集中连片、规模推进的新的发展轨道；二是按照人与自然和谐相处的理念，依靠大自然的自我修复能力，加快水土流失防治步伐，实现单纯依靠人工治理与自然修复相结合的转变；三是确立“以多沙粗沙区为重点、骨干坝与中小型淤地坝配套，按小流域进行坝系建设”的淤地坝建设方略，促进淤地坝建设的健康发展；四是围绕“树立强烈的粗泥沙意识”，实施“先粗后细”治理黄河泥沙的新思路。

在新的治理模式指导下，2001 年 3 月，黄委会正式启动黄河水土保持生态工程。该工程按照集中、重点、示范的原则，主要包括重点支流治理、示范区、小流域坝系工程、治沟骨干工程专项、生态修复、重点小流域等项目，是我国实施流域性水土保持生态建设的标志工程。“十五”计划期间，该工程共完成综合治理面积 6599.66 平方公里，安排淤地坝 2832 座（其中骨干坝 735 座），竣工验收淤地坝 1755 座（其中骨干坝241座），“十五”计划以前安排、“十五”计划期间竣工验收的骨干坝 223 座。该工程成效显著，在黄河流域产生广泛影响，起到了很好的品牌示范作用，有力地推动了流域水土保持生态建设。

2002年，黄河全流域按照“防治结合，保护优先，强化管理”的水土保持方略，以千方百计减少入黄泥沙、改善生态环境和促进经济社会发展为目标，以多沙粗沙区为重点，加强以治沟骨干工程为主体的沟道坝系建设，充分发挥生态系统的自我修复功能，促进大面积的植被恢复，加大水土保持监测系统建设力度，流域水土保持生态建设取得丰硕成果。据初步统计，黄河流域当年开展水土流失治理面积 13203.96 平方公里，其中兴修基本农田 21.32 万公顷，营造水保林 84 万公顷，人工种草 26.71 万公顷，安排治沟骨干工程 203 座，兴建淤地坝 5617 座，小型蓄水保土工程 74287 座（处），开展生态修复、封禁治理面积 22.36 万公顷。

2003年，黄河全流域水土保持生态环境建设同样取得了丰硕的成果。据初步统计，当年全流域开展水土流失治理面积共 14324 万平方公里，占计划任务的 115%，其中建设基本农田 1722.22 平方公里，营造乔木林 3628.89 平方公里、灌木林3016.16平方公里、经济林 3518.3 平方公里，人工种草2438.87平方公里；实施封禁治理1626.56平方公里，建成治沟骨干工程342座，淤地坝 1439 座，小型水利水保工程61234 座（处）。

与此同时，随着西部大开发的不断推进，党和政府加大了对黄河源区水土保持生态环境建设的力度。众所周知，20世纪90年代后，受全球气候变暖、人口增加以及人类对草地资源无节制的生产经营等因素影响，江河源区的生态环境已呈加剧恶化之势，除天然草原退化、沙化，鼠害猖獗，水土流失现象较为严重外，明显对当地生态平衡构成威胁的就是冰川消退，湖泊干涸，湿地萎缩。因此，在江河源区实施预防保护措施已势在必行。为此，国家于 2002 年实施了青海省黄河源区水土保持预防保护工程，涉及该省黄南、果洛、海南3个州的泽库、河南、玛多、玛沁、达日、甘德、贵南、兴海、同德、共和 10 个县。在国家有关部委的支持和帮助下，黄河源区的水土保持预防保护工程成效显著。截至2015年，黄河源区水土保持预防保护工程完成总投资 4905 万元（国家投资 4274 万元，地方配套 631 万元），实施围栏封育230平方千米、封禁管护10800平方千米，同时开展了水土保持宣传、水土保持监测、法规体系建设、水土保持监督能力建设等工作，为提高源区人民水土保持法治意识、改善农牧民生活水平、促进区域经济发展、改善源区生态环境起到了积极的推动作用。

在上述工作的推动下，黄河上中游地区水土保持工作取得了较大的进展。据统计，仅“十五”计划期间国家投入黄河流域的水土保持生态建设资金便达到28亿多元，全流域共开展水土流失初步治理面积66995平方公里（原数据似有误，经计算总面积应为66980平方公里——笔者注），其中，基本农田10410平方公里、水保林26220平方公里、经果林9850平方公里、人工种草13350平方公里、封禁治理7150平方公里，建设小型水保工程36.8万座（处），共建成淤地坝6854座（其中骨干坝718 座）。

黄河流域水土保持工作虽然取得了明显成效，但是人为地加剧水土流失的趋势仍未得到有效遏制。据 2005 年黄委会对黄河流域及西北内陆河地区的10类113个开发建设项目的督查发现，这些项目产生的弃土弃渣量达17708.25万立方米。而且，随着西部大开发的全面推进，工业化、城市化进程加快，各种开发建设活动大量增加，人为造成的水土流失日益严重，加上长期以来经济主导一切的思想和习惯，导致人们对水土资源的预防保护意识和法制观念仍然薄弱，投资生态、实施保护和恢复治理的措施少、标准低、社会化程度弱，人口、资源、环境的矛盾日益突出。黄河上中游生态建设依然面临严峻的挑战，特别是在重点侵蚀区，靠生态的自然修复很难实现。对于特别严重的重点侵蚀区的水土流失，需要制定新的水土保持治理方案。

鉴于上述问题，2005 年 9 月，黄河中游水土保持委员会第八次会议明确表示，将全面加速流域内水土保持生态建设。与此同时，按照《全国生态环境建设规划》和《黄河近期重点治理开发规划》，“十一五”规划期间，黄土高原地区水土保持生态建设的目标明确为：初步遏制人为水土流失和生态破坏现象，流域内生态良好区面积得到巩固和扩大，黄河源区生态环境得到有效改善；完成初步治理水土流失面积6.25万平方公里，综合治理小流域 1000 条，实现 1200 万亩坡耕地退耕及封育保护 2000 万亩，建成一大批小流域淤地坝坝系，有效减少入黄泥沙；实施黄河中游粗泥沙集中来源区专项治理工程等项目。到 2007 年，黄土高原地区涌现出一批“沟里坝连坝，山上林草旺，家家有牛羊，户户有余粮”的富裕村庄，昔日的水土流失之地变成了山清水秀之乡。这得益于黄河上中游地区水土流失综合防治取得的新进展，特别是与黄土高原地区水土保持淤地坝试点工程建设的顺利推进密不可分。

淤地坝作为流域综合治理体系中的一道重要防线，与其他水土保持措施相结合，通过“拦”“蓄”“淤”的功能，将洪水泥沙就地拦蓄，防止水土流失，同时形成坝地，使荒沟变成旱涝保收、稳产高产的基本农田。从2003年开始，国家先后安排专项资金开展了 125 条小流域坝系试点工程建设，截至 2007 年 9 月，黄土高原已建成 10 多万座淤地坝，累计拦泥 210 多亿立方米；建成各类淤地坝 2995 座，形成了宁夏聂家河、青海景阳沟、甘肃称钩河、内蒙古西黑岱、陕西碾庄沟、山西康和沟、河南砚瓦河等一批防护体系完善、综合效益好的坝系。这些淤地坝使3000多平方公里的水土流失面积得到了控制，可蓄滞洪水4亿立方米、拦截泥沙5亿吨、淤地 8 万多亩，发展水浇地、保护下游农田10多万亩。

“山坡坡栽树崖畔畔青，黄土高坡有了好风景；狂沙那个不起尘少见，林果绕村绿满眼。”这首陕北的新信天游唱出了延安“绿进黄退”的变化，也折射出西部大开发战略实施10年来西部地区林业生态的巨变。党和政府把黄河上中游地区作为林业生态建设的重中之重，从2000年西部大开发启动到2010年7月，中央政府累计安排投资2172.2亿元，先后实施了天然林资源保护、退耕还林、京津风沙源治理、三北防护林体系建设、野生动植物保护及自然保护区建设、湿地保护与恢复等一系列重大 生态建设工程，大大加快了西部地区生态治理、保护和建设进程。据有关统计显示，西部地区森林覆盖率从10.32% 上升到 17.05%，有效控制了水土流失和土地沙化，通过植树造林和防沙治沙，内蒙古、陕西、甘肃、宁夏等省、自治区在全国率先实现了“沙逼人退”向“人进沙退”的历史性转变，毛乌素沙地沙化状况实现了根本性转变，已进入了治理利用的新阶段；黄土高原水土流失面积和侵蚀强度呈“双减”态势，每年流入黄河的泥沙量减少 3 亿多吨。

在党和政府的高度重视与巨额资金扶助下，“十一五”规划时期黄河流域水土保持工作取得了新成效：开展水土流失综合治理面积共 5.59 万多平方公里，累计初步治理水土流失面积达 22 万多平方公里；综合治理规模显著扩大，各种措施防护能力大幅度提升，治理区群众的生产、生活条件和生态环境明显改善；年均减少入黄泥沙3.5亿—4.5亿吨，减缓了下游河床的淤积抬高速度，为促进流域经济社会的发展发挥了重要作用。2011 年初，随着新修订的《水土保持法》公布施行，黄河流域水土保持工作进入了新的发展阶段。

三、新时代生态文明建设的快速推进

2012年中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，对生态文明建设做出了顶层设计和总体部署，黄河上中游地区水土保持工作也随之进入了以生态文明建设为战略目标的新时代。

（一）水土保持提升到生态文明建设的新高度

在中央的统筹部署下，水土保持成为国家生态文明建设的重要组成部分，黄河流域水土保持工作由单元发展到多元，综合治理水平得到空前提升，进入了快速发展的新阶段。黄河上中游各省（区）以强化水土保持生态文明建设为总揽，通过不断创新水土保持发展理念、转变水土流失防治模式、丰富水土保持建设内容、夯实生态文明建设基础，着力提高水土保持对流域经济社会发展的保障能力，呈现出良好的发展势头。例如，2012—2014 年，青海省共投入资金4.35亿元，实施了覆盖全省的小流域综合治理、坡耕地水土流失综合治理专项、三江源源区预防保护、淤地坝坝系建设、巩固退耕还林成果基本口粮田建设、水土保持科技示范园建设、水土保持监测网络建设等一大批水土保持生态建设重点项目，治理水土流失面积 593 平方千米。又如，在“十二五”规划期间，宁夏回族自治区的水土流失治理步伐也持续加快，先后投资 7.6 亿元，较“十一五”规划期间增长 54%，启动了坡耕地综合治理、示范小流域、淤地坝等 146 项水土保持重点项目建设，全区治理水土流失面积 4548 平方千米，每年减少入黄泥沙 4000 万吨，全区水土流失治理措施保存面积达 1.7 万平方千米。为了全面总结“十二五”规划期间黄河流域（片）生产建设项目水土保持工作的成绩和经验，黄委会于2015年11月在兰州召开黄河流域（片）大型生产建设项目水土保持工作会，肯定了 5 年来水土保持工作取得的成绩：生产建设项目水土保持工作成效显著。据统计，“十二五”规划期间，黄委会组织下属单位和省（区）水行政主管部门对在建部批生产建设项目进行监督检查，连续实现100%全覆盖，累计检查1400多项次，开展了 100 多项次重点跟踪督查，做到在建部批项目监督检查常态化。

地方各级水行政主管部门共审批水土保持方案 1.3 万多个，开展监督检查3.9万多次，完成水土保持设施验收 3900 多项，查处水土保持违法案件 500 余起，征收水土保持补偿费超过16亿元，促进生产建设单位投入水土保持资金 240 多亿元，防治人为水土流失面积 40 多万公顷。与此同时，为巩固“十二五”规划期间水土保持工作取得的成果，黄委会按照全国水土保持工作视频会议的要求，认真贯彻新时代水利方针和生态文明建设的系列决策部署，深入落实《全国水土保持规划（2015—2030年）》和《黄河流域综合规划（2012—2030 年）》，认真编制完成黄河上中游地区水土保持规划，积极开展水土保持科学研究，完善水土流失预防监督机制，结合工作实际积极谋划流域内“十三五”规划时期水土保持工作。

2017年，中共十九大就生态文明建设的发展理念、目标任务和战略举措做出了全面部署，明确指出坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，明确提出要加大生态系统保护力度，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。在深化改革的新形势下，黄委会认真落实“监管强手段，治理补短板”的水土保持工作总思路，按照水利部部署，依法履责，多措并举，2018 年对100个在建部管生产建设项目进行了监督检查，实现了连续 8 年监督检查 100% 覆盖；与此同时，还探索开展了部管项目“天地一体化”监管，使用无人机现场检查项目 63 个，抽查重点防治区 208 处，全面完成了水利部安排的“天地一体化”监管任务。截至 2018 年 6 月，黄河上中游地区完成水土保持投资 241.5 亿元，新增水土流失综合治理面积 6.3 万平方千米，治理小流域 2200 多条，改造坡耕地 1100 多万亩，营造水土保持林草 5040 万亩，加固淤地坝 1600 多座，促进 250 多万人脱贫，流域生态持续好转，为流域经济社会持续健康发展提供了重要支撑，“治理一方水土、改善一方生态、发展一方产业、造福一方百姓”的局面逐步形成。

随着“十四五”规划的实施和生态文明建设的大力推进，为贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展国家重大战略，2021年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，将黄河流域生态保护和高质量发展作为事关中华民族伟大复兴的千秋大计，其中要求突出抓好黄土高原水土保持，全面保护天然林，持续巩固退耕还林还草、退牧还草成果，加大水土流失综合治理力度，稳步提升城镇化水平，改善上中游地区的生态面貌。纲要发出后，黄河流域生态保护工作掀开了新的一页，进入更快发展阶段，取得了显著成绩。到 2022 年，黄河已实现连续 23 年不断流。

（二）黄河上中游地区生态文明建设的宝贵经验

“黄河宁，天下平”，这句话表达了中华民族的美好期望。黄土高原最大的环境问题是水土流失，治理水土流失、保护和建设良好生态环境是这一地区可持续发展的前提和基础，是保证黄河安澜的治本之策。新中国成立后，尤其是进入新时代，在党和政府领导下，黄河上中游地区生态环境持续明显向好，水土流失综合防治成效显著，三江源等重大生态保护和修复工程加快实施，上游水源涵养能力稳定提升，中游黄土高原蓄水保土能力显著增强，实现了“人进沙退”的治沙奇迹，生物多样性明显增加。黄河上中游地区在水土保持和生态建设方面获得了许多成功经验。

首先，必须坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，要坚持节约优先、保护优先、自然修复为主的方针，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，在推进水土流失综合治理的同时，注重引导人民群众转换生产方式、生活方式，转到绿色发展、循环发展、低碳发展的轨道上来，实现生态环境保护与群众生活富足的双赢。新时代黄河上中游地区水土治理的实践生动阐述了经济发展与生态环境保护的关系，揭示了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的道理，指明了经济发展与环境保护协同共生的新路径。

其次，必须坚持政府与群众联动共治，调动社会各方面力量投入水土流失治理。水土保持是一项社会性、群众性很强的公益事业，涉及各行各业，不仅需要各级政府的高度重视和坚强领导，还需要多部门各行业的协调配合以及广大干部群众的积极支持和参与。水土流失地区的群众亲眼看到了水土流失治理取得的成绩，切身感受到了水土保持带来的好处，领悟到既要金山银山更要绿水青山的道理，因而积极投入政府主导的综合防治水土流失工作中。党和政府不仅充分发挥公共财政主渠道作用，还创新水土保持工程建设管理和投入机制，积极引导民间资本、金融资本参与进来。按照科学引导、积极扶持、依法管理、保护权益的原则，对投入水土流失治理的民间资本在技术等方面予以扶持，民间资本投入逐年增加，初步形成了“治理主体多元化、投入来源多样化”的格局，形成了流域上下人人参与、支持水土保持的良好局面。

再次，必须坚持山水田林路统一规划，坚持山水田林路村综合治理。小流域治理在理论、实践、技术、机制等方面不断创新和发展，实现了从零星的分散治理到以小流域为单元的集中连片治理，从单一措施治理到按流域统一规划、多项措施优化配置综合治理，从防护型治理到生态经济型治理，从数量扩张型到质量效益型的重大转变。在减少水土流失、改善生态环境的同时，最大限度地提高了土地资源的利用率和生产力，解决了群众的生产和生活问题，实现了水土资源的优化配置、有效保护和永续利用，极大地促进了经济、社会、生态环境协调可持续发展。

最后，必须坚持依法依规全面推进，用严密的法治和严格的制度作为生态环境建设的保证。2011年修订后的《水土保持法》颁布施行，依法防治水土流失迈入新的历史阶段。黄河上中游地区各省、自治区相继修订省级水土保持法实施办法，完善了补偿费征收使用、水土保持工程初步设计管理、水土保持行政处罚自由裁量等方面的规章制度，更加完备的水土保持法律法规制度体系基本建成。流域管理机构、省（区）、市、县四级水土保持监督管理体系及协调联动机制逐步建立并完善，形成合力，进一步强化了监督管理。《水土保持法》实施办法或条例、水土保持补偿费征收使用制度、生态补偿机制、违法违规行为查处制度等法规制度和水土保持方案审批、监督检查、水土保持设施验收等技术标准体系逐步健全完善，为依法依规开展水土保持监管奠定了法治基础。与此同时，建立生产建设项目水土保持监督检查体系，全面履行水土保持监管职责，严肃查处和制止各种违法违规行为，促进了生产建设单位依法履行水土流失防治主体责任，维护了水土保持法律法规的严肃性和权威性。

四、结语

综上所述，改革开放后，党和政府不仅全面恢复了黄河上中游地区的水土保持工作，而且采取有力措施迅速取得了突出的治理成效，积累了一些有益的治理经验。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态文明建设关系人民福祉，关乎民族未来。随着党和政府对生态文明建设的高度重视，黄河上中游地区的水土保持生态工程建设逐渐启动，水土保持工作逐渐提升到生态文明建设的国家战略高度。中共十八大以来， 治黄理念由过去的人定胜天转向尊重自然，由人和水的抗争转向相互依存，从单一的索取转向在开发利用中更注重保护，中国开始进入“人水和谐”的生态文明建设的新时代。在生态文明建设不断推进的新时代，黄河上中游地区水土保持工作以“尊重自然，注重预防，强化治理，打造绿水青山，推进水土流失防治体系和防治能力现代化”为总体目标，以“基础扎实、管理规范、科技引领、生态良好、百姓受益”为工作目标，统筹流域山水林田湖草系统治理，加快构建流域水土保持规划体系、水土流失治理体系、技术支撑体系和严格的监管体系，促进流域生态修复，打造人与自然和谐共生发展的新格局，不断开创黄河上中游水土保持工作高质量发展的新局面。

正如习近平总书记于2019年9月18日在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调的：“要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。”这一重要论述，为做好黄河流域水土保持和生态文明建设提供了根本遵循和科学指南。为此，黄河上中游各省、自治区进一步统筹做好水土保持工程项目规划，加大生态保护和修复力度，持续推进重点生态工程，加强水土流失沙化土地综合治理，上游水源涵养区和生态功能区功能基本恢复，中游水土流失得到有效控制。同时，黄河上中游各省、自治区进一步完善了法规制度，创新机制方法，强化科技支撑，建立补偿机制，形成推进黄河流域生态保护和高质量发展的强大合力，逐渐探索出一条以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路。黄河上中游地区逐渐成为中国特色社会主义生态文明建设的试验区和示范区。

(本文发表在《当代中国史研究》2022年第6期)